论政府行为的市场导向与制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,市场导向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1978年改革开放以来，中国的政治体制随着经济体制的改革与市场化发展而发生了一定的变化，然而政治体制的变革滞后于经济体制给中国社会所带来的根本性变化，造成了政治体制与经济体制效率之间的明显差距，要进一步深化改革，实现政治体制和经济体制的“互动增进”，关键在于以市场为导向进行政府行为或运行方式的制度创新，提高政府运行效率，实现以法治国、制度先行的治国方略。
一、有效的制度产品是极为稀缺的
经济社会发展的历史与经验告诉我们，经济发展不只是资源、资本、技术和劳动力等生产要素的投入，它还与基本的制度环境以及决定如何使用那些投入的规则和习俗有关。政府的制度安排在这种制度环境中所起的作用无疑是极为重要的。
经济学有关于理性“经济人”的假设，即人们总是赞同对自己有利的行为，反对那些对自己不利的行动。经过多次博弈之后就会形成对大家比较有利，或至少不损害大多数人利益的制度安排。所以制度可以被理解为集体决议中最为可行的对策。如果制度最初形成时的情境发生变化，人们发现了更有效的导致新的制度形成的交易方式，则会出现新一轮的“互动增进”过程，从而使新的制度安排从旧的制度环境中脱颖而出，这就是制度变迁的轨迹。
制度变迁总是意味着从效率较低的形式趋向效率较高的形式。在长期中，这种看法是正确的，但在短期中，这种看法并不能解释一切，因为在生产中确实存在低效率的制度安排，甚至会出现某种制度的“退化”，一种高效率的制度会演变为低效率的制度安排（盛洪，1993）。
导致一个国家和地区的经济锁定在低效率状态的重要原因之一在于受到政府长期低效能的制约。由贫困和落后造成的社会暴力、犯罪、腐败和不稳定又会削弱政府支持改革的能力，甚至使政府完全不能运转。南部非洲的许多国家正经历着政府危机；中东欧国家的政府改革还远未完成，独联体中许多国家政府能力低下，已成为它们在经济和社会改革方面取得进展的一个越来越大的障碍；在拉丁美洲，一种新型的政府正在该地区出现，但其法律制度建设还远未完成；在中东和北非，到目前为止失业是最大的经济和社会问题，使得缩减政府规模变得尤为困难；而在亚洲，东亚金融危机使得人们不得不对东亚国家的政府能力进行反思。政府效率和行为能力问题的凸现，说明有效的政治制度与良好的政府运行机制依然是稀缺的（世界银行发展报告，1997）。
与政治学、哲学、历史学、社会学、法学等社会科学相比，经济学家对这一问题的贡献是相当有限的。这是由于主流经济学家长期把制度视为外生变量，削弱了经济理论的解释力和对社会变革与经济发展的指导意义。显然，缺乏制度分析，尤其是缺乏对政府制度安排进行实证分析的应用经济理论，使得人们对政府行为和决策能力的考察，长期以来停留在一种对市场“乌托邦”的认识水平上。
政治学与经济学在研究视野上的“分道扬镳”，使得经济学和政治学都陷入了各自的窘境。正是由于对这一“分裂”的不满和反思，有些经济学家开始进行把制度作为内生变量处理的理论探索。在他们的研究中，把“政治”还原给“经济学”，因而使得长期以来把“经济学”想象成具有独立地位，与政治处于互不相关的状态得以复原。他们发现政治制度是决定经济增长的关键，有效的制度产品的稀缺性成为制约经济与社会发展的关键原因。
“一个国家的政体决定着、指导着一个国家的政治制度，也就是说除非我们构造出或制造出一个稳定的对我们非常高效率的政治制度起支持作用的这样一个政治制度，否则，我们就决无可能建立起稳定的、高效率的经济机构”（诺思，1995）。但迄今为止，这种复原还只是初步的，还需要在更大范围内实现二者的整合（诺思，1990）。
1978年以来，中国开始了体制转轨、发展转型和制度完善“三位一体”的建设有中国特色的社会主义市场经济的历史性转变（伍柏麟，1997）。这一过程既是行政权力逐渐退出经济控制的过程，又是经济非行政化的过程，总之，这是一个政治和经济体制变革的互动过程。“原来的政治体制是同计划经济适应的，如今经济体制发生了根本性变革，作为上层建筑的一部分的政治体制纵然已有一些改革，但仍不适应经济基础。”中国改革开放的总设计师——邓小平同志早就指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”
在计划经济向市场经济转型过程中，政府与市场化运行之间存在着各种矛盾。这是因为计划经济条件下的政府对经济拥有绝对的支配权，政治家总是试图扩大政府对经济的影响，造成政治原则凌驾于经济原则之上。政府在扩展其施政能力的同时也大大扩展了政府的规模和范围，市场被取缔，市场以扭曲和变形的方式存在，而以“黑市”“灰市”等交易方式或所谓“投机倒把”的方式在夹缝中生存。
国民经济中大大小小的失误被看作是政府的失误，而大大小小的成绩亦被看作是政府的成绩。小至个人、家庭，大至企业、行业、国家，所有经济问题都被“泛政治化”。而在市场化过程中，市场经济建设原则上要求分散决策，生产者和消费者均为自己的决策负责。资源配置主要是通过人们的自愿交易过程来实现。政府在市场经济中也作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动。因此，市场经济要求削弱政府权力，约束政府扩展的惯性，在这一矛盾中政府既是改革的动力，又是被改革的对象，这是转型经济中政府所面临的一个具有普遍性的问题。
我国渐进式市场化改革与制度变迁的基本特征是，由于旧体制阻力较大，而且存在着一定的改革风险，因而先在旧体制周围发展起新的体制或新的经济成分，为改革旧体制准备条件。在这种选择下，渐进式改革表现为经济体制改革先于政治体制改革。在改革初期，改革的摩擦成本较小，因此，一度出现了改革收益迅速递增的明显改进。但随着改革进程的深入，政府与市场之间的摩擦成本逐步上升，改革净收益呈递减趋势。
二、市场导向的政府制度创新
世界各国现代化的经验表明，在物质文明与精神文明建设之外，还有一项最为重要的文明，这就是制度文明，现代化最终体现为建立一种现代的政治制度、经济制度。制度文明是现代文明的基石，没有制度文明的保障，不仅经济增长失去保证，社会现代化的目标也难以实现。要建设市场经济，实现现代化，要最大限度地释放个人的活力和创造力，有赖于建设一种富有活力和开放性的社会制度，而这正是政府制度创新的意义之所在。
1978年以来，中国政府进行过几轮不同程度的行政机构改革，但从根本上来看，中国政府的制度性变革远远滞后于中国经济的发展。政府管理体制难以适应市场经济的内在要求以及新的历史环境的挑战。
十五大报告提出的政府机构改革，绝不是对计划经济体制下的政府管理体制进行修修补补，也不是简单的结构调整，而是全面制度创新，即建立与建设社会主义市场经济、民主政治和增强国家竞争力的需要相适应的政府体制。政府制度不是什么人按照抽象的理论原则设计出来的，而是随着市场经济的不断发展而逐步形成的。每当生产力发展到一个关键时期，政府制度就必须发生相应的变革，而凡是顺应经济发展要求，进行政府制度创新的政府，事实上都推动了经济发展。
本文认为中国政府的制度创新包括以下三项内容：
1.政府类型从权力无限政府转变为权力有限政府。
与计划经济相对应的政府类型是权力无限政府，权力无限政府不受法律和社会制约，在社会中处于享有特权的控制或垄断地位，这种特权使得政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张的趋势。权力无限的政府不受平民社会的约束，只受上级主管部门或长官个人的约束；政府职能的无限扩张，常常超越政府能力的有效边界；职能扩张的连锁反映是政府机构越来越多，官员也越来越多，形成政府规模不经济。权钱交易、寻租活动盛行，制度漏洞越来越大，最后是竭泽而渔。
计划经济条件下政府能力最强，但经济发展的记录却最糟，这说明权力无限的政府在经济增长中的作用有限。与市场经济相对应的政府是权力有限政府。市场经济要求而且能够限制政府权力。市场经济的政治含义就是政治与经济的分离，其政治前提是政府不直接插手民间经济事务。没有权力受到限制的政府就没有市场经济（刘军宁，1998）。一个庞大的、繁荣的、有序的市场经济的存在本身就是对政府权力扩张的有效限制。
市场条件下的权力有限政府本身也有其效用函数目标，但它是在实现社会福利最大化前提下的政府效用最大化。宪法和法律给政府行动上明确的范围，对政府权力进行分立和制约，与权力无限的政府相比，权力有限的政府是廉价（成本较低）而高效的政府，因此在政府制度创新中政府类型的转变，即建设权力有限的政府是至关重要的一步。
2.治国方式由政策治国转向制度治国。
与计划经济相适应的治国方式是政策治国。政策治国是指处理社会经济、政治等公共事务时主要以权宜性的政策而不是借助较为固定的制度或法律为重要的施政手段。其不足之处在于弹性过大，可以任意改变，表现为权大于法，以言代法，滥用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。一旦政策失误，所造成的危害后果十分严重，政策治国在某种程度上是“人治”的体现。与市场经济相适应的治国之道是制度治国，即主要依靠既定的制度或法律来治理国家。在制度治国模式下，法律制度高于政策，后者不能越过前者为其所划定的界限。制度治国是“法治”的必然要求。
政府行使其职能的关键是政府的制度创新能力。因此，权力有限的政府之施政能力取决于制度建设与制度创新，取决于政府从政策治国向制度治国转变的决心和效果。在从政策治国向制度治国的转变过程中，容易出现具有过渡性特征的危机，如行政手段和法律手段之间、行政手段与现行制度之间的矛盾，缺乏规则与可操作性等。另外可能出现政策与制度的交叉、重复与冲突，还可能出现政策和制度都缺失的“真空领域”。因此，在市场经济转轨过程中和治国模式的转变过程中需要充分的制度创新，以便尽快建立与市场经济相适应的制度框架。
3.政府职能从无所不为转向有所为有所不为。
政府职能从无限政府模式的无所不能、无所不管的状态向有限政府模式下的有所为有所不为的现实目标转变。具体内容包括：由政府统管公共资源、公共财政的全民所有资本性资产，转向只管公共资源和公共财政；由政府既要提供公共物品或公益性产品又要生产赢利性产品，向只提供公共物品的社会服务转变；由政府直接制定和实施货币政策，转向由相对独立的中央银行制定和实施货币政策；从政府通过行政机制配置资源，转向主要由市场机制配置资源；由企业办社会转向由政府引导社会各界承担公共需求与社会服务职能。
转变政府职能的关键是所有制关系的界定与转变，即调整政府与企业过于紧密的经济参与关系，政府所属产业或企业从一般性赢利性、竞争性产业退出，由政府机构充当唯一市场运行主体转向由政府、企业和民间机构共同组成市场运行主体。
三、市场逻辑与政府运行效率
市场经济通过互通有无、自愿交易的运行机制来满足经济社会人们渴求财富、追求个人效用最大化的愿望，它解决了生产什么、如何生产和为谁生产的问题，从而大大缩小了政府强制干预力量的影响范围。市场经济在要求明确权力有限的政府边界的同时，还要求提高政府的运行效率。由于政府部门对权力资源的垄断，依靠政府或其它权力机构自身对政府行为实施监督，客观上造成监督不力和信息的不充分，因而容易产生低效率。而发展市场经济则要求以市场为导向，在政府制度安排中引入竞争机制来提高政府部门的效率。政府部门的效率得到改善后，又可通过传导机制影响到市场运行效率，从而实现政治、经济体制互动递增机制的良性循环，避免政治、经济体制的互动递减。
计划经济条件下政府为主导的发展战略导致政府规模的不断扩大。政府的摊子铺得过大，政府低效率运行的例子不胜枚举。市场机制是天然追求效率优先的运行机制。在社会服务领域，特别是公共产品的提供，虽然其产出效率较难界定，但政府可以通过服务合同、管理合同、租赁和长期特许等方式竞争，可以在一定程度上改进服务效率和服务质量。中国经济体制改革的经验表明：引入竞争机制，不仅在一般制造性产业领域，而且在公共服务领域，都是增加有效供给和改善产品与服务质量的一把金钥匙。
行政性垄断是造成公共产品短缺和服务质量低下的主要原因，对公共资源的垄断以及行政权力的不断膨胀是产生腐败的根源。引入市场化竞争，特别是制度产品的竞争才是改善效率的关键。目前我国在扩大公共服务的市场范围上还存在着认识误区，还受到“政府万能”的观念的影响，从本质上说，这是传统体制的复归。政府常常以某些行业不能市场化为由，对其进行干预和控制。经验表明，传统观念中许多认为只能由政府提供的服务，也完全可以由私营部门和非政府组织提供。对于转型经济国家来说，政府和市场的能力往往不对称，政府对经济生活的影响力显得更为强大。人们更习惯以行政手段解决可以由市场运行解决的经济问题，但事实表明这正是传统社会中有关政府观念上的一个误区。
对于那些公共产品与服务之产出效率难以测度和界定的领域，政府也可以把它们转让或承包给合格的公益性非政府组织，由非政府组织来提供这样的服务。对于引入市场竞争机制和承包制均不可行的领域，可通过促进部门竞争的办法促进竞争服务。中央政府通过适当的权力下放，就可以提高地方政府间的竞争水平。中国改革开放的经验表明，地方政府之间的局部竞争对于中国经济的非均衡发展起到了重要作用。
改进政府效率的另一渠道是增加公共信息的透明度。由于信息不对称，难以实行对政府服务的有效监督。政府“黑箱”操作是导致官僚主义盛行的重要原因。增加公共产品与服务的透明度，通过市场和社会舆论对政府的切实有效监督，促进政府提高服务效率。最后，建设合格的职业公务员队伍是提高政府运行效率的人力资源保证，如同经济组织需要企业家一样，政治组织也需要政治家和合格的公务人员。特别是在政府职能转变过程中，更需要培养合格的政治家和公务人员，以企业创新精神来改革权力机构和公共部门，提高各级政府的运行效率。
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