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中图分类号：K928.2 文献标识码：A 文章编号：1000-5293 （1999）01-0105-（06）
随着经济政治体制改革深化和商品经济发展，作为经济、政治、文化、社会等方面综合管理的行政区划（简称政区）面临着许多新任务和改革要求。建立完善与经济改革配套的新行政区划体系是一项非常重要的工作。据统计，我国省级行政区域界线长度为528 000 余公里（不含国界线、海岸线），由法定线、习惯线、争议线三部分组成。全国31个省、市、自治区共有67条省界线（不包括台湾省），只有一条（广东省与海南省）省界经过勘定属法定线。截止到1997年1月底， 全国共确定省域法定线9909公里，其余66条均从未全面勘定过，属历史沿袭下来的习惯线。在528 000公里的省界线上，约有18%（93 600 公里）已存有省界争议；77%（400 000公里）形成了习惯线。 当前随着改革开放和经济、社会的迅速发展，人口的增加，资源进一步开发，省界上争土地、矿藏、森林、草原、水域等自然资源的矛盾越来越尖锐、突出。从争议面积的分布看，西部地带最多，约达130 000多平方公里， 中部地带次之，亦有17 000多平方公里；东部地带较少，约为700多平方公里。 省界争议若久拖不决，往往会导致纠纷迭起，诱发民族宿怨，影响团结。因此，新政区划分及勘界工作得当与否，直接影响经济发展、商品流通和社会安定，对此必须引起高度重视。
作为政治现象，政区由国家立法所创置和变更，有可变性一面；另一方面从历史传统看，又有继承性特点。政区一经划定，往往能较长时间稳定下来，即使旧的国家机器被打破，但旧政区却常被保留。这种长期延续性又在人们思想意识上形成强烈的地域观念，使之成为一种不易改变的社会政治、经济、文化现象。由于这种继承性特点，我国的省辖区域从历史上遗传了许多不合理因素。为促使省域划分及勘界工作的深入讨论，对历史时期省域沿革特作考察。
众所周知，省是我国当前最高一级地方行政区划。溯其渊源，可到魏晋之行台，杜佑在《通典·行台省》中曾说：“行台省魏晋有之。”东汉中央“虽置三公”，但“事归台阁”，习惯上遂以中央政府为“台”。魏晋以后朝官称台官，中央军称台军，因军事关系临时设置的中央派出机构称“行台”，长官名“大行台”，作为征战、讨伐而设的军事机构，不理民政，权位特重。少数民族政权惯行此制，西魏拓跋鲜卑宇文泰统治关中，与东魏对抗，在同州（陕西大荔）设有行台。拓跋鲜卑血统的李唐王朝在打天下时“亦置行台，贞观以后废”。降至金代，于中央置尚书省，在全国襟带地区置行台尚书省，如置行台尚书省于汴京以治河南、陕西，不久罢废。行台尚书省除不设尚书令外，一切官属与中央同，但行台官品均低于中台一等。章帝时又对所派出戍边出征或处理地方重大事务的宰臣称“行省于某处”。至金末时由于军事需要也派宰臣出镇诸路，或以宰相职衔授予地方长官，因之系有地名的行省便应运而生，但这些均为带有军事色彩的临时差遣，而非定制。
一、元明清省制
公元1260年忽必烈在开平（今内蒙古正蓝旗东）宣布就任蒙古国大汗。4年后，改国号为“元”，是为“元世祖”。然而， 由于西方钦察、察合台、窝阔台、伊利四大汗国的相继分立，忽必烈直属的封土仅为往昔蒙古中部和哈刺温山以南的金、夏旧地。为便于处理中央和地方事务，忽必烈相继在首都开平、燕京（今北京市）及京兆（今西安市）、平阳（今山西临汾西南）等地建立“中书省”和“行中书省”机构。这一时期的“行省”大都属于“中书省”临时派出机构，主持地方事务，因事而设，事已则罢，没有相对稳定的治所和辖区。如“陕西等处行中书省”，从1260年到1273年，先后在京兆、利州（今四川广元）、兴元（今陕西汉中市）三地往返迁易治所，其管辖区域也常在变化。
公元1273年元军大举南下，淮河以南直到南海之滨疆域尽入元朝版图。《元史·地理志》记，“其地北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”。就在元统一全国疆域后，忽必烈为加强国家统治效能，至元二十三年（公元1286）在全国范围内改设管理机构。在中央把隋唐以来沿袭的三省六部制改为一省制，只设中书省、枢密院、御史台。在地方一反汉唐宋金以自然区划分政区之所为，在全国设置了11“行中书省”。之所以名行中书省，是与中央政府中书省相联系，实为中书省派出机构。
中书省元代又名都省，为全国行政中枢，兼辖腹里。它既为中央首脑机关，又兼地方行政，这在我国古代政治制度中是仅有的一例。作为地方行政机构，中书省直辖靠近京城（北京）周围腹里地区（今河北、山东、山西3省及内蒙、辽宁一部分）。作为行政中枢，又总领11 个行中书省，即：河南江北行省、陕西行省、四川行省、甘肃行省、云南行省、江浙行省、江西行省、湖广行省、辽阳行省、岭北行省、征东行省。据《元史·地理志》记，各行省辖区为今：
河南江北行省：如名称所示，辖今河南省黄河以南地区及江苏、安徽、湖北长江以北。
陕西行省：辖今陕西全省及内蒙古河套以南、甘肃东南部和宁夏回族自治区南部。
四川行省：辖今四川大部和湖北省西南部及贵州东北部。
甘肃行省：辖今甘肃西部、宁夏北部、内蒙西部、新疆东部和青海东部。
云南行省：辖今云南省和四川西南部及贵州西部。
江浙行省：辖今浙江、福建全省及江苏、安徽长江以南和江西省东北部。
江西行省：辖今江西大部和广东省东、中部。
湖广行省：辖今湖南、广西两省和湖北南部、贵州东部、广东西部。
辽阳行省：辖境西起滦河、辽河、嫩江，南极朝鲜东北，东达于海，包括乌苏里江以东和黑龙江以北大片领土。
岭北行省：主要辖区为今蒙古人民共和国。
征东行省：辖今朝鲜半岛。
行中书省和以前各王朝地方最高一级行政区划性质有所不同，既是中央派出机构，代表中央，又是地方最高一级行政机构，代表地方，直接领有路、府、州、县。使中央权力下移了一个层次，地方机构上升一级，大大靠近中央。它的两重身份使上下紧密结合，混然一体，形成“都省握天下之机，十省分天下之治”。从机构设施看，竟是中央中书省的缩影，中书省别有中书令以典领百官，会决庶务，在全国施展行政大权为行中书省所无外，其他设置全同。高级长官有丞相、平章政事、右左丞、参知政事等。《元史·百官志·行中书省》条记，他们“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省成表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不领之”。
从各行省所辖区域看，元代之划行省，用意在于控制地方，打破过去以山川河流为分界的自然经济地理区划，不使某一大省区完全掌握整一形胜之地以据险而成割据。魏源在《圣武记》卷12论及元代省域时写到，“合河南河北为一黄河之险失。合江南江北为一长江之险失。合湖南湖北为一洞庭之险失。合浙东浙西为一钱塘之险失。淮东、淮西，汉南、汉北，州县错隶而淮汉之险失。汉中隶秦，归州隶楚，又合内江外江为一而蜀之险失”。
明朝因袭元代行省制度，从性质上看已不像元朝那样作为中央分驻到地方的机构，直接控制地方之势已不存在，行省正式成为地方一级最高行政区划。但省辖区域的不合理划分却基本未动。
朱元璋在夺取政权过程中，仿元制在南京置江南行中书省，《明史·职官志》记曰：“后每略定地方，即置行省，其官自平章政事以下大略与中书省同”。公元1368年明朝正式建国后，省制机构有所调整。洪武九年（公元1376年）改行中书省为“承宣布政使司，罢行省平章政事”。在官方文书中行省被称为布政使司，习惯上仍称省。
明代京畿省和元代不同，朱元璋开国时建都南京应天府，罢江南中书省后，据《明史·地理志》记，“以应天等府直隶中书省”，辖区为今江苏、安徽2省。朱棣“靖难之役”取得帝位后，北平为发祥之地，永乐元年（公元1403年）改北京为顺天府，后“罢北平布政使司以所领直隶北平行部……，十九年正月改北平为京师”，正式迁都北京，顺天府即为北直隶，直接管辖今河北省。南京改称南直隶。全国其他各地府州分统于13布政使司：山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、贵州、云南。以上省域多数同今省辖范围相仿，仅山东、陕西、四川、湖广4省例外。山东省辖今山东， 又跨越渤海辖有辽河流域；陕西省辖今陕、甘2省外， 还有今宁夏黄河以南和内蒙河套以南及青海东部；四川省有今四川东中部及云南北部和贵州西部；湖广省有今湖南、湖北2省之地。
省级主要官署直承宣布政使司、按察使司、都指挥使司，合称“三司”，掌行政、司法、军事大权。三司设置用意在相互牵制监督。由于三司分立，不便统一决断，永乐中叶后为使省级政区有统一指挥中心，总督、巡抚之设逐渐开始，但督、抚二职设置此时尚无定制，因事而设，事讫即罢，各省亦无定员，这与以后清代有所不同。
清室入主中原，省制区域划分基本沿袭明代。《清朝文献通考》卷269曾记，清初将长城以南明故地除“京师盛京外，为省一十有八， 分置各府”。即除明时13省外，清都北京，今河北省仍保持明时名称，取掉“北”字，称直隶省。南京不再设都，变明时南直隶为江南省，后分江南省为江苏、安徽2省。康熙二年（公元1663 年）分明时陕西省为陕西、甘肃2省；三年分湖广省为湖南、湖北2省；又调整四川、贵州2 省辖境。以上划分和调整后省界一直沿用至今。
清代中叶全国省制划分基本未动。“清末穆宗中兴后，台湾、新疆改列行省。德宗嗣位，复将奉天、吉林、黑龙江改为东三省，与腹地同风。”1884年将原伊犁将军辖区改为新疆省；次年将福建省所辖台湾道升为台湾省；1907年将东北奉天、吉林、黑龙江3将军辖区改设行省， 俗称东3省。清末除西藏、青海、内外蒙古地区未置省外， 其他地区都建立了省。全国共设23省：黑龙江、吉林、奉天、直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、四川、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、福建、广东、广西、云南、贵州、新疆、台湾。
23省中多数省区辖境与今相同，只是黑龙江、吉林、奉天、新疆、甘肃例外。所辖区域为，黑龙江省：北至外兴安岭以南，西到额尔古纳河以东，南达齐齐哈尔市南部，东到今俄罗斯境内亚马林山和布列亚山以西。吉林省：西同黑龙江省接界，北到北海，南达鸭绿江，东及东海，包括库页岛在内。奉天省：为今锦州市以东辽宁省东半部。新疆省：东南北三方与今相符，西部延至俄罗斯境内巴尔喀什湖和葱岭一带。甘肃省：有今甘肃全省外，还跨有宁夏回族自治区贺兰山以东、石嘴山市以南和青海日月山以东地区。[1]
二、辛亥革命后省制
1912年至1927年北洋政府时期，除继续沿用清末23省制外，1914年在直隶省热河道；山西省绥远道、兴和道；内蒙古东四盟、西二盟地区分别设置了“热河”、“绥远”、“察哈尔”3特别区。 在四川省西部和西藏东部设置了“川边特别区”。
1927年后国民党政府统治时期，迁都南京。1928年南京国民政府在第二次北伐及东北易帜后，认为直隶、奉天2省名称含有君权、 神权意义，与“以党治国”的主张不符，即改原直隶省为河北省，奉天省为辽宁省。又划出原甘肃省宁夏道及内蒙古阿拉善、额济纳两旗地区新设“宁夏省”；在甘肃省西宁道及青海地区新设“青海省”。同年又将上述各特别区分别改设为“热河”、“绥远”、“察哈尔”、“西康”（原川边特别区）4省。1929年全国共29省（清末23省和新设6省），6 直辖市（北京、天津、西安、青岛、上海、南京），2 特别区（威海卫和东省），2地方（西藏和外蒙）。
1931年“九·一八”事变后，东北3省被日军占领， 伪满洲国将其划分为：兴安北、兴安东、龙江、黑河、北安、东安、三江、牡丹江、滨江、间岛、吉林、兴安南、四平、通化、安东、锦州、奉天17省。
1945年抗战胜利后，台湾及东北各省收复，为进一步加强对东北各地的行政管理，彻底打破伪满洲国的不合理政区划分，将东北17省合并为9省：兴安东、兴安北2省合并为兴安省；龙江省更名为嫩江省；北安、黑河2省合并为黑龙江省；东安、三江2省合并为合江省；牡丹江、滨江2省合并为松江省；间岛、吉林2省合并为吉林省；兴安南、四平2 省合并为辽北省；通化、安东2省合并为安东省；锦州、奉天2省合并为辽宁省。1947年5月1日在中国共产党帮助下正式成立内蒙古自治区，辖区包括当时东9省中兴安、辽北2省全部和察哈尔、热河2省北部。 至解放前夕全国共设33省（黑龙江、嫩江、合江、松江、吉林、安东、辽宁、新疆、青海、甘肃、宁夏、绥远、热河、察哈尔、西康、河北、山西、陕西、山东、河南、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、四川、台湾）；12直辖市（北京、天津、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、西安、上海、武汉、广州、重庆）；1 地方（西藏）；1自治区（内蒙）。
在此需作说明者是外蒙古1946年1月由国民党政府公开承认独立， 从此这块神圣领土不再归我国管辖。
三、新中国省制
1949年全国解放后，一级行政区划仍为省制。建国初期随着社会主义革命和建设各个不同时期发展需要，对省辖区划陆续作了一定改革与调整。这种改革调整不但表明我国省级政区不断适应各个时期任务与要求，而且也标志着各个时期生产和经济形势的进一步发展。
建国初期（1949～1953）阶段，因全国各地解放时间先后不同，情况复杂，工作任务不全一致，为便于在中央统一领导下因地制宜开展工作，省级区划调整较为频繁是这一时期的基本特点。1949年以原“冀鲁豫边区”为基础，新设置“平原省”辖鲁西南、豫北、冀南毗连地区，1952年撤销，划归河南、山东2省。1949年又将原东北7省调整为黑龙江、吉林、松江、辽东、辽西5省。 同期有些省又经历了“行署区”过渡，才先后恢复省制。行署区为建国初期为适应新老解放区工作的不同情况，将部分省域分做几个相当于省级的行政区。江苏省1949年以长江为界划做苏南、苏北2区，1953年初重新合并；安徽省1949 年以长江分南北，划为皖南、皖北2区，1952年合并；四川省1950年划为川南、 川北、川东、川西4区，1952年合并。1952年又撤销察哈尔省，划归山西、 河北2省。
截止1953年底全国共设46省级行政单位，其中30省（黑龙江、吉林、松江、辽东、辽西、绥远、热河、西康、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、山东、河南、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、四川、台湾），14直辖市（北京、天津、沈阳、旅大、长春、哈尔滨、鞍山、抚顺、本溪、西安、上海、武汉、广州、重庆），内蒙自治区及西藏地方。
1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过新《宪法》，对我国行政区域划分作了明确规定。为配合国民经济第一个五年计划实施，确保各经济环节间应有联系和协作，需进一步加强中央统一领导，减少层次，减少省级行政单位，对省级行政区划建制又作了新调整。1954年将东北5省合并为3省，撤销松江省，并入黑龙江省；辽西省除四平市及梨树、双辽两县划归吉林省外，其余同辽东省合并为辽宁省。同年又将绥远并入内蒙古自治区。1953年将西康省一分为二，并入四川省和西藏自治区筹备委员会管辖。1956年将热河省一分为三，划归河北、辽宁及内蒙古自治区。
我国是统一多民族国家，为保障各族人民平等权利，1954年后在少数民族聚居地区实行民族区域自治。先后由省制改建和由地方直接成立的相当省级行政区的民族自治区有：新疆省1955年改为新疆维吾尔自治区；广西省1958年改为广西僮族自治区，1965年将“僮”改换为“壮”；宁夏省1954年撤销后并入甘肃省，1958年又从甘肃省划出，建立宁夏回族自治区；西藏1951年5月和平解放后由中央直接领导， 在西藏地方设立拉萨、多麦基巧、洛喀基巧（通称山西区）、堆里噶木（阿里）、绛曲基巧、卓木基6区。1956年4月西藏自治区筹备委员会在拉萨成立，1956年9月9日西藏自治区正式成立。民族区域自治区的成立是省制的完善和改进，对协调汉族与少数民族关系、充分发挥各族人民齐心协力进行社会主义经济建设的积极性、增强民族团结，意义重大。
1954年后对中央直辖的14市，除北京、天津、上海仍保留外，其余陆续改为省辖市。天津市1958年曾改为河北省辖市，1967年又恢复为直辖市。[2]
自1967年到1987年省级政区一直为30个，即22省、5自治区、3直辖市。1988年4月13日七届人大一次会议正式通过设立海南省的决定； 1997年3月14日八届人大五次会议通过设立重庆直辖市的决定， 这是改革开放以来经济发展促进行政区划变更的结果。这两个新省级政区的设立，对发展生产、搞活经济，无疑为有力促进。
通过上述省制沿革发展过程可见，省由诞生到现在已有700 多年历史，各个时期或阶段都有调整，以适应政治经济发展需要，使其相互配套。尤其是建国后对省制辖区作了较大调整，矫正了民国时期的偏差，适应全国统一的新时代需要，对稳定社会、巩固新生社会主义国家起了重要作用。但建国后的省域调整也并非尽善尽美，有些省域的不合理划分至今仍未摆脱原来的胎迹，人为破坏了自然经济区的完整和统一。如秦岭之南汉中盆地在人文地理景观和交通设施上最接近四川、湖北，而划归于岭北的陕西省；太湖流域又分属江苏、浙江2省； 称作“河南”的河南省又有相当一部分在“河北”。这种人为的把同一自然地理经济区分割为若干省，从上述可知完全是元明清时期封建统治者有意打破自然地理经济区界线，防止省区据险而守，成为国中之国的防御划分法。这种划分只适应自给自足、生产规模小、分工协作少、商品流通不发达的封建社会。目前随着改革开放、市场经济向纵深发展，省辖区域划分也应适应这一变化了的新经济形势需要，调整过去以政治着眼、省域划分上的“犬牙交错”状态。省域划分的基本原则应是，使省级行政区域界线尽可能与自然地理单元和经济区边界相一致，确保省级行政区与经济区的完整与统一，这样便于形成合理的经济网络。不存在明显自然地物标志的地区，省界可以两个定点之间的直线划分，避免省级行政区域边界上的争议。如何具体划分，我在另一文中已作简述，[3] 此不再论。另外，根据当前我国各地经济发展状况，尽早全面正确勘定我国省辖区域界线，亦是一项刻不容缓的工作，省域界线全面法定线后，即可从法律上制止省界之间争资源、争土地的矛盾，有利社会安定，有利民族团结。逐步建立具有中国特色的、适应市场经济发展需要的社会主义行政区划体系，是保证我国政治、经济、社会长期持续发展的一项重要而艰巨的任务。
收稿日期：1997-09-15