西湖区城建建设中心
近几年，杭州深入贯彻全省交通治理工作目标要求，采取多种措施，着力优化城市功能布局，完善城市交通网络等，推动全市治堵工作。全面完成道路的移交工作，加强市政及附属的管理养护工作，疏通城市路网体系也是重要举措之一。
目前杭州市很多道路已建成使用但未移交，由于道路建设单位缺乏管理能力和执法权限，道路未及时移交，导致长期无人管理，路面破损严重，交通秩序混乱。以西湖区为例，全区100多条道路未移交，虽然道路移交工作已纳入区政府全年工作计划，但道路移交进度依然不够快。本文通过道路移交推进过程中存在的问题分析，探讨道路建设及移交过程中改进方法，更好的推动道路移交工作，充分发挥已建成道路的作用。
一、道路建成未移交的主要原因
以西湖区为例，道路已建成未移交主要存在的问题有以下5个方面：（1）历史原因问题：市城管委市政设施接管要求提供的清单有：立项文件、初步设计文件、红线图、市政设施建设项目接收单位界定表、预验收会议纪要、消项检查记录、竣工验收证书、竣工验收会议纪要、与实际相符的竣工图、地下管线平面图、cctv检测报告以及相关的设计变更联系单等等材料。但是部分道路建成年代久远，建成运行十多年了，按照上述清单提交有关材料非常困难，但是也无好的机制可以推动项目移交，导致道路一直处于失管状态。而早期开发商代建道路由于缺乏制约措施，道路建成后未及时办理移交，如碰到开发商项目公司注销，甚至开发商已不存在等情况，移交主体都没有了，更不用提相关资料。
（2）未验先用问题。除部分新建道路外，“未验先用”的现象普遍存在，特别是一些改建和整治工程考虑到老百姓通行和沿街商贩的正常经营，基本上都是边施工边使用，但是管理部门按相关规定，未竣工验收不接收管理，但对于使用过程中的设施损坏，建设单位由于不具备行政执法权无法管理到位，只能通过不断修补来解决。(3)设计标准问题：我区建设的基本为支路，在新开发区域受开发时序不一影响，支路长期超负荷运行，破损严重；另外用材标准问题，例如早期污水管基本采用HDPE管，由于管材抗压及抗冲击性较差，道路长期碾压后，变形严重，目前杭州市污水管已停用该管材。附图为某道路HDPE管CCTV检测时拍下的变形照片。
某道路管线变形照片
（4）建设标准问题。建设标准和移交标准不一致，如监控头，早期要求标清，移交时已统一要求是高清，导致无法办理移交手续。
（5）拆迁问题：西湖区部分区域属于城市化快速发展区，如之江，为了抢抓机遇率先发展，有些道路局部拆迁遇阻也先开工建设，严重的道路无法按照设计全部完成或全线完成，无法竣工移交；但为周边地块，必须提前开通使用，但管理部门以未竣工验收或者已道路断头等原因，拒绝接受。但等后期拆迁完成时，原先建成道路经长期使用，又不符合新建道路的移交标准了。
（6）实体质量缺陷问题。西湖区建设主体较多，管理水平参差不齐，缺失也存在部分道路施工质量有问题， 导致工程无法顺利移交。
二、杭州道路移交现状
杭州市道路移交工作内容较多，不同内容涉及不同部门。一般情况下道路主要有路面、雨水管、污水管、路灯、绿化、交通设施及智能设施等。不同类型移交接收管理单位不同，比如路面、雨水管、路灯、绿化移交区城管局，污水管移交市城管委，交通设施及智能设施移交区交警大队，但系统还需接市交警大队，而且每个专业涉及接收管理单位里不同的内设机构。
移交城管部门基本根据2012年下发的《杭州市市政工程建设项目移交接管实施细则（试行）》中有关规定，细则基本针对新建项目，对于历史原因造成的道路无具体规定。移交城管部门所需材料主要有前期相关资料、竣工验收相关资料以及CCTV检测报告等。
移交交警部门基本按照《新建、改建道路设计方案及交通安全设施竣工验收审批流程及要点》，同样对于历史原因造成的道路无具体规定。所需的材料基本是前期设计报批的材料及施工图等相关材料。
三、加快道路移交的有关建议。
1、科学决策，尽可能执行基本建设程序。进一步完善前期工作，有序开展前期各项准备，以市政道路为例，制定好既具有前瞻性，又具有可操作性的市政道路建设规划，是我们做好市政道路工程项目前期工作前提。尽可能执行基本建设程序，如遇特殊工程，确需“特事特办、程序补办”，尽可能在竣工验收前将所有程序补办齐全。
2、提高前期工作质量。深入调研，加强储备项目深化研究，滚动建设，提升勘察设计质量，强化论证程序。逐步完善勘察设计竞标机制，形成优胜劣汰局面，带动前期质量提升。强化对建设单位（代建单位）的考核力度，引入建设全过程管理理念，建立建设单位诚信档案，运用市场与现场联动机制考核建设单位的技术前期管理水平及能力。加大工程项目的初步设计及施工图设计审查深度，进一步完善联合审批制度，广泛征求相关职能单位或部门意见，形成严密的审查体系和流程，使批复具备可溯性。充分吸收管理和使用单位的合理意见及建议，在前期阶段能综合考虑建设项目的功能性、耐久性、景观性等各方面的平衡发展。如适当提高新开发地块配套道路的建设标准。考虑到目前大部分新开发区域道路标准基本按支路标准设计，但由于开发时序不一致，导致长期支路上被重车碾压，超负荷使用，破损严重。建议适当提高道路设计标准，虽然提高后一次性投入费用相对较多，但是相比于标准低，但后期不断维修仍治标不治本的模式来说，费用还是要节省一点。
3、树立建设为管理服务的理念，明确建管协作。加强建管建管全程协作，从初步设计到竣工验收，及保修期的对接建设方全程主动听取管理方意见。虽然工期紧，但是审批初步设计应该邀请城管办及相应管理单位参加，充分重视他们所提意见和建议。另外建设全过程充分考虑将来的管理需要。建设项目接收管理单位提前介入，参与施工图交底，结合设施管养的实际提出意见和建议；参与建设施工协调、中间检查；参与验前检查，市市政设施监管中心、相应的接收管理单位在验前检查时，对项目使用功能是否达到设计批复要求进行仔细、全面的实地查验和资料审查；参加竣工验收，参加竣工验收会议时，市市政设施监管中心、接收管理单位通报现场检查和存在的问题，审查竣工资料并提出处理意见和建议。如根据管养单位意见，考虑到HDPE管后期使用效果不好，目前雨污水管设计上都建议采用钢筋混凝土管。
4、建设单位应加强道路建设质量。道路无法移交不可避免也存在一些建设单位管理力量弱，建设质量较差，无法达到移交使用要求。因此应坚持质量第一、品质第一，谁施工谁负责，建设单位是工程质量第一责任人，要切实履行好第一责任人的质量职责。全面推行全面质量管理和贯彻ISO9000标准体系。工程质量是在工程实施过程中形成的，任何环节的疏漏都有可能造成质量隐患。所以要在施工生产全过程中下功夫，平时严格要求项目中的所有工程技术人员，对质量问题该说到的必须说到，说到的必须做到，做到的必须记录在案，形成一种凡事有人负责，凡事有章可循，凡事有据可查的良好工作习惯，以良好的工作质量来保证工程质量。认真做好全程施工质量管理，尤其把好竣工验收关。各建设单位应加强对道路质量的控制，重视竣工验收工作，严格城市道路验收规范，确保道路建设质量。
5、市级层面应制定道路移交无缝衔接制度，虽然杭州市建委和城管委联合下发过《杭州市市政工程建设项目移交接管实施细则（试行）》，但在具体操作时，针对不同情况，还是存在一定的困难。因此笔者，结合今年道路移交推进工作，提出以下建议：一是建议通车前交警部门必须进行接收；通车后，城管部门应立即接受管理（特别是保洁、执法）等。二是关系到老百姓出行需要、雨污水排放需要的道路，建成后需立即开通使用的，建议城管部门、交警部门先行接收管理，建设单位后期整改。同时财政部门给予管养资金保障。三是是对于涉及历史遗留问题的道路，特别是无法落实主体的道路，且目前已开通使用多年的，建议由管理单位根据现状进行接收。四是对于涉及拆迁问题无法立即移交的道路，如必须开通，建议管理单位能提前介入管养和执法，待道路全部完成后再行办理正式移交。
6、提高管理养护经费到位率
在每年的财政预算中要对城市管理支出作出明确的规定，其支出幅度要同基础设施投资存量规模形成一定的比例，对于今年新增的市政基础设施项目的管理养护经费在当年预算中留足，同时应预留部分养护经费，对于新移交管理的道路养护经费内做到及时拨付，避免出现管理养护垫付及因养护经费不到位导致的管理不接受情况。
论文作者:程莉莎
论文发表刊物:《基层建设》2016年9期
论文发表时间:2016/8/2
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