市场经济发展与农业调控体系，本文主要内容关键词为：经济发展论文,体系论文,农业论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济体制不仅会对农业经济运行的主体行为产生深刻影响，而且对政府管理农业的调控行为也将产生深刻影响，在市场经济充分发展前提下，如何构建理性的农业经济调控体系是非常重要的。
一、市场经济突破与农业调控方式的渐变
农业改革以前，国家对农业经济的管理体制和调控方式有两个最基本的特征：一是高度集权，二是计划管理。集权表现在政府通过人民公社组织系统层层控制农业经济运行微观主体的行为，“一大二公”人民公社的组织特征不仅恣意平调、侵害农民的财产利益，而且使农民毫无自主经营权利，一切都是“上级”说了算，计划管理则是通过严厉的指令性生产计划和农产品统派购制度将农业从生产运作到产品分配最大限度地纳入政府计划范畴，农民不仅没有生产经营权，而且也完全失却了产品支配权。
改革走到今天，从大的方面观察，农业经济的管理调控由行政命令向经济与法律相结合的调控方式转化、高度集中决策向分散决策转化的两个前提已经基本实现。一是农业微观生产主体（农户或农业企业）成为独立的商品生产者和理性的“经济人”，只对市场信息和经济参数变化发生兴趣和做出反应，微观主体的自主权利决定了调控方式必须采取经济和法律手段，才可能使微观主体的行为倾向与宏观的发展目标协调起来。二是有了正在完善的农产品市场和正在发展的农业要素市场。农产品市场体系建设近年来有了较迅速的发展，初级市场、专业市场正在形成网络，批发市场、期货市场也在规范化建设上取得进展。至于农业要素市场建设尽管很不完善，但生产经营者仍可通过一定程度的劳动力、资金、技术和土地资源的调整和优化配置，得到合理利用的好处和相应利益。比较起缺乏利益归宿的行政命令，富有激励的市场机制在要素市场建设上要有效率得多，这是不言而喻的。
但是，实现农业调控方式的质变绝非易事，前期改革遗留下若干问题。旧体制之下的二元经济发展还未化解，新体制构建之时，农业、农民利益继续受到侵犯等问题又接踵而至。认为理想的调控目标和体系建设可以垂手可得的愿望无疑是过于天真了一些。与经济运行机制天然地带有历史遗传一样。理性的农业调控体系建设时时面临着旧体制复辟的威胁。而且，在市场机制已经成为引导农业经济运行和规范农户行为的唯一“晴雨表”时，未能伤筋动骨的农业管理体制和调控方式变革无济于事，这在现实中已深刻地表现出来。
二、农业调控：理想与现实的冲突
经过十多年的改革，作为农业经济运行主体的农民和企业在很大程度上已经拥有自我保护、自我约束、自我积累、自我发展的活力和动力。但当改革触及到传统经济发展战略赖以生存的经济基础和上层建筑时，尤其是触及到工农之间、城乡之间的利益格局时，企图以完全的市场机制来规范自身行为的农业经济发展就面临着重重困难。其一，家庭联产承包责任制的根基不甚稳固，以土地经营为例，十五年不变的承包期限本身就是期限阈值，农民至今未能拥有完全的土地经营、占有、使用、收益和处置权，所有权的界定和产权归属更是敏感的遗留问题。其二，适应产品经济运行的人民公社组织系统解体以后，适应市场经济发展的农民中介组织一直未能健全，农民很难与外来的侵权行为相抗衡，农民负担的日益加重，以至到了使农民无法承受的地步，这同农民没有力量同来自“上级”的指令相对抗衡密切相关：而对于来自农民要求成立“农协”、“农会”的呼吁，政府的态度一直是暧昧的。其三，在农产品流通领域，农民很难享有与国合商业企业同等的地位，公平竞争为期尚远，由于体制改革不彻底，农民与农业主管部门对于侵犯农民利益的行为常常束手无策。“白条”现象为什么唯独发生在农民与政府之间的交换关系上，本身就发人深省。
在农村市场建设方面也是如此。目前看来，在产品市场上，除了棉花和极少数地方的粮食外，基本农产品市场是放开的。但是市场放开并不意味着市场机制就天然地发挥作用，而且，在农产品市场经营方面一系列的制度安排还远未引发人们足够重视，比如粮价放开以后的农业税制改革问题、粮价补贴对象和目标改革问题、生产资料供应制度改革问题以及粮食预警和储备制度建设等，改革还处于浅层次状态。此外，我们以为只要农民享有足够的经营自主权和放开农产品市场，农村要素市场就会自然而然地发育起来。然而事实上，土地市场除了在农业外部由于开发区热、房地产热，引发了土地市场畸形发展外，由于土地经营的风险机制，在农业内部也很难有更大范围的流转市场形成。资金市场由于农业经营的利润率大大低于其它产业，在农业内部也很难形成市场；而出于资金固有的特质，使资金大量从农业流向非农业，从乡村流向城市，从西中部流向东部，反而加剧了资金市场的畸形发展。劳动力市场发育面临双重壁垒：一是社区壁垒，二是城乡壁垒，前者制约了经济发展不平衡社区的劳动力双向流动，后者更是受制于“身份”之间的天然差异，使市场建设很难规范化，而外部环境的变迁对劳动力市场的影响更是随时可见。技术市场由于农业弱质产业的天然特征，在市场经济前提下，发明与推广明显受限于利益约束，长期以来农技推广的无偿代价，既使农技人员丧失积极性，也使农民对采用新技术漫不经心，技术市场发育前景不妙。
从集权管理到分权管理的实践看，一个明显的变化就是地方和部门都有了以前中央集权控制时不可想象的权力和利益，以农业经济运行的产前、产中、产后职能部门的行为分析为例：在计划经济和集权调控体制下，无论是农业生产资料、农业资金的供应，抑或是农副产品的收购，地方政府和产前、产后职能部门只能坚决执行上级指令，根本无权随意更改。而在市场经济和分权调控体制下，产前部门可以将资金、物质投入到利润大、见效快的产业和行业；产后部门也可以在产品供给充足时，要么压级压价，要么拒绝收购；而在产品供给短缺时，不是层层封锁产品流通，就是掀起各类大战，部门的地区封锁与部门垄断行为表现得淋漓尽致。产中部门由于体制的束缚，对其它部门的非正常行为毫无调控的办法。以至于有人深刻指出：农副产品收购中的“白条”现象为什么不产生于集权调控的计划经济，而屡屡产生于分权调控的体制变革时期，关键之处在于分权改革后，地方和部门都有了各自的利益追求，中央却失却了有效调控能力。因此，“白条”是一种制度现象，仅靠行政命令和宣传教育只能奏效一时，却无法从根本上解决问题。
如此看来，建立社会主义市场经济体制，在过渡时期，通常面临“两难选择”，既想给微观经济主体以充分的自由，又要加强宏观调控管理。新的体制还未完全正常运转以前，旧的体制自然不会主动放弃历史舞台。除了思想认识上的差距外，只要特殊历史条件下形成的工农、城乡分割发展的二元社会经济结构还存在，阻碍市场经济发展的消极因素就会发生作用。因此，建立有效的农业调控体系，必须继续培育市场经济主体和完善市场体系。两者之间相辅相成，不可分割。
三、市场经济发达国家对农业的调控
市场经济发达国家对农业的调控一般以确保其政策目标的实现为目的，以经济、法律为基本调控手段。尽管各国农业政策目标不相一致，但一般包括如下内容：一是稳定农产品供给，支持国民经济发展；二是稳定和保护农业和农民利益，努力增加农民收入；三是促进乡村社会的繁荣和实现城乡经济的均衡发展。按照这一目标设计，市场经济发达国家不约而同地采取了对农业实施保护的政策。
（一）在确保农业持续稳定发展的方向，政府对农业的调控集中于四个方面
1.制定稳定和保护农业的基本法律和政策。美国、日本和欧共体各国，大都制定有《农业法》和《农业基本法》等农业大法，严格按法律程序来指导农业发展。同时，政府通过各种经济手段直接对农业进行调控。
2.实施农业风险保障。政府向农民提供风险保障的普遍形式是施行农产品最低保护价。一旦当市场价格低于目标价格和贷款价格时，政府全额收购农民的产品，用以储备和出口。
3.确保基本农业科技的研究和推广。建立和支持农业科技研究和推广，更加有效地利用资源，是政府义不容辞的责任。在美国，虽然相当的应用发生研究源于私人机构，但基础性、理论性和长期性的农业科技研究是政府出资的，每年花费大约20多亿美元，确保了美国农业的领先地位。
4.提供系列公共产品的资助。由于农业本身弱质产业的特征，无论是发达国家抑或是发展中国家对农业科技的研究推广以及农业基础设施，如水利灌溉系统、乡村道路建设、市场设施等属于公共产品范畴的事业，政府都给予了若干保护性政策。如日本政府对农田基本建设的补贴高达90%，韩国对兴修水利和土壤改良的补贴也高达70～80%。
（二）在保障农产品流通分配方面，政府的调控集中于五点
1.制定价格和提供价格信息。农产品价格制定，各国政府都极为重视，如日本政府直接管理的就有部分大米的收购价和零售价。美国联邦农业部农产品市场服务局就负有发布农产品当时价格、短期价格和长期预期价格在内的各种价格信息的职能。
2.从事农产品市场体系建设。包括现货、批发、期货市场的基础设施建设和行政监督是政府职能部门的职责。美国农产品批发市场基础设施是由政府资助的，而批发市场和期货市场的监控也由联邦农业部负责。日本中央、地方和其它三类农产品批发市场中，中央级市场建设必须经由农林水产大臣批准，基本建设政府也要出资支持。
3.进行农产品风险储备。农产品储备是应付自然风险和市场风险的基本手段，政府承担风险储备的责任，既是为了应付自然风险，更重要的是调节市场和控制农产品价格，从而达到稳定和保护农业的目的。
4.执行农产品质量检验。农产品质量监测和检验，是政府保障农产品和食品安全的重要职能。在美国、日本和欧共体各国，有关农产品包括动物、植物产品以及化肥、农药在内的质量检验部门，占据了主管部门的相当份额，尤其是对进出口农产品的质量检验更加严格。
5.管理农产品进出口贸易。法国由“欧尼克”颁发进出口许可证，确定出口补贴。日本则是由农林水产省的粮食厅审批主要粮食的进出口业务，经济局对此进行协调。美国农产品出口由法律授权给商品信资公司，并得到出口信资保证。
四、构建理性的农业分级调控体系
构建理性的农业调控体系应当明确两个基本点：其一是在稳定农产品供给的同时，稳定和保护农业和农民利益；其二是从改革十多年分散决策的现实出发，总结成功的经验，扬弃失误的不足，构建中央和地方两级调控体系。
（一）中央农业调控体系建设
中央农业调控体系建设的内容包括以下各方面。
1.强化政府职能。中央主管农业的职能部门要根据中央赋予的职能和权力，理直气壮地行使自己的权力，保护农业和农民利益。同时解放思想、转变观念，借鉴市场经济发达国家的成功经验，积极创造条件，主动改变农业部门“两头在外”的局面，对农业经济运作的全过程实施有效的调控管理。
2.实行农产品价格保护。农产品价格保护的基本目的是支持生产者。政府通过制定和实施各种农产品保护价以及对生产者进行补贴的形式来稳定农业，保护农民利益。
3.构建农产品市场网络。现阶段对现货市场、专业市场的建设应将注意力集中于制定市场交易规则和监督实施。同时在市场网络建设上将重点置于构建中央级的农产品批发市场，尤其是期货市场上，逐渐变现货交易的事后调节为期货交易的事先调节。利用期货市场的预知价格和可知价格，可以替代政府平抑价格、调控市场的职能。
4.采集、分析、发布市场信息。
5.建立重要农产品储备制度。对关系到国计民生的重要农产品如粮食、棉花等实行储备制度，是政府调控农业的重要手段，而且，政府储备的主要功能是：实行吞吐、调节市场，平抑市场价格，保护生产者和消费者利益；这是典型的政府行为，要与商业经营行为彻底分开。
6.推动农产品国际贸易发展。国家宏观调控的主要任务应是制定对外贸易的方针、政策、法律、条例等，具体事务则应坚决下放到出口农产品的企业和微观经济主体。此外，政府有责任强化农业对外贸易的管理，推动农业外向型经济发展。
7.强化农业法制的监督作用。必须建立完整的法律监督体系，既包括农业基本大法，又包括农业投资、农产品市场、农产品质量监测等专门法律，以法治农，以法管农。
（二）地方农业调控体系建设
鉴于县域经济在我国经济成长中的特殊功能和作用，尤其是县域经济作为城乡经济、条条块块经济、宏观与微观经济结合部的特点，我们将地方农业调控体系建设的思路主要限定于县域经济范畴。
1、强化主管部门的调控职能。由行政直接调控转化为依靠经济、法律手段间接调控是地方农业调控方式改革的基本方向。但是，在调控方式改革中，由于农业作为弱质产业还需要政府的扶持帮助，社会化服务体系建设还需要政府的支撑，因此，政府调控职能只能加强，不能削弱。
2.建立农业社会化服务体系。政府对农业的调控一定要彻底摆脱传统催种催收的阴影，高指标、高攀比、高速度达标升级一类的扭曲行为可以休矣。地方政府应将调控的重点放置于建立多层次、多种所有制结构、多内容的农业社会化服务设施体系建设上。通过有效的政府扶持、使农民能得到从生产运作到产品流通多方面服务，促进农业持续稳定的发展，确保农民增产增收。
3.支持建立中介组织。政府应支持发展农业专业协会、股份合作制这类联结政府与农民的中介组织，为农民提供市场信息、生产资料供应、技术指导、产品收购、加工储运等多种服务，在供给与需求之间牵线搭桥。同时，利用中介组织，进入各类农产品市场，包括批发市场和期货市场，避免市场风险和利益流失。
4.多渠道增加对农业投入。分散决策，地方政府有了可以自行支配的财政和物权，有条件增加对农业的投入。政府应集中财力、物力，一方面对农业的基本建设（包括农田水利、土地改良、乡村道路）、通讯交通设施、农产品市场、农民居住环境。进行投入改造；一方面通过政府的理性行为引导社区和农民对农业进行投入，增强农业后劲。在农业投入问题上，地方政府切忌鼠目寸光和短期化的行为。
5.引导农民进入市场。政府应对农民自办和其它经济实体兴办的各类农贸市场和专业、批发市场予以资助。在放开农产品经营的前提下，一方面及时收集、分析、发布各类农产品市场信息，鼓励农民进入市场；一方面加强对各类市场的监督管理，规范交易行为，使农民真正成为农村各类市场的主人。
6.积极发展非农产业。各级地方政府一定要将发展乡镇企业，兴办农村第二次、第三次产业作为优化配置农村资源、缓解农村剩余劳动力、提高农民收入、繁荣乡村经济的突破口，运用各种经济和法律的调控手段积极推动地方非农产业的发展，达到富民、富乡、富县之目的。
7.切实保护农民利益。必须充分认识到，保护农民的合法经济利益和政治权利是关系到巩固工农联盟的重大问题，在转换政府职能时，必须彻底杜绝对农业和农业的各类摊派和随意增加农民负担的行为发生和继续，将市场经济在农业运行中的充分发展建立在农民作为完全的“经济人”的价值体现基础之上。
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