关于我国下一步税制改革基本思路的探讨，本文主要内容关键词为：税制论文,下一步论文,基本思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年税制改革已经过去三年多，尽快提出我国下一步税制改革的总体思路，并加以深入研究、论证，以早日形成具有可操作性的实施方案，已经成为财税部门面临的一项十分紧迫的战略任务。我认为，我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手，通过调整税负，优化结构，完善税种，加强征管等一系列重大措施，把我国的税制建设大大地向前推进一步，真正健全一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进我国经济与社会的发展。
一、调整税负
合理确定税负总水平是优化税制的基础，是保证财政收入，加强宏观调控，促进经济发展的必要条件。
（一）影响一个国家税负总水平的主要因素是：
1.经济发展水平。随着国家经济发展水平的提高，其税负水平也会相应上升。发达国家的经济发展水平高于发展中国家，其税负水平也高于发展中国家。
2.政府职能范围与程度。随着经济的发展和社会的进步，政府职能应当不断优化。现代国家的政府不仅要加强自身的政治统治，而且十分注重保持国家的经济发展和社会稳定。
3.政府取得财政收入的形式。在当今世界，绝大多数国家以税收为政府财政收入的主要来源，这是由税收的特点和职能作用决定的。目前，我国政府的财政收入主要有税收、收费和专门基金、国债三种形式。以1997年中央财政预算为例，上述三种收入所占的比重分别为56.6%、13.8%和29.6%。其中税收收入所占比重之低，不仅低于美国等发达国家，也低于印度等许多发展中国家。这与税收在我国社会主义市场经济中应有的地位和作用是不相符的。
（二）衡量一个国家税负总水平高低的主要方法是横向比较和纵向比较。
1.横向比较是指将本国的税负总水平与其他国家的税负总水平相比较。目前发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的比重一般不低于30%，发展中国家一般不低于15%，而我国中央政府和地方政府的全部税收收入只占国内生产总值的10%多一点， 其中中央政府的税收只占5%，显然偏低了。不过，作这样的比较应当注意口径问题。例如，如果将我国的社会保障资金和其他预算外收入视同税收，上述差距就没有那么大了。
2.纵向比较是指与将本国不同年度的税负总水平相比较。80年代中期税制改革之后，我国的税负总水平曾经达到20%以上，随后逐年下降（平均每年降低约一个百分点），1994年税制改革后这种状况仍未扭转，1996年已经降至10.2%。这个问题的出现是有多方面原因的。
第一，税制改革和税收政策调整时，由于政策上和技术上的原因，国家采取了不少减税让利的措施。地区、行业、企业、产品、税种的调查结果都反映了税负下降的趋势。
第二，在我国的国内生产总值中存在着相当大的一部分无税产值，如部分农产品、农用生产资料、军工产品、出口产品的产值，免税企业的产值，各税种的免税规定，税制上的空白点等。
第三，在我国的国内生产总值中存在着相当大的一部分低税产值，如按照低税率和定额税率征税的项目、减税项目、定额征税项目等。
第四，作为国民经济骨干力量的国有企业的经济效益从总体看很不理想，虽然其原因是多方面的，但是问题不容否认。一是投入大，产出少；二是产品积压；三是内外负担沉重；四是亏损严重。
第五，预算管理方面问题不少。预算外资金过多过滥，侵蚀了税基，加重了纳税人的负担，也损害了党和政府形象。截留国家税收的现象也时有发生。
第六，税收征收管理中还存在着不少薄弱环节（有纳税人、税务机关和社会环境等多方面原因）。
第七，国内生产总值统计数字中的某些虚假成分是客观存在的。
税负总水平下降过多，削弱了国家财政和宏观调控；从微观上说，税负失衡不利于企业公平竞争。
根据上述分析，我认为应当从扩大税基，加强管理入手，采取以下措施，在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20%以上：
（一）加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构。
1.将所有财政性收入纳入财政预算管理。
2.加大财政收入中税收收入所占的比重，降低其他收入的比重。
3.财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收。
4.在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上，宜多采用共享税方式，以有利于调动两个方面的积极性。
5.坚决制止截留税收的现象。
6.精兵简政，减少不必要的财政支出，加强预算资金使用管理。
（二）优化税制结构。完善现行税种，开征必要的新税种，适时适当调整税收政策。在税制改革的完善工作中，要突破两种传统观念，一是“既得利益不可侵犯论”，二是“税收调节万能论”。必须坚持效率优先，兼顾公平的原则。
（三）大力加强税收征管，减少税收流失。
（四）狠抓国有企业经济效益的提高，充实这个最重要的税源。
二、优化结构
在适度的税负总水平下建立合理的税制结构，是充分发挥税收职能作用的必要条件。
（一）从总体上说，应当在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年税制改革后，我国的税制已经趋于简化。但是，税种重复与缺位的问题仍然存在，应当适时加以合理调整。
1.合并重复设置的税种，包括将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为统一的企业所得税或者法人所得税，将房产税与城市房地产税合并为统一的房产税，将车船使用税和车船使用牌照税合并为统一的车船使用税。
2.合并性质相近，征收有交叉的税种，包括将营业税和契税并入增值税，将城镇土地使用税并入资源税，将筵席税并入消费税，将农业税、牧业税分解后并入增值税、企业所得税、个人所得税和资源税，将拟开征的证券交易税分解后并入印花税、企业所得税和个人所得税。
3.对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定取舍。如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、耕地占用税等。有些特定目的税可以考虑并入其他税种，有些则可以考虑适时取消。政府取得财政收入不宜多采用专项税收的形式。例如，国防、教育、环保、计划生育等事业都很重要，但是并不一定都要为之开征专项税收。
4.适时开征社会保障税（包括养老、失业、医疗等），配合企业、劳动、人事、医疗等制度的改革；开征财产税、遗产和赠与税，适当调节社会财富分配。
5.将屠宰税的立法权下放给省级地方政府，并逐步取消这个古老而原始的税种。
经过上述调整，由中央政府立法的税种主要有10种，即增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、社会保障税、财产税、遗产和赠与税、资源税、印花税和关税。
（二）合理调整直接税与间接税的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。
1996年， 我国增值税、 消费税和营业税收入占税收总额的比重为53.3%， 企业所得税和个人所得税所占的比重为17 %， 与1994 年和1995年比较，后者的比重有所上升，但是仍然偏小（如果将社会保障资金视同税收，则与一般发展中国家大体相当）。
在所得税当中，个人所得税比重更小（只有2.7%）， 甚至低于大多数发展中国家的水平（它们大多在10—20%之间）。
但是，直接税与间接税比例的调整不是简单地通过两者之间的此消彼长方式去实现，而是从总体税负调整的角度出发，通过增量的安排实现的。例如，将大量的预算外资金转化为直接税，开征社会保障税，扩大资源税和财产税，加强和改进所得税，等等。
从近年来国际税制发展趋势来看，发达国家提高流转税比重，降低所得税比重，重在税收的中性；而发展中国家提高所得税比重则重在调节，值得我们借鉴。
（三）规范地方税，提高地方税收在税收总额中所占的比重，并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府。
地方税的主体应当是：地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收（或者附加税）。
这里有一个“地方税体系”的概念问题。我不大赞成“地方税体系”这个提法，理由是：
1.从税权划分来说，税收可以分为中央税和地方税。从税收收入划分来说，税收可以分为中央税、地方税、中央与地方共享税。但是税收体系是一个整体概念，不宜分为“中央（国家）税收体系”和“地方税收体系”，更不应当出现“共享税收体系”。
2.从国外的情况来看，许多国家都有地方税，可以统称为地方税，也可以具体划分为州（省）税和市（县）税，但是不称为“地方税体系”，因为地方税没有国税所具有的全国统一的特征。
3.我国是一个统一的、多民族的、人口众多、经济发展很不平衡的社会主义大国，当前以至今后相当长一段时期内，税权的较高程度的集中，是国家政治巩固和经济发展的需要。
4.地方政府税收收入的不足可以通过多种方式解决。例如，适当扩大税基，提高税率，增加中央与地方共享税，增加中央转移支付，调整中央与地方、政府与企业的支出范围，等等。
三、完善税种
这里主要谈谈我对完善现行税制中的主要税种的一些设想。基本思路是：逐步扩大税基，合理调整税率，取消不适当的优惠。
（一）增值税（主要体现中性原则）。
1.对所有商品和劳务统一征收增值税，取消营业税。可以考虑分步实施，如先将营业税中的某些税目改征增值税（如建筑安装、交通运输等）。不这样办，就无法彻底解决增值税与营业税的交叉征收和税负失衡问题。
2.实行消费型增值税（即允许扣除购进固定资产时所支付的增值税）。可以考虑分步实施，如先解决当前矛盾较为突出的部分行业和部门（如原油、煤炭开采企业和高新技术企业等类企业）的扣税问题。不这样办，就无法彻底解决重复征税和因资本有机构成不同而引起的税负失衡问题。
3.税率可以暂维持0、13%、17 %三档（考虑到固定资产扣税的因素，实际税率将会下降），以后适时适当降低。但是，不应当企望通过设置多档税率达到某些调节目的，否则将违背增值税的中性原则。
4.适时清理不适当的税收优惠，因为它们不符合增值税的基本原则，而且不利于加强征收管理。
5.适当加大地方分享收入的比重。
（二）消费税（主要发挥调节作用）。
1.适时合理调整征税范围，非消费品（如酒精、柴油、汽车轮胎等）和普通消费品（如普通护肤护发品等）应当逐步停止征税，对各类奢侈品、高档消费品和高消费行为应当征税。
2.对于奢侈品、高档消费品和高消费行为，税率应当从高。
3.由于各地区之间收入水平和消费水平差异很大，可以考虑允许各地征收一定比例的消费税地方附加。
4.将此税由价内税改为价外税。
5.将此税由中央税改为中央与地方共享税，中央拿大头。
（三）企业所得税（效率优先，兼顾公平，个人所得税亦然）。
1.将现行的两套企业所得税合并为统一的企业所得税或者法人所得税，扩大征税范围。
2.以科学、严密的税法为规范，合理确定税基。
3.妥善处理优惠待遇问题。一方面，要坚持贯彻国家的有关政治、经济、社会政策的原则；另一方面，要因时制宜，因事制宜，因地制宜，采取适当的优惠方式，如减免税（定期、定向）、税前列支、加速折旧、投资抵免、亏损结转，等等。
4.此税可以用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）。
（四）个人所得税（值得重视的新的税收增长点）。
1.实行按年计征的综合所得税是改革的目标。可以先在有条件的地区试行，然后逐步推广。同时，在条件不具备的条件下，对于某些零散的收入（如劳务报酬），采用低起点、低税率，普遍征收（支付者扣缴）的办法也不妨一试。
2.逐步扩大征收范围。但是，必须注意一定的条件，如对股票转让所得、农业所得的征税等。
3.税基的确定应当更加合理，如赡养人口、老人、残病人的费用，教育、医疗等费用的扣除标准和费用扣除的指数化等。
4.调整税率，公平税负。各类所得原则上应当同等对待，合并纳税。实行适度的超额累进税率，级距不宜超过五级，最高税率不宜超过50%（中央政府和地方政府征收的部分都包括在内）。
5.以归集抵免制解决企业所得税和个人所得税重叠征收的问题。
（五）资源税（大有潜力，应当逐步成为地方的主要税源之一）。
1.扩大征税范围，如土地、森林、草原、水源等。
2.结合价格调整，适时取消不适当的减免税，适当调整税率，调节级差收入，充实国库。
3.此税可以继续列为中央与地方共享税，地方得大头。
（六）关税（主要为贯彻国家经济、外贸政策服务）。
1.逐步降低税率总水平，适应国际贸易发展的需要。
2.逐步取消不适当的减免税，扩大税基。
3.严厉打击走私（走私影响关税和经济，而关税和经济中的某些因素又有引发走私的可能）。
通过降低名义税率和扩大税基，使关税负担名实大体相符（1995年，我国关税的平均税率按照算术平均法计算为35.9%，按照加权平均法计算为18.7%，而实际税负不足2.7%）。
4.正确、灵活地运用关税手段（如各种税率、特别关税、反倾销税等），既要积极参与国际贸易竞争，又要适度保护国内产业。同时，注意多采用其他适当的手段。
四、加强征管
（一）建立健全各类规章制度，实行规范化管理。
（二）积极推行计算机化管理，逐步形成网络。
（三）为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传。
（四）严惩偷税、逃税、漏税、抗税等违法者。
（五）不断提高税务人员的政治、业务素质，改进税务机关的工作作风。
（六）加强税务机关与各有关部门的配合，改善依法治税的社会环境。
（七）努力降低税收成本（这里主要是指税务机关的征税费用和纳税人的纳税费用之和与税收总额之比）。
如同我国的经济改革与发展一样，我国税制的改革与发展也是一个循序渐进的过程。税制改革不能超越经济和社会的发展阶段，不能超过各级政府、各部门（包括税务部门）和纳税人的承受能力。由于国内政治、经济、科技、文化、法制、道德水平和国际环境等诸多因素的制约，在短期内达到理想的最优税制是困难的。但是，只要我们坚持正确的改革方向，奋发努力，锲而不舍，就一定能够一步一步地实现我们的既定目标，把我国的税制建设事业不断推向前进，为我国的经济发展和社会主义现代化建设作出新的、更大的贡献。
标签：税制改革论文; 企业所得税论文; 地方税论文; 税收原则论文; 企业所得税计算方法论文; 美国个人所得税论文; 国内宏观论文; 税收作用论文; 美国税制论文; 增值税税率论文; 增值税改革论文; 企业税务论文; 个人所得税税率论文; 宏观经济论文;