京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨，本文主要内容关键词为：生态环境论文,视角论文,体制论文,机制论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5；F062.2 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2015)07-0068-08 近年来，京津冀地区工业化、城镇化进程加快，社会经济发展取得了显著成绩，但同时也面临着愈发严峻的生态环境形势，人们对于加强生态环境治理的呼声日益高涨。目前，京津冀地区已成为中国东部地区人与自然关系最紧张、资源环境超载矛盾最为尖锐的区域。本文试图从京津冀地区生态环境的现状出发，对其生态困局的成因进行反思，从多个角度考察京津冀生态环保一体化的发展路径与基本思路，探索解决京津冀生态环境问题的新体制、新机制、新政策、新模式，以促进尽快建立统一的资源环境管理制度和共保共育的生态安全体系，形成区域协同的生态环境空间格局，实现京津冀生态环境建设的一体化。 一、跨域治理的研究进展 京津冀地区生态环境问题的跨域性和流动性决定了其跨域治理的特点。跨域治理是指彼此行政边界相邻和功能重叠的两个或两个以上不同辖区的公共部门，联合公共部门、私营部门、非营利组织及其公民来共同治理较难处理的区域性公共事务[1]。而政策网络理论和协同治理理论则是跨域治理的理论渊源。20世纪70年代末，基于各类社会问题的复杂化及国家政策主体的碎片化、部门化和分权化，卡赞斯坦(Katzenstein)提出“政策网络”这一概念，强调多元主体的协商合作，即“一群因资源依赖而相互连接的群众或复合体，自行组成网络，这些网络参与者之间的互动构成了政策网络”[2]。而协同治理理论的首次实践是英国的“协同型政府”改革，协同治理是在政府、私人部门与非政府间，不同层级或同一层级内部和不同职能间三个维度内的政策、规则、监控、服务供给等过程的整合[3]。 目前，跨域治理理论的研究主要分为三大流派。第一，以行政权威建立“巨型政府”的“传统区域主义”。哈斯(Haas)的“新功能主义”认为整合过程中会产生“溢出效应”，通过升级各国或各地区的共同利益来促进区域一体化。第二，以市场机制为手段的“公共选择理论”。个体的理性会导致集体的非理性[4]，因此需要通过竞争、市场化、联合生产等市场机制来提供公共产品或服务。第三，以综合性网络合作为体系的“新区域主义”。区域统一是包括政治、经济、文化多维度的过程，多层府方法、功能链接方法、综合网络方法是三种主要实践途径[5]。 结合跨域治理理论的三大流派及目前学术界对于京津冀生态治理的探索，基本可以归纳出实现京津冀生态治理一体化的三大模式，即“区域府际合作模式”、“市场调节模式”和“协同治理模式”。 1.区域府际合作模式 环境问题的日趋复杂及生态环境的整体性使得局域生态环境问题逐渐超出行政区政府的治理意愿和能力，呈现“脱域化”特征[6]。大量、复杂的区域内公共问题已无法通过一个国家或地方政府的单边公共行政得以有效应对，双边或多边的区域政府便开始寻求合作行政或联合治理[7]，形成生态治理的“集体行动”。基于奥尔森的集体行动生成逻辑，理念认知差异、利益结构差异和制度机制缺失是当前生态治理领域内形成“集体行动”面临的三大困难[8]。生态治理公共物品的属性、地方政府生态协作治理整体目标上的偏好差异和合作成员间影响力不均衡等因素也影响着首都经济圈(京津冀)地方政府间的生态治理协作[9]。 而生态环境污染联防联控机制则是区域府际合作的重要途径之一。京津冀联防联控工作机制的推行符合当前区域污染跨区域扩散、传播的联动特点，有效制约地方政府责任推诿现象，也利于推动区域内绿色产业的发展[10]。 2.市场调节模式 面对跨域污染的环境问题时，需要尝试运用竞争、价格、供求等要素之间互为因果、相互制约的关系，以市场化的手段来协调污染的外部性。目前学术界的关注点主要在产权市场、区际生态补偿和征税三方面。 在产权市场方面，交易初始配额分配机制、碳排放交易的价格机制及其产生的社会经济效应等是国内外研究主要的关注点[11]。1968年，戴尔斯(Dales)提出了“排污权交易”，即在排放污染物总量一定的情况下，允许一定区域内各污染源根据自身需求以货币交换的形式交易、调剂排污量[12]。面对京津冀处于不同碳排放发展阶段的现实，在总量控制的前提下，建立复合式区域性碳交易市场体系是解决碳排放和大气污染的有效途径[13]。 在区际生态补偿方面，基于受竞争和协商动力支配的对等权力分割的现实[14]，地方政府间实现横向合作的关键在于建立必要的利益分享和补偿机制，以保护合作中的劣势方及维持合作的进行。因此，为了弥补冀上游地区为保障京津发展而遭受的损失，应遵循经济发展与生态保护协调发展、受益者负担的原则，以区际生态补偿金、异地开发、公共财政支付等多种补偿形式，促进京津冀地区的可持续发展[15]。 在征税方面，1920年庇古在《福利经济学》中提出了“庇古税方案”，通过征收外部性税收来避免外部性问题。随着京津冀地区的空气污染与雾霾天气的日趋严峻，运用财政税收手段来实施财政补贴、制定差异化税收政策、设立大气污染防治专项基金等措施为学者们所倡导。 3.协同治理模式 政府部门和企业、社会组织、公民等公共行动主体在生态治理中通力合作，共同管理。协同治理十分强调多元主体、多层次的合作治理。区域生态环境治理的核心是环境利益如何在地方政府、社会、企业之间实现最大限度的普惠性与共享性[16]。在日益恶化的生态环境和多元社会力量参与的现状下，转向社会多元主体是生态治理的根本性转变[17]。从系统上来说，生态治理应是政府、市场和社会共同作用的过程，应当建立跨区域生态治理机构以协同地方政府行为，利用市场机制实现生态资源的合理配置，并鼓励公众参与和社会监督，以最终形成京津冀区域政府、市场和社会有效协同[18]。但在建构协同治理模式中，也面临着价值理念、利益结构、制度体制、策略方法等多方面的困境[19]。 协同治理具有主体多元化、强调治理工具复合性和各主体无缝隙合作的特点。目前在中国，基于政府、市场和社会三元框架下，公共安全服务呈现出府际协作网络、社会协作网络、公私伙伴关系等合作形式[20]。在生态环境治理中，应综合运用行政、经济、法律、价值观塑造和目标建设等多种方法。 二、京津冀生态环境困局：现状与成因 (一)京津冀生态环境现状 近年来，京津冀区域性环境问题日益突出，雾霾锁城、水资源短缺等问题日趋凸显。虽然京津冀政府出台了一系列政策试图破解目前生态环境困局，但成效甚微。例如，京津冀曾实施了坝上生态农业建设、退耕还林、“三北”防护林建设、首都周围和太行山绿化等工程以改善大气环境，然而，缘于产业布局、能源结构和历史因素的制约，区域性大气污染依旧严重。 1.大气污染 目前，京津冀是中国空气污染最严重的地区。京津冀13个城市中，11个城市排在污染最严重的前20位，其中河北省的7个城市属于全国空气质量最差的前10个城市。按《环境空气质量标准》(GB3095-2012)，以
、PM10、PM 2.5、CO和
六项指标进行评价，2013年，京津冀地区空气质量平均超标天数比例为62.5%，主要污染物为PM 2.5。2013年，京津冀地区城市PM 2.5年均浓度为106
，是74个监测城市平均浓度的1.5倍，超过长三角和珠三角地区57.7%和126.3%。其中，北京市为89
，天津市为96
，河北省为108
。区域内13个城市的PM 2.5年均浓度都未达到空气质量年二级标准，超标0.1～3.6倍[21]。 2.水环境 2000年至2012年，京津冀地区COD(化学需氧量，反映水中受还原性物质污染的程度，是水质监测的基本综合指标)等污染物排放量逐渐下降。但由于水资源短缺，上游来水减少，河流段稀释自净能力降低，从而区域河流呈现出水资源短缺型污染的特点。此外，受化肥施用量增加的影响，水体富营养化程度增强。 同时，京津冀是中国水资源最匮乏的地区之一。据调查，京津冀地区人均水资源量为239立方米，为全国平均水平的1/9。然而，为了满足高密度人口生活用水和经济发展所需工业用水，该区域现年均供水量为278亿立方米，水资源开发程度达109%，地下水占比高达70%。按现用水水平，区域年均挤占生态用水近90亿立方米，地下水超采达68亿立方米，可见京津冀是中国水资源环境严重超载地区之一[22]。目前，地下水下降已经成为北京市非常严重的一个问题，它不仅涉及水源逐渐消失的问题，同时地面下沉也影响地面建筑的安全。 3.生态系统 在区域生态系统分布方面，京津冀主要分布有农田、森林、灌丛、城镇、草地、湿地等类型。2000年至2010年，面积增加最大的为城镇、草地和森林，增加面积和比例分别为4 075.72
(22.61%)、909.08
(4.88%)和496.43
(1.13%)，面积减少最大的为农田和湿地，减少面积和比例分别为4 728.10
(4.57%)和273.76
(4.34%)；在类型空间分布方面，森林、灌丛、草地主要分布在京津冀北部和西部狭长地带，城镇主要分布在中部和南部地区，其他地区略有零星分布，农田主要分布于中部和东都地区[21]。 对比2000年和2010年京津冀地区生态系统分类图可知，城镇面积显著增加，占据了其周边的农田区域，尤以北京市、天津市最为突出；草地主要在京津冀西南部的狭长地带增加较为明显，原因也是占据了农田。 (二)京津冀生态困局成因 京津冀区域的生态环境问题具有跨区域的特征，这为区域间的政府协作治理带来了一定的挑战，其中造成京津冀生态环境困局的原因主要有以下三点： 1.中国资源管理体制尚未统一，系统性严重缺失 自国土资源部成立来，中国逐步形成相对集中的自然资源管理格局。这体现对资源系统整体性的重视，但该体制仍旧存在两大问题。 首先是尚未形成统一的资源管理体制。目前中国已基本形成大集中的资源管理格局，但仍有部分资源尚未纳入这一格局，石油、天然气资源的开发和储备，水、林、草等资源的调查、开发和保护等，均未与其他资源管理有机地集合在一起。基于自然资源的系统性和基础性及自然资源管理与生态环境的高度相关性，加强自然资源的一体化管理对于提升自然资源的总体功能及环境保护有着重要的意义。京津冀属资源型缺水地区，多年平均水资源量不及全国的1.2%。同时，统一资源环境管理措施的缺乏导致城镇化过程中自然资源利用率低、工业园区发展成片、污染排放监管不严、城镇建设挤占生态空间等现象，引发甚至恶化了区域内的生态环境问题。因此，重视水资源、土地、能源和矿产等各类自然资源协调管理，加强自然资源与生态环境的协同化管理，对于破解京津冀地区生态环境困局有着重要作用。 其次是极度缺乏资源管理体制的系统性，城乡分割和部门分割严重。环境、资源、生态和产业间有着不可忽视的重要内在联系，而目前仍有依据行业、产业管理自然资源的现象出现，一定程度上割裂了产业管理、环境管理和资源管理之间的协调。具体而言，资源过度开发的现象较严重，不利于地区的生态保护和环境建设；资源管理与产业(尤其是资源型产业)管理之间的协调较差，譬如土地管理与农业管理间，矿产管理与煤炭、石油、天然气等能源产业间等。同时，资源管理上属地管理与部门管理尚未理顺，一定程度上制约了地方政府资源管理的积极性、主动性与创造性，而京津冀跨越区域资源管理问题的解决，更是难上加难。 2.地方利益分割化制约系统性的生态治理 在京津冀区域，河北承德、张家口从西、北方向环绕北京、天津，构成京津防风固沙天然屏障，形成了紧密结合、相对完整的生态单元。因此该区域的生态治理也需要整体系统的规划。然而追求本地利益最大化是地方政府作为理性经济人的必然行为。尤其在如今京津冀地方政府间尚未建立起统一的协同机制时，各地政府的生态治理仍处于“各自为政”的状态。 “环京津贫困带”是指河北在京津周围的3798个贫困村、32个贫困县，该地区272.6万贫困人口年均收入不足625元[23]。而环绕京津的地理位置使该地带成为区域内重要的生态屏障，也是风沙源和城市水源地的重点治理区。为更好地保障京津地区的生态环境，该地带采取了一系列治理措施，加之自身原本脆弱的生态环境及生态保护补偿的缺失，恶化了当地的生态性贫困。该地区的生态性贫困，陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环，也制约了京津的可持续发展。当整体利益与个体利益存在差异时，个体作为“理性经济人”会因自身利益的追求导致整体利益中的非理性结果，出现生态治理中的“囚徒困境”。 3.生态治理公共物品性、外部性导致成本收益不对等，打击地方生态治理积极性 作为一种特殊的公共物品，生态环境具有很强的外部性，这也表明生态治理过程中存在搭便车、无边界性、滞后性等特征。而成本与收益相对等是各地方政府参与生态治理的基本条件。若不基于生态治理的外部性，综合考虑地区间经济发展阶段和生态治理投入的差异，建立起合理的补偿机制，则无法调动各地政府通力合作的积极性并取得生态治理的实效。 2013年，在经济发展水平上，京津冀三地区的人均GDP分别为93 213元、101 692元、38 651元；在产业结构上，北京已进入第三产业为主的阶段(第三产业占比为76.9%，全国第一)，天津处于由二产为主向三产为主的转型阶段(第二产业和第三产业占比分别为50.6%和48.1%)，然而河北仍处在以第二产业为主的工业化加速发展阶段(第二产业的占比为52.1%)。可见，京津冀三地中，河北省地方政府有更大的动机发展经济。但目前河北以工业为主的产业结构和生态屏障的重要地理位置，都要求其投入更多的资金、人力、物力来治理生态环境，这对于河北无疑是巨大的治理成本。据调查，2011年北京市的环境污染治理投资总额为213.1亿元，占GDP的1.31%，天津为174.9亿元，占GDP的1.55%，河北则高达623.9亿元，占GDP的2.54%[24]。但生态环境治理中存在“搭便车”现象，京津冀区域共享了各地生态治理所带来的收益。1999-2005年，为保护密云水库的水源，承德市损失农业粮食及经济作物达30亿千克，造成直接经济损失40亿元。为了治理水污染、保障用水安全，近10年来承德市强行关停近400家企业，财政收入损失每年超过1亿元；张家口市关闭600多家污染企业，停止项目20多个，损失近几千万元。然而，河北省为区域内生态环境治理所作出的巨大牺牲并没有得到有效的补偿。例如，目前“稻改旱”的河北地区农民只能从北京市得到550元/亩的收益损失补偿，使得农民每年每户减少2000元左右的收入，甚至导致部分农民的政策性返贫。可见，未按照市场化运作方式科学计算的补偿标准，稳定有效生态补偿机制的缺失，都加剧了区域间的矛盾，甚至会导致区域间“不合作”。 三、京津冀生态环保一体化发展的基本路径 为进一步促进京津冀生态环保一体化发展，可从区域多元主体协同治理与区域府际协同治理两大路径着手。 (一)多元主体协同治理：建立政府、市场和社会协同治理综合网络体系 区域生态环境问题具有整体性、复杂性的特征，加之生态治理上的政府失灵和多元主体利益相关的现状，探索区域多元主体协同治理路径是京津冀生态环保一体化发展的必有之义。应建立起中央政府顶层设计，地方政府正确引导生态，市场合理配置资源，社会积极监督参与的综合网络体系(如图1所示)。
图1 区域多元主体协同治理路径 首先，中央政府综合考虑各方利益，基于区域环境生态现状制定治理的顶层设计，发挥统筹规划、协调组织、仲裁争议等宏观作用。中央政府可有效避免地方政府利益分割化的制约，完成区域生态环境治理的顶层设计，为地方政府进一步开展政策实施提供依据。 其次，地方政府正确引导区域内多元主体的生态环境协同治理，从法律与制度上提供客观保障与支持。作为区域生态治理的重要主体，地方政府在其中应充分发挥协调、组织、管理和推动的主导作用。积极探索区域多元主体协同治理的模式选择，整合区域内部优势资源以深化产业调整升级，并从法律与制度建设上为多元主体提供良好的协同治理环境。 再者，市场充分发挥生态资源定价与交易机制的作用，推动区域市场一体化发展，实现生态资源的合理配置。基于区域内经济发展水平、产业结构、生态资源等各方面的差异，应合理利用交易机制的优势，对生态资源进行产权界定，运用跨区域水权、排污权交易市场等方式来实现生态资源的合理配置。建立起市场化的生态补偿机制，对生态资源输出方及生态治理牺牲方进行合理补偿，以确保区域内生态治理动机的持续性。 最后，社会积极参与生态治理以逐步实现生活方式的合理转型，并通过舆论监督机制促进政策的落实与改进。社会公众积极参与生态治理，利于生态环保理念的培育，利于逐步实现生活方式的绿色转型，也利于政府一系列生态治理政策的落实。同时，政府“经济人”角色的自身利益追求可能会影响政策法规的制定与实施，社会舆论监督机制可对此进行有效制约，形成“自下而上”的治理力量补充。
图2 区域府际协同治理路径 (二)府际协同治理：建立区域内政府间协同治理横向协调机制 生态环境的整体性和环境问题的复杂性使区域生态环境问题演化成超出单一政府治理意愿和能力的“脱域化”生态危机。为此，区域政府间必须寻求有效的良性合作，逐步建立起区域内政府间协同治理的横向协调机制，共同应对生态环境问题(如图2所示)。 首先，成立独立的跨区域生态治理机构，向上直接对中央政府负责，向下管辖京津冀整个区域的生态治理。针对地方政府因利益追求而产生的“各自为政”、“不合作”状态，有必要从国家战略层面成立独立、权威的跨区域生态治理机构，统一管理区域内的生态治理问题。京津冀三地政府将一部分行政权力交予跨区域生态治理机构，由其从区域整体统筹考虑，根据实际需求制定并实施生态治理政策，倾听诉求，协调冲突。 其次，跨区域生态治理机构通过统一决策、统一管理和统一协调，以法律、规划等方式在区域内实现其具体职能。京津冀跨区域生态治理机构为区域内各地设立统一的生态治理目标和规划，并采用相同的生态评价标准，以实现统一决策。为有效遏制生态治理中“搭便车”行为的出现，该机构在生态管理中实行相同的监管与监测标准，保证生态治理过程中的公平性，以实现统一管理。同时，基于区域内现实情况的综合考虑，该机构科学规划基础设施建设，建立市场化的生态补偿机制，从而避免生态治理工程的重复建设所导致的效率低下和生态治理成本不均所导致的地方治理动机不足，以实现统一协调。 最后，跨区域生态治理机构接受中央政府和社会公众的监督，以保持生态治理决策的独立性、科学性和有效性。作为超越地方行政的跨区域生态治理机构，其接受中央政府的指导与监督，以保障其生态治理决策始终符合国家顶层设计，充分调动社会公众的巨大力量，接受社会公众(公民及社会组织)的监督，形成“自下而上”的有效补充，防止为地方政府利益所影响，以保持决策的科学性。 四、京津冀生态环境协同治理的政策建议 京津冀生态环保一体化发展的基本路径主要是区域多元主体协同治理和区域府际协同治理。根据这两大发展路径，从环境污染联防联控机制、资源环境生态红线、生态补偿机制、市场化机制和政绩考核评价与责任追究制度出发，提出京津冀生态环保一体化发展的政策建议。 (一)建立区域环境污染联防联控机制 按照“规划、标准、监测、执法、评估、协调”六个统一的要求，统筹京津冀环境质量管理。一是要加快区域性环保立法。研究制定区域环境污染防治条例，加大政策整合力度，统一并完善地方环境标准体系，研究区域一体化的环境准入和退出机制。二是要建立信息共享机制，加强预警和应急能力。加快推行区域环境信息共享机制，建立跨界的大气、地表水、地下水和海域等环境预警协调联动机制，强化突发环境事件的应急响应机制。三是要加快建立跨区环境联合监察、跨界交叉执法、环评会商、区域污染联防联控的工作制度。四是要建立陆海统筹的海洋污染防治联动机制。做好海陆生产、生活和生态空间布局的统筹衔接。 (二)严格资源环境生态红线管控制度 设定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线。一是要确定京津冀地区煤炭、水、土地的消耗上限，实行能耗强度及能源消费总量“双控”。二是将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能更坏”作为各级政府的环保责任，加强风沙源治理、防护林建设及水土保持，改善土地生态环境[25]。三是要划定森林、湿地、草原、海洋等生态保护红线，明确生态用水指标，严格自然生态空间征占用管理，做到“数量要增加、质量要提高”。 (三)健全多维长效跨域生态补偿机制 把政策补偿、资金补偿、实物补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多方面措施有机结合，探索建立对生态保护地区的多维长效补偿机制。一是要统筹生态补偿的顶层设计工作，完善区域内补偿资金筹集、调配、运作、管理和财政转移支付、税收等政策，建立生态补偿的相关法律法规，科学制定补偿要素、补偿依据、补偿支付模式、补偿范围等，明确区域生态补偿指标体系。二是要在加大财政转移支付力度的同时，尽快设立区域生态补偿专项资金①。三是要坚持“谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”原则，建立区域横向生态补偿制度。四是要探索建立京津冀流域水环境补偿机制，建立流域性水资源使用权转让制度，推行跨域污染控制补偿机制。五是要通过有力的投资诱导政策和技术扶贫政策，鼓励京津清洁技术和生态型产业向河北转移扩散。六是要鼓励京津冀共建“飞地园区”②，共享保护与发展成果。七是要注重对生态补偿实施情况进行评估，对生态补偿资金使用效益开展专项审计，相关结果应及时发布，接受公众监督。 (四)推广生态环境治理的市场化机制 建立节能量、碳排放权、水权和排污权交易制度，深化交易试点。一是要加快推行合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理。二是要加快水权交易试点，培育和规范区域水市场。进行跨区域水权的初次分配③，明确流域内上下游区域的责权利。逐步形成政府宏观调控、各地区民主协商、准市场运作的运行模式。三是要推进排污权指标有偿分配使用制度，建立排污权二级市场和规范的交易平台，全面推行排污权交易试点。四是要鼓励社会资本通过招投标或BOT、TOT、BLT、ABS等特许经营方式投资、建设、运营环境污染治理设施，在城镇污水垃圾处理和工业园区污染集中治理等领域开展环境污染第三方治理试点。 (五)完善政绩考核评价与责任追究制度 根据不同区域主体功能定位，严格实行差别化的考核。一是将资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入京津冀各地区经济社会发展评价体系，强化考核指标约束。二是要健全自然资源资产产权和用途管制制度，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，建立领导干部生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。 ①专项资金由京津冀三方政府财政资金拨付形成，拨付比例应综合考虑三地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素确定。专项资金主要用于弥补冀北地区向京津输水、“生态环境保护和治理”、“退耕还林工程”、“稻改旱工程”以及水土保持、风沙源治理等所带来的水资源使用权损失、生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失、高耗水农业发展权益损失、生态工程管护费用等。 ②具体模式为：京津出资金，河北沿海的交通便利地区(如唐山、秦皇岛等地)辟出土地，河北北部生态保护地区参与经营。三方通过联合异地开发，形成产业集聚，合理分享受益。 ③鉴于冀北生态环境的严峻形势和为京津用水做出的牺牲和贡献，应赋予河北取水优先权。或为河北单列一定比例生态用水指标，并延长冬季引黄入冀时限，将引滦入津指标返还一部分给河北。京津可以通过在市场上购买水权来满足用水需求。
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京津冀生态环境协调管理研究--基于制度机制视角的探讨_生态环境论文
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