消除双轨制：我国农村教育改革的伦理诉求，本文主要内容关键词为：双轨制论文,教育改革论文,伦理论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村教育是当前众人关注的社会热点问题之一。农村教育为什么会陷入困境？出路何在？对这个问题的解答，自然有多种角度和不同方略，需要进行多层次的研究探索。其中，教育制度问题是个关键环节，本文将尝试就此做些分析。
一、我国农村教育困境的分析
长期以来，我国农村教育都处在困境之中。在20世纪90年代中期，就有人明确提出了农村教育困境问题，认为自80年代以来，我国农村教育出现了不断萎缩的趋势，其具体表现是：农村教育的数量规模呈逐年减少趋势；农村普通中小学生辍学率居高不下；农村教学设施简陋、办学条件相当差[1](P22)。进入21世纪以后，这个问题成为更多人关注的话题。有人明确指出当前存在着“农村教育危机”，其具体表现是：乡村学校在负债累累中挣扎；学生和家长难以承受高昂的学杂费；学生成为地方教育主管部门获取巨额利润的源泉；教师地位低下，利益没有保障；如此等等[2](P25-27)。有人发现，“1990年代以来，欠发达地区的义务教育与1980年代相比处于停滞甚至倒退状况”，在欠发达地区，“辍学率高，师资水平低”是普遍现象[3](P69)。有人指出：“90年代中期以后，随着财政体制和农村经济状况的变化，农村教育正面临着严峻的形势和严重的困难，普及九年义务教育面临着经费短缺的困难，继续提高教育水平更是举步维艰，城乡教育与知识差距明显加大。”[4](P99)如此等等。其实，只要是真正关心农村教育的人，对于农村教育的种种困境，即使没有亲历，想必也多有耳闻。可以说，农村教育困境问题早已不是一个新鲜问题。
我个人的看法是，我国农村教育种种困境，大体可以概括为两方面，即职能困境和生存困境。其中，职能困境是指农村教育没有多少用处，生存困境是指农村教育没有多少保障。
农村教育没有发挥应有的作用，这在官方和民间认识是非常一致的。就政府的意图来说，举办农村教育，历来强调两个观点：工具论和身份论。所谓工具论，就是农村教育在职能上要立足于为三农服务，为地方经济建设和社会发展服务；所谓身份论，就是农村教育在目标上要立足于把农村儿童培养成新型农民。工具论强调教育的社会作用，身份论强调个人发展的身份规定，二者构成政府举办农村教育的基本意图，是相辅相成的两种要求。比如，在20世纪90年代我国农村教育综合改革运动中，有关领导反复重申：农村各类教育的主要任务，不是为了升学，而是为了培养具有初步科普知识的新型农民和乡镇企业职工。在1999年农村教育综合改革经验总结大会上，教育主管部门把“农村教育的办学方向，必须由主要为升学服务转到主要为当地经济和社会发展服务上来”视为最主要的成功经验，“这些经验归结到一点，就是农村教育必须始终坚持为农业、农村和农民服务的办学方向，否则农村教育自身不能健康发展，也不能发挥对地方经济和社会发展的推动作用。”[5](P6)应该说，通过长期不懈的努力，农村教育在培养农民和为三农服务方面是发挥了作用的，但不可否认的是，官方对此总体来说还不很满意。最主要的不满是，农村教育对农村经济贡献不大，农村学生多数不想当农民，改变农民身份，“跳农门”恰恰是广大普通农村学子求学的最大动力。在这个意义上说，农村教育没有实现政府的意图，没有发挥好作用。
对民间尤其是农民及其子女来说，农村教育也没有发挥多大作用。农村人读书，大体有三种追求：一是升大学，改变农民身份；二是掌握些文化知识，以应生活之需；三是学得一技之长，作为谋生的手段。由于农村教育条件差，质量低，加上费用高，绝大多数农村人走不通升大学之路；农民的劳动技能，一般是在劳动过程中获得的，读书对此作用甚微；多少获得一点基本的文化知识，大概是农村教育绐农村人最主要的帮助了。这说明，一般农村人虽有读书的渴望和幻想，但读书并没有真正帮助他们改变命运。因而，农村人对农村教育同样是不满的。
官方和民间都对农村教育的功能表示不满，这是我国农村教育的一大困境，我们称之为职能困境。农村教育的职能困境，源于两种不同教育意图的冲突。简单地说，官方是想通过教育复制社会的等级性，使农村人安心做农民；农村人则想通过教育冲破社会的等级性，改变自己的农民身份。农村教育一直处在这两种教育意图的冲突之中，最终是在哪个方面都没有多大成就。两种教育意图的冲突，是城乡二元社会结构的反映。官方的教育意图体现了强者对社会等级性的维护，农村人的教育意图则体现了弱者对社会等级性的反抗，二者在城乡二元社会结构框架内是难以调和的。在维护等级性和抵抗等级性的斗争中，农村教育既达不到官方的主要愿望，也满足不了农村人的核心需求。这样，它就注定只是一种力不从心、无所作为的教育。
我国农村教育困境的另一个突出表现是：农村教育缺乏有效的体制保障。农村教育包括基础教育、职业教育和成人教育，其中主体成分是基础教育。在20世纪80年代中期，我国确立了基础教育分级办学、分级管理的体制，农村基础教育主要由县乡政府来举办和管理。一方面，这种体制的确在调动地方办学的积极性方面，发挥了积极作用；另一方面，在实际运作中，这种体制又造成了政府全力为城市教育提供体制保障，而对农村基础教育不闻不问的局面，使城乡教育的体制保障出现了巨大差异。“人民教育人民办”，这是我国基础教育分级办学、分级管理体制的广告词，在许多农村地区，这句话正好成了政府不用举办农村基础教育的挡箭牌，成了把农村基础教育排除在体制保障之外的绝妙托词。事实上，长期以来，我国农村基础教育的经费，主要不是来自政府的财政支出，而是依靠收取学杂费和教育费附加来维持的。据一位农村私立初中的校长说，他的学校和公立学校收费是完全一样的，公立学校除了学生交的学杂费之外也没有其他经费来源。如果说我国城市基础教育主要是由政府来埋单的话，那么农村基础教育主要则是由农民来埋单的。2000年以来，我国开始把基础教育权限上移，推行基础教育地方政府负责、分级管理、以县为主的新体制，农村基础教育收归县级政府来统筹管理。不少人对这项改革的评论是：“农村教育由农民办变成了政府办”，这恰好反过来证实了原来政府不办农村基础教育的事实。县级统筹制较乡村负责制来说，提高了农村教育的体制保障水平，但具体落实，仍有待观察。至于职业教育和成人教育，在许多农村地区素来名存实亡，自然也是没有多少体制保障的。虽然各地的情况千差万别，很难做出精确一致的判断，不过，如果和城市教育比较起来，可以肯定地说，农村教育整体上只是一种边缘化的教育，是很少得到政府的公共事业经费支持的教育，越是经济落后地区，农村教育越缺乏体制保障。
缺乏有效的体制保障，这是我国农村教育最大的困境之一，我们称之为生存困境。简言之，就是农村教育没有生存保障。这导致了农村教育的全面落后，并带来了各种具体问题。一是农村教育乱收费问题。教育乱收费问题是多年来全国都很关注的大问题，在农村教育中，这个问题尤其突出。为什么农村学校乱收费会很严重？一个原因是，许多农村学校没有政府拨款（甚至连教师工资都不拨），全靠学生的学杂费来维持，收费自然居高不下。农村教育乱收费问题，很大程度上是农村教育在缺乏生存保障条件下为求生存而带来的问题。另一个原因是，90年代中期以来，在教育产业化的旗帜下，一些地方政府把学校视为最好的钱袋子，利用群众望子成龙的心理，打着优质教育的旗号，变着花样用学校来挣学生钱，并把这视为增加财政收入的法宝。这样，学生家长的经济负担就更加沉重，许多农村人已经不堪重负。二是农村教育师资问题。在农村学校，师资匮乏，教师整体素质较低，士气较低落，教师待遇低，经常出现拖欠工资现象，留不住优秀教师，这是具有普遍性的问题。可以说，在农村教育生存无保障的情况下，师资问题是无法得到解决的。三是办学条件问题。我国大多数农村学校办学条件比较差，和城市学校相比有明显差距。许多农村学校缺少基本的图书资料、实验仪器和教学设备，有的甚至用不起电、买不起粉笔和书本，有的天天在危房里上课，有的一个班有七八十个学生，甚至一个班有上百人，教师很难因材施教，如此等等。可以说，上述种种问题，归根结底都是农村教育没有生存保障的表现和后果。
二、双轨制：城乡教育二元对立的制度透视
如上所述，我国农村教育长期以来存在着职能困境和生存困境，局面非常被动。面对这种局面，大家不免要反思：为什么在中国会出现农村教育困境呢？应该说，多年来，许多学者从不同角度探讨过这个问题。在此，我们想从城乡教育的制度安排方面做些分析。
所谓农村教育，按照最直观的认识，应该是发生在农村地区的教育活动，是从地域特征来区分的教育类型，和城市教育是对应概念。但是，按照有关学者的研究，我国农村教育概念，却并不是单纯以地域来区分的教育类型。例如，有人综合各种理解，认为农村教育即“发生在农村、以农业人口为对象并为农村经济和社会发展服务的教育”[6](P39)。有人把在中国教育语境中农村教育的特定涵义概括为三点：第一，农村教育与城市教育相对应；第二，农村教育是一种层次偏低，结构与功能比较单一的教育；第三，农村教育是一种以培养安于农村、安于农业的人才为目标的教育[7](P19-20)。透过这些概念界定和分析，可以发现，农村教育是相对于城市教育而言的教育类型，这种区分主要不是地域区分，更多有体制区分的意味。在这种意义上说，我国城乡教育的关系不是一般的概念对应关系，而是真正的制度上的二元对立关系。农村教育困境问题，必须放在城乡教育二元对立的语境中来理解和分析。
在我国，城乡教育的二元对立，既表现为城乡教育的地域性差异，又表现为城乡教育的制度性落差。地域性差异是指农村教育和城市教育发生在不同的空间和人群之中，存在着外在的自然条件和社会条件的差异。这种差异，体现了教育与具体环境的关联性，是一种自然而非人为的差异；如何看待和应对这种差异，可以从方法和策略层面上讨论。制度性落差是指农村教育和城市教育在目标、地位和保障上均存在明显差异，在教育体系中被区别对待，享有不同的待遇。前面所说的农村教育的职能困境和生存困境，都直观地显现出国家在农村教育目标、地位和体制保障上有歧视性规定，农村教育没有受到国民教育的正常待遇。这种差异，是人为安排的社会等级差异，体现着制度设计的价值导向和利益原则；城乡教育的制度性落差，“是一个关乎良心、历史和正义的话题，”[8](P40)必须进行道德和价值反思。总体来说，我国城乡教育的二元对立，有地域性差异问题，但这不是问题的要害所在；要害的问题是城乡教育的制度性落差，即制度安排造成的人为差异。这种城乡教育的制度性落差，可以借用一个术语来表示：双轨制。
从制度层面看，我国城乡教育的二元对立，实质上是在国民教育中采用了变相的双轨制安排。双轨制是西方现代化过程中曾经很流行的学校制度设计。在18、19世纪，西方各国开始实施普及义务教育，许多国家设计了两套学校体系：一套是精英教育体系，从小学、中学到大学，重视学术性，条件好、质量高、学费贵，主要为贵族和有钱人家的子女服务；另一套是平民教育体系，包括小学和职业学校，没有大学可升，条件差、质量低、经费少，是面向广大劳动人民子女开办的教育。这种两套学校体系互不沟通的制度，一般称为双轨制。对西方教育的双轨制，我国教育理论界历来多持全盘否定态度，认为这是教育阶级性的具体体现。其实，若用历史的观点来看，双轨制与少数人垄断教育的制度相比，有其积极的作用，至少为劳动人民子女打开了文化教育之门；同时，双轨制还激发了全体人民接受平等教育的需求，是实现教育公正的过渡形式和中介环节。应该说，无条件地否定双轨制，并不是对历史的公正态度。不过，双轨制的确体现了对强者利益的优先考虑，是典型的马太效应，在价值导向上有悖于权利平等的现代伦理精神。因此，双轨制的产生和存在，虽然有其历史合理性和历史价值，但从现代制度原理来说，它终究不是良好制度，不是最佳的利益分配系统。这大概也是西方在20世纪要不断消解教育双轨制的一个内在动因吧。
我国城乡教育的二元对立，和西方教育双轨制比较起来，有相同之点，也有变化之处。从一般学制安排看，我国的教育系统并没有双轨制形式。全国统一的教育方针、教育内容和升学制度，都突出了一视同仁的精神。但是，在实际操作中，却存在着实实在在的城乡教育的制度性落差，双轨制又是清晰可见的。具体说，就是在教育的实际运作中，城市教育和农村教育享受完全不同的待遇，城市教育是制度的宠儿，而农村教育是制度的弃儿，二者有明显的等级差异。基于整个社会制度安排的城乡二元结构，我国教育发展战略始终坚持以城市教育为中心、优先发展城市教育的总原则，农村教育经常处在附属和次要的位置，缺乏有效的体制保障，享受不到正常的国民教育待遇。这种城乡教育的等级区别，是我国城乡教育二元对立的要害所在。大体来说，西方教育的双轨制，是一种学校类型的双轨分隔，即双轨学校互不沟通；我国城乡教育的双轨制，实质是一种城乡教育等级制，即在统一的国家教育体系中，重城市教育，轻农村教育，二者分等对待。我国农村教育困境虽成因多多，但城乡教育双轨制实是罪魁祸首。这种对城乡教育分等对待的双轨制，虽然有其历史的原因，曾经发挥过历史作用，但在全面建设小康社会的今天，改革这种双轨制，将是必然的理智和正义的选择。
三、消除双轨制：农村教育改革的正义选择
俗话说，解铃还需系铃人。既然双轨制是农村教育陷入困境的关键因素，那么，消除双轨制就是改革农村教育、使农村教育摆脱困境的必然选择。
在新中国的教育学话语中，双轨制体现了鲜明的阶级性，是社会主义社会不容存在的东西。但具有反讽意味的是，我国教育实践却偏偏采用了变相的城乡教育双轨制度。如何解释这一现象呢？为什么城乡教育双轨制会出现在我国呢？这是很值得反思的问题。大体来说，实行城乡教育双轨制，主要有三种自我辩护方式：一是外力决定论，即认定城乡教育双轨制源于城乡二元社会结构的整体安排，教育双轨制是社会双轨制的产物。二是资源效率论，即认定城乡教育双轨制能集中使用有限的教育资源，为社会培养最需要的精英人才。三是发展代价论，即认定在特定的社会发展时期，总有人要为社会发展付出代价，把农村教育排除在体制保陪之外，是不得已的选择。这三条理由，在一定程度上表明：城乡教育双轨制的产生和存在，是多方利益博弈的结果。具体说，城乡教育双轨制的制度安排，体现着三个层次的利益斗争：第一，在社会发展过程中，让谁做出最大的利益牺牲？对此，城乡社会双轨制的利益规则是让弱者更多为社会发展做出牺牲，城乡教育双轨制是牺牲弱者利益的具体表现。第二，怎样使用公共教育资源能产生最大的效益？对此，城乡教育双轨制选择了精英教育，认为集中培养精英人才具有最大的社会效能。第三，在教育资源短缺的背景下，谁可优先享有？对此，城乡教育双轨制选择了马太效应，即让优势群体优先享有。这三种利益安排实质上是相辅相成的，强调的是弱肉强食的丛林规则，是弱者不在场的利益博弈，是一种不公正的制度安排，违背了公共制度安排的基本伦理精神。在现代社会里，公共制度不应是弱肉强食的制度，而应是公平正义的制度。正如美国著名伦理学家约翰·罗尔斯所官：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……某些法律与制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[9](P1)从制度正义的标准看，尽管城乡教育双轨制有诸多辩护理由，但它缺少公共制度必备的正义思想，这是根本无法辩护的。因此，废除城乡教育双轨制度，将是制度建设的必然选择。
废除城乡教育双轨制意味着确立公共教育体系新的利益分配机制。在新的社会历史条件下，分配公共教育资源的基本规则是什么？这无疑是需要多方共同探讨的。从制度伦理的角度看，正义原则应该成为我国分配公共教育资源的首要原则。按照约翰·罗尔斯的理解，正义原则是指“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[9](P58)这就是说，正义原则的一般要求是平等分配、一视同仁；其特殊考虑是差别原则。差别原则是指“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：①适合于最少受惠者的最大利益；②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[9](P79)它强调优待弱者和公平竞争。废除城乡教育双轨制，给予农村教育真正的国民教育待遇，这是用正义原则具体指导我国公共教育制度建设和改革的时代性要求，也是考验我国公共教育体系是否正义的基本标尺。只有不断提升公共教育体系的公正水平，努力为所有国民提供一视同仁的基础教育，并对弱势群体给予特殊关照，我国教育制度才称得上是合理的和良好的制度。
为了真正废除城乡教育双轨制，必须认真反思我国教育制度的伦理基础。作为社会主义国家，新中国在意识形态层面上一直强调人民群众的利益和社会平等思想，在社会生活中还出现过绝对平均主义现象，从这个角度说，我国的教育制度并不缺乏形式正义。但是，在教育实践中，常见的情况是学校有等级、城乡相区分，并没有真正实现实质正义。也就是说，我国教育制度的显规则和教育实践的潜规则是迥然不同的。在显规则层面上，我们遵循正义原则；在潜规则层面上，我们更多遵循着等级差异原则。就城乡教育二元对立的事实看，等级观念至今还是我国教育制度的伦理基础之一。我国经历过漫长的封建专制社会，人分九等、区别对待的等级观念，可谓深入民众骨髓；而民主社会所强调的公平正义思想，尚未真正成为社会共识。这样，等级观念在教育制度中暗流潜涌，也就不足为怪了。当前，必须认真检讨教育制度中残留的等级观念，倡导社会正义思想，以正义理念为核心重建教育制度的伦理基础。只有摒弃等级观念，让平等正义思想深入人心，废除城乡教育双轨制才能真正落实下去；否则，即使名义上废除了，还会出现双轨制的各种变形。头脑中没有了等级思想，生活中才会杜绝等级差异。
为了废除城乡教育双轨制，必须改革国民教育体制。具体说，一是要促进城乡教育平等，二是要特殊优待农村教育。促进城乡教育平等，是废除城乡教育双轨制的一般要求，其基本主张是：反对歧视对待农村教育，倡导城乡教育均衡发展、一视同仁。促进城乡教育平等，就是要给予农村教育是国家公共事业的身份和待遇，落实政府全力举办农村教育的责任；努力缩小城乡教育条件、水平上的差距，大力改变农村教育的落后局面；推行国民教育均衡发展战略，促进城乡教育入学机会平等、教育财政平等、教育条件平等和成功机会平等，使国民教育成为社会公平的标志。这些要求，乃是正义原则的平等要求。应该说，经过多方相当长时间的探讨和呼吁，基础教育应均衡发展的思想，现在已经在我国得到了确认。但是，在制度上如何把教育均衡发展思想落到实处，还需要探索。例如，如何让政府切实为农村教育埋单？这就需要具体的制度设计。对此，有学者建议：“制定包括农村基础教育在内的教育投资法规”，“确定不同地区义务教育的生均成本，并按照不同地区财政收支状况，确定各级政府的分担比例。”[4](P101)也就是说，为了保障农村教育足额的经费投入，必须以立法的形式，统一基础教育的经费要求，根据各级政府的承担能力逐级分派，中央政府最终负责。再比如，如何改善农村教育的办学条件？对此，有必要认真反省和废除双轨制下基础设施建设重锦上添花、轻雪中送炭的做法，应通过立法形式，确立国家基础教育办学条件的一般标准，确保基础设施建设资金优先用于基础教育办学条件的达标，在农村学校办学条件尚未达标之前，禁止上马超标工程。如此等等。在当前的现实条件下，促进城乡教育平等，关键是要通过多方面的制度设计，减少和铲平城乡教育的种种落差，最终建立起城乡无等级差异和歧视待遇的基础教育体系。
废除城乡教育双轨制还要求在当前特殊优待农村教育。它的具体要求是，国家要在财政和人力等方面，优先考虑和满足农村教育发展的需要，提供各种专项扶助。之所以要优待农村教育，一是因为农村教育在历史上长期受到歧视，从道义上讲，国家必须对它进行历史事偿；二是因为农村教育当前仍然处在弱者地位上，给予它优待，符合正义原则中优先关注弱势群体利益的精神，也符合全社会的整体利益。在教育平等的前提下如何特殊优待农村教育，这需要在制度上加以精心设计。比如，在教育经费问题上，有人建议，国家应把农村教育作为大力扶持的弱势事业来对待，采取积极的财政政策，对农村教育给予定向拨款[10](P19-20)。再比如，在师资队伍建设问题上，国家可以设置农村教师专项基金，由省市统发农村教师的工资，由政府出资培训农村教师，建立城乡教师交流机制，从而帮助农村学校提高教师待遇和水平。具体如何操作，尚待多方研究。就基本精神来说，特殊优待农村教育，就是要努力加快农村教育发展的步伐，切实解决农村教育的特殊困难，使农村教育真正焕发出生机活力。
总结起来说，制度问题是中国农村教育的重大问题，农村教育困境主要源于城乡教育双轨制。废除双轨制，即给予农村教育真正的国民教育待遇，并在当前支持农村教育优先发展，缩小城乡教育差距，这是农村教育改革的正义呼声。为此，必须在指导思想上倡导教育正义原则，在具体制度设计上深化改革。