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一、北京市生活垃圾处理的现状、问题及预期目标
北京作为中国的首都和历史文化名城，产业基础雄厚，经济实力强大。目前，北京已有常住人口1000多万人，再加上规模庞大的流动人口，资源的消耗和垃圾的产出迅速增加。据北京市垃圾渣土管理处统计，北京市年产垃圾300万吨，日产垃圾8000吨左右；从来源看，主要包括居民生活垃圾、街道保洁垃圾和集团垃圾三大类；生活垃圾构成的比例大致是：有机废弃物：65％，无机废弃物：30％，可再生材料：5％左右。具体情况见下表：
表1 北京市生活垃圾构成（总计：100％）
为了科学处理生活垃圾，提高资源利用效率，目前，北京市有关部门制订了“减量化、良性循环和再利用”的总方针，并围绕这一方针开展了许多卓有成效的工作。一是改善燃料结构，减少煤灰产生。1998年以来，北京全力推进集中供暖和低矮、分散燃煤炉灶改用清洁燃料工作；二是净菜进城。自1995年试行以来，逐渐普及。目前京城各大超市、菜市场货架上净菜比例大幅提高，把蔬菜垃圾堵在了市区之外；三是垃圾分类。目前已在城八区全面推广，并快速辐射到郊区各县；四是回收与处理。迄今为止，北京市已形成了日处理垃圾7000余吨的能力，垃圾无害化处理率达到了88％，为保证北京市的环境质量发挥了重要作用。
北京在生活垃圾处理方面与全国其他城市相比虽处于领先水平，但仍然存在一些问题：
1.清运回收不规范，处理方式不当
过去，北京市的垃圾清运回收系统是以政府为依托建立起来的，近年来，由于多种原因，原有回收系统有所萎缩，规范的、以市场为依托的回收系统尚未建立。一些捡拾废品和在垃圾场进行后置分类的无组织的社会零散人员，一般只回收眼前被认为有经济价值的东西，如易拉罐、报纸、啤酒瓶，而其他具有资源价值和容易造成污染的东西，如废电池、废塑料、废纸片、废玻璃和大量生物垃圾则不予收购。大量捡拾垃圾者走街串巷，将居民和单位已经装入塑料袋或垃圾桶的垃圾重新扒开，对环境卫生产生了新的负面影响。被运至专门场所的垃圾，目前的处理方法除综合利用外，主要采用卫生填埋、焚烧、堆肥三种形式，其中90％以上是卫生填埋。尽管卫生填埋工艺要求低，但却存在着明显的不足：一是每年需占用1000亩耕地，对土地资源紧张的北京来说，是一个极大的负担。二是造成二次污染。被填埋的垃圾在厌氧条件下会产生甲烷、硫化氢等气体，易引起爆炸。同时有机物腐败过程中产生的渗透液也会对地下水造成不同程度的污染。三是浪费严重。大量尚有利用价值的垃圾被埋在地下，腐烂、变质，造成了诸多损失。
2.资源利用率低，资金来源渠道狭窄
提高资源利用率是生活垃圾处理的重要目的之一。资源化有两种：一是原级资源化，即把消费者遗弃的物品资源化后形成与原来相同的新产品；二是次级资源化，即把废弃物变成不同类型的新产品。原级资源化在形成产品中可以减少20％～90％的原生材料使用量，而次级资源化减少的原生材料使用量最多只有25％。然而，由于多种原因，2000年，北京市生活垃圾资源综合利用率仅为10％，2002年也只有13％左右。从垃圾回收、处理与再利用的资金来源看，目前主要有以下三个方面：其一，面向居民收费。该项措施自1999年9月1日起在北京实施，按本市居民每户每月3元、外地来京人员每人每月2元的标准收取，初步测算每年可收取1亿元左右。但由于多种原因，存在着较大的征收制缺口；其二，政府投入。自1998年至2002年，北京市致力于环境保护的资金投入已近300亿元，除用于生活垃圾回收、处理与再利用外，还用于机动车尾气排放污染控制、市内有污染的工业企业的搬迁、绿化整治、城市生态建设等方面。虽然绝对投入量不少，但由于涉及面广，资金紧张局面仍时时存在；其三，政策支持。1999年7月，北京市人民政府办公厅印发了《北京市关于促进环保产业发展的若干规定》，北京市计委、科委、环保局等相关部门联合发布了《北京市关于促进环保产业发展的若干规定的实施细则》，上述规定至今仍在发挥作用。但总的来说较为宏观、笼统，缺乏可操作性的方案，对激励其他投资主体参与北京市生活垃圾回收、处理与再利用还缺乏足够的吸引力。
3.管理体制不够完善
自2000年初，北京市市政管理委员会开始实行环境卫生责任制，把垃圾无害化处理率达到80％以上的工作目标下达给区、县，并列入区（县）长年度考核内容。要求各区、县认真核定自身所辖领域内垃圾的产生量和清运量，坚持称重计量，建立起可靠的信息监控系统。虽然也取得了一定的效果，但并没有改变垃圾管理被当作社会公益事业由政府包揽的局面。环卫部门既是监督机构，又是管理部门和执行单位，政企不分，未能形成有效的监督和竞争机制。市容环境卫生管理队伍庞杂，多层次而不集中，有问题互相扯皮，未能将财力、物力用到关键地方。生活垃圾处理企业规模结构不合理，尚未形成一批大型骨干企业，处理设备成套化、系列化、标准化程度低，低水平重复建设现象严重。环境服务相对落后，造成许多治理设施运转效率低。
为了使生活垃圾处理走可持续发展之路，北京市确定的阶段性目标是：2002年，继续以卫生填埋为重点，焚烧处理开始起步，分类收集全面推行。建设2～3座过渡性生活垃圾处理场，基本缓解全市生活垃圾出路难矛盾；2005年，中心城区全面实行垃圾分类收集，完成垃圾填埋场四期扩建工程，新建1～2座生活垃圾综合处理厂，基本实现生活垃圾的无害化处理；2008年，天然气的使用量将由现在的10亿立方米增加到50亿立方米，煤炭在燃料中的比例由目前的50％下降到20％，污水处理量由目前的100万吨/日增加到268万吨/日，污水处理率由目前的40％提高到90％以上。市区的垃圾处理率达到100％，垃圾资源化率达到30％，分类收集率达到50％，奥运会的垃圾分类、处理、回收利用率在50％以上。显然，这是一个宏伟的、具有相当难度的目标，在实现这个目标的过程中，除了借鉴相关国家的经验，采用具有实际操作价值的先进技术外，怎样吸引金融机构及其他经济主体关注该行业并加大对该行业的投入力度，构筑充裕的金融支持基础，具有十分重要的现实意义。
二、促进北京市生活垃圾处理的金融支持措施
1.利用国外优惠贷款
自1992年世界环境与发展大会后，国际金融组织越来越重视环境保护问题，纷纷调整了贷款方针，使贷款项目更符合保护环境的要求。亚洲开发银行则制定了中期发展战略，提出把加强自然资源和生态环境管理作为战略目标之一，专门贷款给一般传统商业银行不愿接受的环境保护工程，重点是控制和治理污染。1987～2001年，我国利用世界银行、亚洲开发银行、日本政府贷款的环境保护项目达45个，贷款金额55.5亿美元。其具体情况如下表。
表2 近年来利用国外优惠环保贷款情况
上述三个方面的贷款，一个共同的特点是期限长、利率低。北京作为中国的首都，在争取这类贷款上具有显而易见的优势。目前，北京已设立专门机构负责此类贷款的申请与管理，为提高运作效率，还需在以下几个方面深下功夫：一是加强人员培训，充分做好前期准备工作。由于世界银行等的贷款均有一套固定申请程序，对这套程序的熟悉程度直接影响着项目实施效果的好坏，因此，有必要定期或不定期地邀请国际金融组织的专家对有意申请上述贷款的项目单位人员进行培训，使其熟练掌握从申请到实施各个阶段的操作方法、标书编制、招评标规则等，避免反复修改项目文件，拖延项目审批时间，增加审批难度。二是建立高效的部门间协调机制，多渠道筹集配套资金。一般而言，在环保设施项目建设中，国际金融组织贷款占总投资的一半左右，且要求当地必须成立有独立法人的城市固体废弃物处理公司，负责场地建设、营运和还贷。为保证已获批项目的开工日期，应加强国内配套资金的落实与检查，如财政拨付资金、企业自筹资金、城市建设资金等，尽可能避免因配套资金不落实，导致贷款协议被迫中止，失去利用优惠贷款的机会。三是加强与国际金融组织的沟通，充分发挥市场机制的作用。国际金融组织优惠贷款是一种政府行为，政府的干预力度较大，审批程序复杂。因此，管理部门在与国际金融组织充分沟通的基础上，应取消或简化一些不必要的行政审批手续，节约政府部门及项目单位的交易成本。对建成项目的运行模式，应按照市场原则进行企业化、专业化管理，依靠正常运行所得利润逐年偿还，同时加大财政、税收、价格等影响投资收益的政策体制改革，最终保证投资效益的发挥。
2.完善环保投资机构运作
目前，全国一些大中城市相继建立了不同形式、不同类型和不同规格的环保投资机构，北京市也不例外。从北京的情况看，环保投资机构在组织形式上大致有行政型、事业型和企业型三类。其中事业型又有全额经费预算、差额经费预算、自收自支及企业化管理等区别。这些组织形式，在其组建初期，的确都发挥了一定的作用。但随着机构内部各项工作的深化和发展，又程度不同地显露了各种各样的弊端。例如法人如何确定？参股投资、引进外资以及招商嫁接工作怎样进行？等等。究竟建立什么样的机构形式，原则上应该从实际出发，既要考虑环境经济、市场经济的发展规律，更要考虑机构本身的现状、融资来源及资金规模等因素。对具备条件的机构，应尽可能一步到位，使其成为自主经营、自求平衡的独立法人。对暂不具备条件的机构，也应找准基点，先组建相对独立经营与行政管理相结合的投资机构，待条件成熟后再完成向独立实体的跨越。为加大融资和筹资力度，应鼓励环保机构或作为法人单位单独去吸引外资，或作为中介人、担保人协助治污企业吸引外资。也可根据需要，与经济效益较高、市场状况和发展前景较好的环保企业进行合资或合作经营，以分成收入增加资金积累。为使环保资金在使用、核算、回收等主要环节上做到有规可依、有章可循，应加强配套制度建设和规范工作程序，如项目决策程序、往来款项管理制度、项目技术设计和施工招标要求等。同时，应不断提高环保投资机构职工素质，使之成为既懂金融投资、又懂相关技术的全面人才，以优选投资项目，提高项目监管和运作水平，取得尽可能良好的效益回报。
3.项目融资
项目融资是以项目的资产、预期收益或权益做抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或者贷款。作为一种有影响的金融创新，自20世纪80年代中期被介绍到我国，目前已在一些大型水利电力项目中得到了成功的运用。针对北京市目前的情况，本课题组认为：
（1）利用BOT方式解决垃圾焚烧厂建设运营问题较具可行性。目前，世界上各大中城市生活垃圾处理正在由卫生填埋向焚烧转化，北京市也应迎头赶上。由于焚烧处置系统涉及面广，技术要求高，系统性强，初期耗资大，在政府一次性投入有困难的情况下，可通过出让建设项目经营权、收益权的方式，来吸收民间资本投资建设。政府有关部门可通过标准化的竞争招标选择值得信赖的项目公司，再以合理担保向商业银行申请贷款，焚烧厂建成后，作为一个自主经营的企业，委托给建设单位。从世界各国情况看，生活垃圾焚烧厂要做到自负盈亏还有一定困难。结合我市实际，可考虑将贷款本息按还贷年限和处置的生活垃圾总量，摊销到每吨生活垃圾处置费中，由政府再按年实际处置生活垃圾总量补贴给焚烧厂，由焚烧厂承担分年偿付贷款本息的责任。而焚烧厂日常运营成本，则由厂方自行解决。由于生活垃圾焚烧厂是由生活垃圾为原料输入端，以电力产品为输出端的一个物流循环体系，售电收入是其主要收入来源。利用生活垃圾余热发电，有别于一般的火力发电和核能发电，具有积极的绿色环保意义，符合可持续发展战略。为体现北京市政府对可再生能源的重视和扶持，建议对生活垃圾焚烧厂所发电量，采取高于现行平均上网电价的价格，由政府收购。为减轻政府的财政负担，可通过向全市电网摊销的方式弥补差额。据统计，北京市每年用电量约450亿度。只要每度电加0.01元，一年即可增收电费4.5亿元，将其中的5000万元用于补贴生活垃圾焚烧厂，其余4亿元作为可再生能源发展基金，应该是一个极具参考价值的方案。
（2）利用TOT实现现有生活垃圾处理设施运营的市场化。目前，我市的绝大多数垃圾处理场都由政府建设、政府运营，由于开征的垃圾处理费过低，且难以提高征收标准，使得政府缺乏足够的财力再来兴建新的环境基础设施。针对这种情况，可考虑参照其他基础设施的运营模式，由政府将已经建好的垃圾卫生填埋场、焚烧厂或垃圾回收清运公司、垃圾综合处理利用厂作价卖给企业，由企业独立经营，也可以参股方式与企业共同经营。这样政府就可源源不断地得到新的资金，以滚雪球方式兴建新的环境设施，形成良性循环。在这一模式下，政府应允许经过国家认证的具有从事环保设施运营或污染物处理资质的环保产业单位接受政府部门的委托，对生活垃圾回收、处理和再利用设施的建设、运行等进行专业化承包、经营，以达到通畅清运和回收垃圾、科学处理和再利用垃圾的目的。在具体操作上，可采取整体承包方式。即从生活垃圾回收、处理与再利用设施项目的立项、设计、施工、设备选型操作、安装调试、竣工验收到正常营运管理实行全过程承包。其基本要求是：运营承包方必须具有相应的资质，委托方和受托方具有明确的责权利关系。也可采取半承包方式。包括项目设计、施工和竣工后交付服务方的承包，以及竣工后环卫设施的运行承包。但不管是哪一个环节的承包，都应加强日常监督管理，防止粗制滥造、偷工减料、运行混乱等问题的发生。
4.商业银行贷款
商业银行是以利润作为经营目标的金融企业，其基本职能是吸存放贷，成为借贷双方的中介人。由于商业银行的资金主要来自于外部，这就决定了其必须以“安全性、流动性和盈利性”作为经营原则。目前，随着我国商业银行经营管理体制改革的深化，其风险意识逐步加强。在社会信用体系不完善、企业整体经营效益没有明显改善的情况下，投资前景好、市场潜力大的贷款项目日益难寻，许多银行内生性信贷增长缓慢，金融对经济的支持力度减弱。为此，中央银行已多次通过道义劝告、窗口指导、召开行长联席会议等形式，要求各商业银行改变经营观念，加大贷款营销，充分满足各经济主体合理的资金需求。尽管与其他项目相比，城市大型生活垃圾处理设施投资回报率较低，回收周期长，但风险小、收益稳定，对银行应该有一定的吸引力。更何况一些中小型技术含量高、资源再利用潜力大的生活垃圾处理项目，并非不能创造相当良好的效益，也值得银行深入挖掘、选择。一方面，商业银行应主动与政府部门沟通，了解其准备建设和正在建设的生活垃圾处理设施项目的必要性、建设周期、投资规模、资金需求、投资回报等，并根据自身的情况和项目需要提供切实可行的信贷支持。政府也应根据不同项目的特点，分别给被认定的环保企业和相关项目提供贷款贴息、信用担保等支持，以解除商业银行的后顾之忧。另一方面，对从事生活垃圾回收、处理与再利用的企业来说，在自有资金不足且有意通过银行贷款来拓展业务的情况下，应自觉加强与银行的联系，充分了解银行和其他金融机构是否有相应的优惠政策，自己应该从哪些方面来尽可能利用这些政策。为提高贷款的获批可能，在提出贷款申请前，应清晰、系统地向银行提供企业经营与发展计划书，包括企业类型、市场、技术创新程度、盈利预测、管理模式等，以充分证明自己的信用能力和贷款偿还能力。为便于银行审查，在递交《借款申请书》的同时，还应主动提供营业执照、法人代表证明文件、财务报表以及银行认为必需的抵押、担保与保证。贷款到手，应严格按照合同规定用途使用，并定期向银行通报使用情况，积极接受银行对其生产经营、财务活动的监督，主动配合银行进行贷前、贷中、贷后的调查、审查和检查。贷款到期，按照合同规定按时还本付息，以树立良好的信誉，为银行信贷资金持续不断地进入该领域打下坚实的基础。
5.利用证券市场
证券市场是以股票、债券、投资基金等为信用媒介，开展筹、融资活动的市场。股票无须还本且没有固定回报要求，可有效地增加发行企业的自有资本，降低负债率。债券尽管有还本付息的限制，但在筹集数量大、期限长的资金方面有自己独到的优势。投资基金是汇集不特定多数但有共同投资目的的投资者的资金，委托专门机构进行投资，借以降低风险提高收益的一种制度。一旦投资基金青睐某一行业，将极大地促进该行业的发展。也正因为如此，几乎所有的行业都十分重视取得证券市场的支持。环保行业也不例外。北京市的生活垃圾处理企业可以结合自身的特点和实力。正确定位，尽可能创造条件参与环保资本市场运作。其一，如果业务规模较大，技术发展成熟，对资金需求量较多，可争取在沪深证券交易所发行A股募集资金，积极寻求适度规模的资本扩张；其二，对于环保技术先进、资源再利用率高、未来预期收益较好的中小型生活垃圾处理企业，可寻求在条件相对宽松的海外创业板上市。例如在香港，申请在创业板上市的公司，并不要求其盈利，只要概念好，资本市场能接受，有两年以上的业务记录均可提出申请；其三，对于大型垃圾处理厂，可以考虑以政府收取的排污费和卫生费作为还本保证，发行收益债券。由于收益债券的发行者只承担还本责任，利息多少视收益情况而定，对投资者来说难免缺乏吸引力。因此，可考虑面向单位发行，并明确其购买义务，建立全民参与、社会共同承担生活垃圾处理责任的新机制；其四，设立环保产业投资基金，实现金融资本与产业资本的有机结合。该类基金的设立，可以由市环保投资机构出面组建，也可以由银行或非银行金融机构出面组建。为扩大影响，增强对潜在投资者的吸引力，应加强宣传力度，强化城市生活垃圾处理风险小、收益稳定、资源化潜力大等特点，吸引居民踊跃参与，壮大基金规模。
6.建立完善合理的垃圾税费收取制度
城市生活垃圾产业的收入应由服务收费、废物资源化产品销售收入和政策性补贴三部分组成。由于城市垃圾处理具有典型的公益性质且投入多、收益少，决定了政府的政策性补贴不可缺少，尤其是在垃圾产业发展的初期。在其他两种收入来源中，可回收废品和资源化产品的销售受处置技术和市场影响较大。如有色碎玻璃的回收由于建筑行业对其需要量的减少而锐减，垃圾卫生填埋场因无资源产品，只有靠服务收费。同时由于城市垃圾产业公益性的特点，应根据“谁排污、谁付费”的原则，实施居民生活垃圾按户或按量收费的办法，逐步推进生活垃圾限量排放、超量加价收费制度。收费标准可由地方政府在中央政府的监控下，根据当地经济发展、公众承受能力等实际情况，遵照一定的法律程序制定，并且每隔一段时期定期调整。从北京目前的情况看，现行的收费标准尚属合理，关键在于加大征收力度。为保证收费效果，政府可委托居委会、物业管理公司代收，并通过所收费用给予不同的生活垃圾处理方式和有关企业以相应的政府补贴，以增加行业吸引力。市、区（县）财政部门应支持生活垃圾处理价格按企业核算成本，编制行业指导价。纯公益项目，由政府出资，按标的价和任务量来保证经费的核拨。对准公益项目，政府可适当补贴，按任务量和补贴价来保证经费的核拨。在条件成熟的情况下，可考虑开征环境税试点。环境税在国外早已有之，如荷兰，即根据每个家庭产生垃圾的数量来征收垃圾收集税。从我国情况看，环境税的改革也已经提到了政府的议事日程，国内一些单位从不同角度开展了多种形式的应用研究，提出了开征环境保护税的具体方案。北京市作为我国的首都，可以先行一步开展试点。目前可在消费环节或其他环节单独开征生态税，对包装材料、含磷洗衣粉、消耗臭氧化学品等开征污染产品税，对二氧化硫等开征污染税，以提高公民的环境保护意识和社会责任，增强政府对环境保护的宏观调控能力。
7.吸引外商直接投资
外商直接投资与国外优惠贷款不同，它不仅可以直接利用外国的资金，还可吸引外商直接参与经营管理，在增加资金来源的同时学习和借鉴国外先进的技术和管理经验。自2001年11月我国加入WTO之后，随着贸易壁垒的大幅消除，中国对外商的吸引力进一步增强。为了指导外商投资，国家计委、国家经贸委和对外贸易经济合作部发布了有关文件，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，在鼓励类项目中，把“属于综合利用资源和再生资源以及防治环境污染的新技术、新设备”项目列为第一大类。其中重点包括城市废气、废液、废渣综合利用，废塑料再生处理设备、资源再生及综合利用技术，环境污染治理工程及治理技术等。目前我市现有的城市生活垃圾处理设备或已经陈旧，或急需更新，而国外进口设备又太昂贵，因此，为减少资金占用，可在认真比较选择的基础上，与国外生活垃圾处理专用设备生产厂家合作，让对方用设备入股或租赁，以充分发挥各自在技术、资金、人力、资源、管理、销售方面的优势，提高市场竞争能力，获取更大经济效益。当然，在谈判过程中，必须提高警惕，避免一些不法厂家用不成熟、脱离实际的高新技术或根本不适合我市垃圾特性、经济承受能力的垃圾处理或资源化技术与我们合作。引进技术应以提高我市生活垃圾处理技术水平、增强自身开发能力为起点。