党内民主与党建科学化历程回顾——以差额选举制度实践为视角，本文主要内容关键词为：选举制度论文,差额论文,党建论文,视角论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面提高党的建设的科学化水平是党的十八大报告提出的重大命题。中国革命和建设的长期实践表明，中国共产党无论是在革命年代赢得胜利，取得并巩固自己的领导地位，加强和改善对政权的领导，还是在新的历史时期要坚持自己的性质和宗旨，支持和实现人民当家作主，不断发展社会主义民主政治，都必须实行和发扬党内民主，加强党内民主的理论建设和制度创新，提高党的建设的科学化水平。推动和完善差额选举是实现上述目标任务的有效办法。
党内民主进程的历史回顾
1921年，党的第一次全国代表大会选举产生了中央局，大会通过的中国共产党的第一个纲领首次规定了党内选举方式：凡党员超过30人的，应从委员会的委员中选出一个执行委员会。1922年，党的第二次全国代表大会制定了中国共产党第一部党章，党章规定：经中央执行委员会之许可，各区有两个地方委员会以上，可召集区代表会，“推举五人组织该区执行委员会，并推举候补委员三人”，“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人”。1923年，党的第三次全国代表大会正确地确定了实现民主革命统一战线的方针政策，通过了《中国共产党第一次修正章程》。该《章程》规定，全国代表大会为党的最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关，党员必须绝对服从党的全国代表大会和中央执行委员会的决议；党的一切会议均取决于多数，少数绝对服从多数。
1927年，党的五大通过了《中国共产党第三次修正章程决议案》。为了防止家长制的工作方式和作风，从组织上保证党的集体领导，五大党章取消了以前对总书记职权的规定，第一次提出设立中央政治局常务委员会。为了从制度上保证党的集体领导，五大党章第一次把民主集中制规定为“党部的指导原则”，并要求按照民主集中制的原则在一定区域内建立党的最高机关，管理该区域内党的部分组织；党部的执行机关由党员大会或其代表大会选举产生；对于党内一切争论问题，在未决定以前，可以完全自由地讨论；党的一切决议取决于多数，少数绝对服从多数；等等。五大党章还在党内首次设立了监察委员会，建立了纪律检查制度。
1928年，党的六大通过的《中国共产党党章》，将民主集中制明确规定为党的根本组织原则，其内容包括：下级党部与高级党部由党员大会、党部会议及全国大会选举产生；各级党部选举自己的党员，并作定期的报告；下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且切实地执行党的决议。同时还强调，党的全国大会代表由党的省代表大会选举；党的全国会议通常一年召集两次。在大会通过的《政治决议案》中，特别强调要“实行真正的民主集中制”，尽可能地保证党内的民主主义，实行集体讨论和决定主要问题，同时反对极端民主主义的倾向。
1938年，六届六中全会明确规定：各级党组织应依照党章召集各级代表会及党员大会，并在各级代表会或党员大会上选举该级党的领导机关。
1945年，党的七大召开，七大党章明确规定了“党的各级领导机关，凡能进行选举的地方，均须由选举产生之”，“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利”。
建国初期到党的八大前后，中央多次强调各级党组织要定期召开党的代表大会和代表会议，并在选举制度上进行了一些新的探索。党内每年进行一次选举，各级代表大会的代表亦经过适当的选举产生。
从八大后至1957年底，省、自治区、直辖市一级的党代表大会开始实行常任制(除西藏外)，全国有近1500个县、自治县、市从本届开始也实行了常任制，各地实行党的代表大会年会制的情况也比较正常，整个党内选举工作呈现出良好的发展态势。但后来由于种种原因，八大二次会议以后，党的代表大会常任制没有坚持下去。九大、十大都是在地方各级党委没有重新建立起来、许多党员还未恢复组织生活的混乱局面中召开的。
十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，其中第8条规定：“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选。每届代表和委员，应有一定数量的更新。选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。……候选人的基本情况要向选举人介绍清楚。选举一律用无记名投票。”①
十二大党章对党内选举制度作出了更加详细的规定，它进一步明确了差额选举的两种方式，规定候选人必须经党组织和选举人充分酝酿讨论。1985年2月，中组部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，这比1980年出台的有关选举问题《暂行办法》包含的内容更广泛，要求也更严格。
党的十三大为了充分体现选举人的意志，在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举，这在党的全国代表大会上还是第一次。十三大党章将原党章第11条中“可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人多于应选人数的办法进行选举”改为“可以直接采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”，这就规定了党内选举必须实行差额选举。
党的十四大、十五大党章继续坚持了十三大以来的选举制度。各地在党内选举工作中坚持大胆探索，总结积累了一些好的经验，使基层党组织和地方党委选举工作更加规范有序地发展。十六大报告明确提出了发展党内民主的基本思路：以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。建立了党代会年会制，每年召开一次党员代表大会，决定重大问题，地方党委主要领导向大会作述职报告，接受评议。②十七大后，中共党内民主建设的进展引人注目，包括：选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制；改进候选人提名制度和选举方式，党委换届中首次推行“公推直选”试点办法。③
党的十八大报告明确提出：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。”④为此，就必须在完善选举制度方面下大工夫。
实行差额选举制度是十一届三中全会以来党在选举制度改革方面迈出的一大步。但在实施过程中，有的情况是把正式选举差额变成了预选差额，而正式选举实际上大都是等额选举。十七大在实行差额选举方面作出了示范。十七大期间，各代表团以差额选举方式对“两委”人选进行了预选。提名十七届中央委员人选221名，应选204名，差额数17名，差额比例为8.3％。提名候补中央委员人选183名，应选167名，差额数16名，差额比例为9.6％。提名中央纪委委员人选138名，应选127名，差额数11名，差额比例为8.7％。党的十六大“两委”选举差额比例在5％左右，而党的十七大“两委”选举差额比例都超过了8％，进一步扩大了代表的选择权。各级党代表和领导人的选举，都应该也可以逐步实行差额选举，差额的范围和比例也完全可以逐步扩大，而且原则上应该实行正式的差额选举。差额选举比例提高是十八大党代表选举的一个重要特征。2011年11月，中组部下发通知明确指出：“选举产生出席党的十八大代表，差额选举的比例应多于15％。”十七大时，这一规定则是“不少于15％的差额比例”。从“不少于”到“应多于”的变化，扩大了党内民主的选举范围。十八大期间，各代表团以差额选举方式对“两委”人选进行预选。提名十八届中央委员候选人224名，差额数19名，应选205名，差额比例为9.3％。提名候补中央委员候选人190名，差额数19名，应选171名，差额比例为11.1％。提名中央纪委委员候选人141名，差额数11名，应选130名，差额比例为8.5％。
可见，实行差额选举，是党内民主发展的历史趋势。
健全选举制度，不断赋予党内民主选举新的内涵
邓小平同志多次指出，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。现行党内选举制度及有关办法总体是好的，但是选举制度也有一些不足的地方。要从根本上改变选举工作中存在的问题，确实提高党内民主选举的科学性和有效性，必须着力建立健全党内候选人提名、竞选制度和选举监督制度。
改革完善候选人提名制度，以提名的广泛性保证党内民主选举的合理性。长期以来，党内基本上只有自上而下的组织提名候选人的方式，而缺乏自下而上的由党员或党员代表联合提名的渠道和形式，更没有建立起候选人自上而下提名和自下而上提名相结合的制度，这是党内选举制度上存在的一个重要缺陷。因此，在不断完善党组织提名制度的同时，要逐步建立和实行组织提名与“选举人”联合提名候选人的制度，并明确规定其所占的比例和具体操作程序，以形成完备的自上而下和自下而上相结合的候选人制度。候选人的提出和确定，既要发扬民主，又要符合条件，最后组织上要严格把关，最终确保参加正式选举的候选人素质过硬。在候选人提名人选确定之前，要注重搞好三个结合：
第一，摸清广大党员真实想法，实现调查研究与宣传发动相结合。在明确候选人的资格条件之前，要做深入广泛的调查研究，及时加强与广大党员群众沟通联络，摸清广大党员的所思所想所求，动员广大党员群众积极参与到这项工作中来。
第二，明确候选人资格条件，实现制度规定与现实要求相结合。一方面按照优化领导班子结构，对候选人的政治品德、学历、年龄、性别、能力素质等方面提出具体要求，用合规性的制度来体现组织意图；另一方面结合前期调查，充分考虑和反映广大党员群众意愿和要求，消除认识上的不一致。
第三，完善候选人提名方式，在个人自荐的基础上实现组织提名和党员或党员代表联合提名相结合。凡是符合选举办法规定，具有资格条件的人都可以是候选人提名人选，党的领导机关可以提出候选人，党员或党员代表酝酿讨论后也可以联合提出候选人。
逐步强化党内竞选制度，以选举过程的竞争性保证党内选举的择优性。党章规定党内选举“可以直接采用候选人多于应选人数的差额选举办法进行正式选举”，这些与竞选相关的规定还过于笼统，弹性空间大，笔者认为切实提高竞选制度的科学性和有效性，有必要从不断完善差额选举制度、直选制度和候选人竞争演说制度入手。
第一，不断完善差额选举制度，逐步扩大差额选举适用的范围层次。没有差额就不是真正意义上的选举，差额原则要贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程。《基层组织选举工作暂行条例》仅对党的基层委员会委员及以下层次作出了差额选举的规定，而对基层委员会的领导班子成员的差额选举则没有硬性要求。可以适当扩大差额选举的层次范围，明确差额选举比例。差额比例如果过高，容易导致票数过于分散；差额比例规定过低，则体现不了竞争性。对基层党委委员的差额，可以适当扩大。
第二，逐步推行直接选举制度，扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。就目前党内选举的进程来看，直接选举的适用范围不宜过大，级别不宜过高。在基层党组织中，除乡镇党委主要负责人的直接选举条件还不成熟外，其他基层党组织负责人及成员的直接选举条件可以逐步推开。
第三，试行候选人竞职演说制度，让广大党员或党员代表在比较中甄别优劣。在候选人之间引入竞争机制，便于选举人对候选人有更多的了解，减少投票的盲目性。在正式选举前，通过发表竞职演说或履职承诺等方式，让候选人与代表广泛交流，接受党员或党员代表的质询与提问，在增进了解的同时，增强候选人为民执政的自觉性和责任感。要规范竞职演说等行为，对竞职演说的范围、承诺内容及时间等作出详细的规定，防止候选人自我介绍时，违反有关法律法规及党和国家的方针政策，搞恶意攻击或虚假承诺。
不断完善党内选举监督制度，以监督工作的有效性保证党内选举的规范性。现行党内选举的监督制衡机制相对还不健全，除设立由上一级党的纪律检查委员会负责，广泛邀请普通党员、党员代表、民主党派代表、社会团体等各阶层的群众代表组成专门选举监督委员会，对整个选举工作全过程进行监督，受理违法违纪行为的举报、投诉、结果裁决之外，还有必要建立健全三个方面的机制：一是民主权利的保障机制。主要是针对选举工作中存在的问题，根据关于“任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人”的规定，制定一套相关的民主权利监督保障制度，保证选举人充分表达自己意志，使民主权利不受侵犯。二是违法乱纪行为的惩治机制。建立预防和处置干扰、阻挠、破坏选举行为的相关责任追究和惩罚制度，加大打击力度，确保选举工作有序平稳。三是纠错救济制度。从赋予选举人完整的选举权利和强化党内纪律约束等组织手段方面入手，加快建立与选举制相关的诉讼制、罢免制、撤换制和补选制等配套制度体系，构建运行有序、制约有效的党内选举工作监督运行机制。
规范操作流程，为保障选举人意志提供科学合理的程序保证
现行的选举制度在程序设计上总体上是严密的、科学的，但随着民主化进程的不断加快，有必要重点在候选人介绍方式、投票方式、选举确定方式等三个具体环节上进一步细化、具体化，更好地体现公开、民主、透明原则。
改革完善候选人介绍方式，以充足的信息保证党内选举的公正性。针对传统的选举组织机构介绍候选人时存在的形式单一、内容简单、时间仓促等问题，有必要改革候选人介绍方式。要通过组织介绍和候选人自我介绍相结合的方式，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面情况，进行详细、准确、适当的介绍和宣传，通过建立候选人与代表见面交流制度，加强与竞职演说制度衔接，让党员或党员代表对候选人的参选动机、施政举措有充分的了解，切实改变目前存在的许多党员或党员代表“选前不识人、选后人未识”的局面，也有利于更好地落实党员或党员代表的知情权、参与权、选择权和监督权。具体操作中重在改进三个方面：首先，建立候选人驻点调研制度。在正式投票前，要求候选人深入基层，面对面与党员群众或党员代表接触，听取意见建议，增进彼此之间的了解。其次，改进传统的组织介绍方式。除个人竞职演说介绍情况外，还必须规范介绍方式，明确介绍内容、时间。再次，合理安排候选人介绍顺序。以“姓名笔画”为序介绍，一视同仁，不能在介绍顺序、介绍时间长短、内容详疏、媒体报道上有所偏向。
规范投票方式，以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。在以往基层组织换届中，有的地方因填票方式不保密，广大党员反映强烈；有的地方因投票不规范，经常引起争议，诱发拉票、贿选等行为。因此，必须进一步规范投票方式，保证选举人表达真实意愿。首先，改进选票设计及划票方式。设计选票时，应遵循秘密投票原则，设立秘密写票处和投票处。其次，严格规范委托投票方式。尽量控制委托投票，原则上不允许委托投票。再次，严格限制流动票箱使用。要尽量减少或不设流动票箱，改为分会场或投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处。
改进选举结果的确认方式，以尊重投票结果保证党内选举的严肃性。选举结果的确认是选举工作中一个技术层面的问题。对选举结果的确认，既可以采取一轮投票方式，也可以采取两轮投票方式，还可以采取多轮投票方式。从现行做法看，一般来说实行直接选举的时候，采取一轮简单多数比较合适，实行间接选举时，采用两轮绝对多数比较合适，但也不能“一刀切”。从未来发展趋势看，选举结果的确认，多轮投票方式确认选举结果是一个发展方向。及时宣布选举结果是一个基本原则，对特殊情形还需要有具体规定作为补充，如闭会期间，上级党组织可以调动或指派下级党组织负责人。
总之，形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设这一新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。民主选举是一个系统工程，要采取实际措施，大胆探索，扎实推进。
注释：
①中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》，北京：人民出版社，1982年。
②《十六大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2002年。
③《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年。
④《十八大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第52页。