我国未来学前教育投入的规划与预测，本文主要内容关键词为：学前教育论文,未来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
稿件编号：201409150009 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育发展规划纲要》)提出，到2020年我国普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。但是从当前来看，学前教育①依然是各级各类教育中的薄弱环节。教育资源短缺、投入不足是困扰我国学前教育发展的最大问题。如何合理地确定学前教育每年的投入总量及财政投入比例，优化来源结构，保证投入重点，是保障未来几年学前教育发展必须解决的重要问题。在投入标准缺乏和很难测算的状况下，通过国际比较，尤其是与教育发达国家的比较，就成为衡量和确定我国学前教育投入水平的一种切实可行的方法。 一、投入总量的确定 衡量一个国家的学前教育投入水平不仅要看这个国家对学前教育投入总量的变化及趋势，还要分析国家对学前教育的投入在国家各项事业中所占的比重。这些相对量的变化可以看出学前教育占有全社会资源和国家公共资源的状况，反映一国政府和社会对学前教育的重视程度。[1]从表1可以看出，2001-2011年间，我国学前教育经费增长迅速，②以年均32.67%的速度递增，大大超过了国内生产总值和其他类型教育经费的增长速度，反映了我国对学前教育重视的不断增强。但是与其他类型的教育相比，我国学前教育经费总量还是最少的，差异巨大。从相对量上来看，我国学前教育投入占国内生产总值的比重虽然有所上升，尤其是2010年《教育发展规划纲要》颁布以后，但是其所占比重还是很低，到2011年也只有0.22%。这表明我国学前教育可以利用的社会资源(包括公共资源)非常稀少，全社会(包括政府)对学前教育的投资热情和总量非常有限，这与世界其他国家相比还有很大差距。[2]
从表2可以看出，我国2011年的学前教育总投入占国内生产总值，即全体社会资源的比重处于很低的水平，落后于除澳大利亚与日本以外的所有OECD国家。这说明我国学前教育能够动用的社会资源十分微弱，学前教育没有得到社会、政府和家庭等各方面的关心和支持，学前教育的社会地位还有待进一步提升。
未来几年，一直到2020年，如果我国学前教育要实现基本普及，实现《教育发展规划纲要》所规定的发展目标，就必须加大社会各界包括政府对学前教育的支持力度，在经费投入上有较大提升。我们可以参照OECD国家学前教育的投入水平对我国未来几年的学前教育投入情况进行预测和规划。⑤从我国国内生产总值的增长状况来看，从2001年到2011年年均增长率为15.74%(表1)，翻了两番还多。但是，受国内外经济形势的影响，未来几年一直保持这样的增长速度并不容易，再翻两番的可能性不大。党的十八大报告明确提出，“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，“实现国内生产总值比2010年翻一番”。⑥以此发展目标为依据，2013-2020年我国名义GDP和实际GDP的增长情况如表3所示。
在此，我们不采用2001-2011年均GDP增长15.74%的高位增长值，而采用十八大报告提出的2020年必须达到的最低限度的GDP增长值。依此计算，到2020年，我国国内生产总值可达1156049.6亿元。按照OECD国家学前教育投入占国内生产总值0.5%左右的平均比重，2020年我国学前教育投入应达到5780.25亿元才有可能较高质量地普及，完成《教育发展规划纲要》所设立的发展目标。由此从2012年开始，我国学前教育经费投入需以年均21.28%的速度递增。⑧每年需要投入的学前教育经费情况如表4所示。
二、财政性投入应占比例 (一)学前教育财政性投入现状及问题 投入总量及其相对量的变化只能反映学前教育可利用的社会资源及其充足程度，并不能反映其来源结构的合理性。学前教育经费来源结构的合理性不仅关系到经费增长的可持续性，还关系到学前教育的性质和功能定位。2010年国务院颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”这不仅规定了学前教育的性质，而且对学前教育投入结构提出了更高要求，政府应在学前教育普及与投入中发挥主导作用。[3][4] 从2011年我国学前教育经费投入情况来看，学前教育国家财政性教育经费只占其总经费的40.81%，普通中学和小学这一数据分别达到了85.61%、95.80%，即使普遍被认为更具有私人消费特征的普通高等教育国家财政性教育经费也占到了其总经费的58.48%，可见学前教育的比例是最低的。而从由家庭和个人承担的学杂费比例来看，学前教育达到了48.37%，普通中小学的比例不到10%，其中小学只有1.90%。国家财政性学前教育经费比例偏低，而学杂费所占比例很高，意味着学前教育经费大部分由家庭及个人来承担，大大影响了学前教育的公益和普惠性质。造成这种状况的原因除了国家财力因素外，更主要的原因是国家财政性教育经费在各级各类教育的分配当中，投入学前教育的比例太小了。如表5所示，2011年学前教育财政性经费占国家财政性教育经费的比例只有2.24%，而普通高等教育、普通中学和小学的这一比例分别达到了21.65%、30.68%、30.99%。从国际上来看，发达国家财政预算内教育经费中学前教育所占比例平均达到或超过了7%。特别是与我国国情较为接近的巴西、墨西哥、蒙古等发展中国家，这一比例均达到或超过了8%，其中巴西为8%，墨西哥为8.9%，蒙古更是达到了18%。[5]
从2011年世界部分国家公共学前教育投入和私人学前教育投入的相对比例构成来看，我国学前教育公共经费投入所占比重也是最低的，落后于表6中所列OECD任何一个国家。我国2011年财政性学前教育经费只占学前教育经费总投入的40.81%，而OECD国家的这一比例平均达到了77.55%，其中欧盟国家的平均水平更高，超过了80%。可见，在我国未来学前教育普及和发展过程中，需要政府担负起更大的责任，加大学前教育投入力度，提高学前教育财政性投入的比例，维护学前教育的公益性和普惠性。[6]
(二)学前教育财政性投入的比例确定与未来规划 从表7可知，我国学前教育财政性经费支出从2001年的36.39亿元增长到2011年的415.70亿元，年均增长27.58%，超过了同期国家财政总支出年均18.82%的增长速度。但是从学前教育财政性经费支出占国家财政总支出的比例来看，还是比较低的，到2011年也只有0.38%，与世界教育先进国家相比还有很大差距。
从表8可以看出，2011年OECD国家学前教育公共支出占总公共支出的比例一般都在1.10%左右，尤其是欧盟一些国家。这远远高于我国2011年0.38%的水平。我国只略高于澳大利亚(0.30%)、爱尔兰(0.20%)和日本(0.20%)。考虑到我国大力倡导学前教育的公益性和普惠性，而财政性教育经费的多少又直接影响着学前教育的公益性和普惠性程度，[7]因此还需要加大政府的财政投入力度。 如表7所示，2001-2012年我国财政支出年均增长率为18.82%，按照这一增长速度，到2020年，我国财政总支出将达到500408.64亿元，占当年预测的名义GDP1156049.6亿元的43.29%，这显然是不可能的。在根据过去10年财政支出年均增长率计算未来几年财政支出受限的情况下，我们可以根据财政支出占GDP的比例来预测我国2020年的财政支出额。从2000-2012年来看，财政支出占GDP的比例从16.01%增加到24.25%，并且有不断增加的趋势。即使遵循保守估计的原则，2012-2020年这一比例不再变化，即采用2012年财政支出占GDP24.25%的比例，2020年的财政支出额也会达到280300.79亿元(见表9)。 按照OECD国家学前教育公共支出占总公共支出1.10%的平均比例，2020年我国学前教育公共经费支出将达到3083.31亿元。根据前文对2011-2020年我国学前教育经费投入的增长规划及预测数据，我国2020年学前教育经费总投入为5780.25亿元，那就还需要非财政性学前教育经费增加到2696.94亿元，才能实现学前教育经费总投入占国内生产总值比例达到0.50%的要求。这样，财政性学前教育经费占财政性教育总经费的比例达到8.55%，超过OECD国家7%左右的平均水平，就基本是一个合理的比例，财政性学前教育经费占学前教育经费总投入的比例为53.34%，低于中国学前教育发展战略研究课题组的预测。[8]考虑到对我国财政性学前教育经费的预测是按照保守原则来估计的，事实情况一般会高于这个数值，因此这个比例仍然是可以接受的，符合国家倡导的“政府主导，社会参与，公办民办并举”的办园原则。我国2012年到2020年学前教育财政投入和非财政投入应然增长情况见表10。
三、财政投入的主要方向 学前教育投入总量保证了学前教育经费的充足性，资金来源结构保证了学前教育经费来源的可持续性与学前教育的性质。[9]但是，仅仅如此并不能完全保证学前教育的公平和普惠性质，还需要调整学前教育投入尤其是财政投入的方向。从世界各国的经验来看，许多国家都把学前教育作为一种免费教育来实行，并对处境不利儿童提供学前补偿教育，以最大程度地推动学前教育的普及和提高，减少儿童在生活和保育教育环境中的不利影响，推进学前教育公平。[10]在OECD的多数国家和地区，减免学费的公办学前教育机构一般面向平民，管理规范，质量较好。另外，许多国家的政府都通过设立专项财政投入覆盖全国的、使特定幼儿群体(主要是一些处境不利儿童)受益的学前教育项目来体现学前教育的补偿功能。[11]如美国“开端计划(Head Start)”要求参加项目的托幼机构主要接收来自低收入家庭的孩子，并要为残疾儿童预留一部分名额。英国和印度也有类似保障弱势群体儿童学前教育权利的计划和项目。 对于我国来说，学前教育发展的薄弱环节有两个。从地域来看，作为一个农业大国和发展中国家，我国农村学前教育是教育事业发展中的薄弱环节，具体表现为农村适龄入园儿童比例高和入园率偏低。数据统计显示，2012年，我国3—5岁适龄应入园儿童人数为49287056人，其中农村地区为26575172人，占总数的53.92%。但我国农村地区在园幼儿人数实际仅为8901827人，只占全国实际总在园幼儿人数(32555053人)的27.34%。从我国3—5岁适龄儿童入园率来看，城镇地区为104.14%，农村地区仅为33.50%，两者相差70.65个百分点(见表11)。我国农村学前教育国家财政性投入最少，却要担负起人数最多的入园任务，足见其发展困难。
从人口来看，我国还存在为数不少的家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童以及流动人口子女，他们在社会中处于不利境地，也需要政府通过财政投入加以补偿。我国2011年9月印发了《关于建立学前教育资助制度的意见》，决定从2011年秋季学期起开始建立学前教育资助制度。但这些都还处于起步阶段。与国外一些国家相比，我国的公立幼儿园不仅比例小，而且很少具有补偿功能。虽然个别地区有了追求学前教育公平的初步尝试，但从国家到地方政府的这类行动还没有真正开始或者只是刚刚开始，受益的人群还很少。公益的本质内涵决定了人们要从社会整体繁荣与进步中普遍受惠，而不能把某些人排除在外。学前教育资助体系的薄弱不利于维护弱势群体家庭孩子接受学前教育的权利，违背了公益产品的普惠性原则，无助于学前教育公益性的实现。[12]因此，农村学前教育以及处境不利儿童是我国未来普及学前教育的重点与难点。 由于我国学前教育经费并没有单列财政预算，因此我国公共教育经费中2011年只有不到3%被用于学前教育，而有限的财政拨款又主要用于城市和县镇的公办幼儿园，农村幼儿园得到的资助很少。根据东北师范大学农村教育研究所“农村学前教育发展的生态化研究”课题组2011年的调研结果显示，在所调研的175个村子中，81个村子没有幼儿园，办有幼儿园的村子中有小学附属园46所，民办园47所(其中家庭作坊式幼儿园27所)，公办园仅1所。[13]有关调查结果也表明，近70%的财政拨款用于城市和县镇公办园。[14]农村学前教育的这部分政府投入主要来自县乡财政，来自中央及省地级的经费很少。因此，未来学前教育财政性经费的投入重点应主要集中在农村学前教育及对处境不利儿童的补助上。 事实上，自2010年《教育发展规划纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布实施以后，国家也是按照这个思路来进行的。如《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出，“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。”而为了配合和支持各地特别是中西部地区实施学前教育三年行动计划，中央也相继实施了农村学前教育推进工程、中央财政支持学前教育发展重大项目等。其中，农村学前教育推进工程2010-2012年共批复下达中央专项投资56亿元，累计新建、改扩建幼儿园3163所。中央财政支持学前教育发展重大项目计划在“十二五”期间安排500亿元，实施四大类七个项目(其中包括幼儿资助项目)，重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。在此政策背景下，2011年中央财政下达专项经费97亿元，2012年扶持资金156亿元，2013年学前教育发展专项资金达到160.3亿元。 随着中央各项工程、项目的实施以及第一期学前教育三年行动计划的完成，学前教育的发展取得了明显成效，主要表现在：第一，政府的投入力度明显加大，学前教育尤其是中西部学前教育真正实现了多级财政的共同投入，从中央财政到地方各级财政对学前教育的投入是前所未有的。第二，学前教育普及率明显提高，学前三年毛入园率2009年为50.9%，2010、2011、2012、2013年分别为56.6%、62.3%、64.5%、67.5%，2013年比2010年增加了10.9个百分点。但是，在这些成果的背后也存在着一些困难和问题。首先，不管是各地的三年行动计划还是中央的重大工程项目，其投入方式都是临时性的行动项目，没有制度保障，缺乏持久性和长期性。其次，虽然2013年的学前三年毛入园率已达到67.5%，基本可以确定在2015年前就能提前完成《教育发展规划纲要》所制定的2020年70%的目标。但是，目前的入园率是低质量的，[15]试图通过三年行动计划新增上千亿元的投资来解决学前教育高质量的普及并不现实，2020年全国有质量地达到70%的入园率的任务依然艰巨。第三，从各地第一期学前教育三年行动计划的实施来看，各地都把当前学前教育的工作重点放在乡镇中心幼儿园方面。尽管加强乡镇中心幼儿园尤其是公办园建设，是普及农村学前教育的必要和重要一环，但却绝不是最终目标和最佳方案。由于农村村屯中的幼儿数量众多，且分布分散，村屯学前教育普及不可能像有些地方的中小学那样在乡镇中心区域得到解决。因此，加强村屯层面的农村学前教育投入和政策支持，才是普及农村学前教育的关键所在。为了切实实现普及学前教育的目标，我们必须把谋划的眼光从乡镇中心区域延伸至更遥远的广大村屯，对学前教育的投入和发展重点有所调整。 根据国家相关统计资料，即使考虑到未来几年城镇化推进等因素，未来财政性学前教育经费也至少应有50%投入到农村及对处境不利儿童的补助上。从2011年的情况来看，投入到农村地区的学前教育财政经费只有140.86亿元，占学前教育财政总投入415.70亿元的33.89%。未来我国应投入到农村及处境不利儿童上的学前教育财政经费规划如表12所示。
需要说明的是，本文对于未来几年国内生产总值以及财政支出的预测是相对保守的，因此，对于学前教育经费总投入以及财政投入的预测和规划值也相应偏低。如果根据过去十年国内生产总值以及财政支出的增长速度计算，学前教育经费总投入以及财政投入的预测和规划值会比现在至少高出1/3，而非财政性学前教育经费所占比例则会相对下降。这也就是说，本文对于我国未来学前教育投入的规划与预测经过努力是完全可以实现的。 ①对于“学前教育”这一概念所包含的年龄段，人们有不同的理解。本文所说的“学前教育”，指的是3～6岁年龄段的幼儿园教育，OECD年度教育统计报告的数据也基本采用这一统计口径。 ②除特别说明外，本文数据主要来源于历年的《中国教育年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《OECD 2014年度教育统计报告》以及教育部和国家统计局网站等。 ③指的是2001-2011年的平均名义GDP增长率。一般来说，衡量GDP的方法有两种：名义GDP和实际GDP。名义GDP用当年的市场价格衡量；实际GDP按固定价格或不变价格进行统计，一般以某一年为基期计算。它们之间的关系是：实际GDP=名义GDP÷本地生产总值平减物价指数(指以基期为100该期间的指数)。与此相对应，GDP增长率也分为名义增长率和实际增长率。对于我国来讲，由于受通货膨胀和物价水平的影响，名义GDP增长率远远高于实际GDP增长率。从我国公布的数据来看，国家公布的GDP总量都是名义的，但公布的增长率却是实际增长率。由于国家每年公布的教育经费投入额都是名义的，没有考虑通货膨胀和物价水平，因此为了统计口径的一致，如没有特殊说明，本文所采用的GDP总量和增长率都是名义的，所计算出的名义GDP增长率要比国家公布的实际GDP增长率高。 ④由于数据的采集和分析都需要一定的时间，因此任何一种统计报告所采用的数据都会有一定的滞后性。OECD年度教育统计报告中所采用的数据都是发布年前三年的数据，如OECD 2014年度教育统计报告采用的就是各国2011年的数据。 ⑤受历史传统、管理体制、经济发展水平、政府财力状况、物价水平、受教育人口数量等多重因素的影响，各国学前教育经费投入不会有一个统一的标准。对于发展中国家来说，由于各项经济社会事业正处于发展阶段，其各项指标都会有一个不短的发展变化过程，如教育经费占GDP的比重以及教育普及率的变化。与此相反，OECD国家尤其是欧盟国家的经济社会发展已经处于一个相对较高的水平，因此在一些衡量经济社会事业发展程度的指标上会表现出一定的稳定性。这种稳定性对于我们具有重要的方法论意义，它使我们在与这些国家进行国际比较时更具科学性。首先，不会因为采用这些国家近几年中某一年的数据而在研究结果上有什么不同。以OECD国家对学前教育的投入为例，这些国家对学前教育投入总量、公共支出总量是随着本国经济发展水平的提高而提高的，绝对量在不断增加。但是，这些国家在衡量学前教育投入水平的相对指标方面却相对稳定，比如OECD国家学前教育投入占各国GDP的平均比例基本稳定在0.5%左右，从2003年一直到2011年基本如此。再从学前教育公共投入与私人投入的比例来看，OECD国家2003-2011年的比例基本维持在80%∶20%左右，变化也不大。其次，通过这些国家得出的一般结论可以预测一些发展中国家的发展方向。以学前教育为例，2011年欧洲和北美国家学前教育的毛入园率在80%左右，学前教育投入占各国GDP的平均比例为0.5%左右，那么我们就可以得出结论：学前教育毛入园率达到80%时，国家对学前教育的投入需要达到其GDP的0.5%，这可以作为发展中国家的参照标准。如我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出2020年的学前教育事业发展目标为学前两年毛入园率达到80%，学前三年毛入园率达到70%，与欧洲国家目前的学前教育毛入园率大体相当，由此我们可以推算我国2020年学前教育的投入总量，并根据学前教育事业发展目标的高低而有所调整。 ⑥指扣除价格因素后实际GDP翻一番，而不是名义GDP翻一番。见：盛松成，石春华.中国国内生产总值和人均收入翻一番的目标既切实可行，又实事求是[N].金融时报，2012-12-5。 ⑦根据2001-2011年间的年均增长情况。 ⑧对于OECD这些相对发达的国家来说，学前教育投入占国内生产总值的比重是相对稳定的。而对于发展中国家来说，这一比例却是一个逐渐变化的过程。对于我国来说，受制于经济发展水平和财力状况，学前教育投入占国内生产总值0.5%的比例不可能马上达到。即使有可能达到，也会受制于硬件建设周期以及合格学前教育师资供给能力的不足而不能短期快速地实现学前教育的高质量普及，如果勉力为之，只能以牺牲学前教育质量为代价。因此，根据《教育发展规划纲要》制定的学前教育事业发展目标，设定2020年学前教育投入占国内生产总值的比例达到0.5%，而不是2013-2020年每年都达到0.5%，是一种相对科学稳妥的策略。 ⑨职业教育没有包含在内。 ⑩2001-2012年的平均增长率。 (11)教育总经费按2020年GDP的4%计算，为46241.98亿元，按照现在我国财政性教育经费占教育总经费78%左右的比例，2020年我国财政性教育经费为36068.75亿元。 (12)城镇地区3—5岁适龄儿童入园率之所以超过100%，最大的原因可能是由于农村地区学前教育发展薄弱，许多农村幼儿进入城镇地区的幼儿园接受学前教育，导致城镇地区统计的在园幼儿数偏高。城镇地区以户籍统计的3—5岁适龄儿童入园率可能会比计算结果偏低。但无论怎样，城乡地区的学前教育普及率还是差距悬殊。
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