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中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2016)02-0119-09 1 缘起：基层社会治理“网格化管理”实践思路产生的问题 基层社会治理是一项复杂的系统工程，其治理体系是依据其所在社会的历史条件、社会结构、人口特质、发展特性等条件所构建出的具有整体性、系统性和协同性的有效治理体系[1,2]。基于工商文化还是基于农业文化，不同的社会发展基础所构建出的治理体系必然不同。因此详细剖析当前最新的实践案例的历史资源、治理体系、运行方式、治理效能、发展前景等要素，可以开启新的基层社会治理创新思路。 在十八届三中全会之前，网格化管理(Grid Management)是中国基层社会治理的主要思路和实践探索方向。其最初是2004年由北京市东城区在进行数字化城市管理中首创。2008年浙江舟山市在城市社区和农村中全面推广网格化管理，并获得了中央的认可，随后网格化管理在全国地方治理中流行开来[3]。网格化管理在行政学理论源头上是“无缝隙政府”(Seamless Government)理论[4]，即以解决机构间的协调问题为目标，以行政结果和顾客服务为导向，以政府机构的扩大和职能的拓展为核心[5]，改变政府按职能和部门运作的方式，打破政府部门、层级以及原有职能的边界，按功能与流程重新整合部门的职能，以最大的便利性向“顾客”提供集成式的服务。政府角色、管理流程、政府与社会、公民关系在“无缝隙政府”改革中都产生了重大的变革。 网格化管理是中国版的“无缝隙政府”理论，同样也是为了解决职能碎片化或重叠及服务缺位的状况，对政府层级、职能和机构进行了打破重新安排，将职能与人员进行团队式整合，塑造出直接服务群众的新组织形式，匹配入划定的网格，通过边界清晰的网格向区域内群众提供方便、快捷和全方位的管理和公共服务[6]。一段时间以来，网格化管理在中国基层社会治理中取得了巨大成功，成为治理创新的主流思路。但是随着全国网格化管理实践案例与实践经验的增多，网格化管理后的基层社会的发展产生了如下重要问题： (1)网格组织的“他组织”性与村民自治的“自组织”[7]性的冲突问题 网格化管理要求网格对社会进行“纵向到底、横向到边”[8]的全覆盖，也就是将基层社会进行全面“再组织”[9]，把每一寸地、每一人都兜入网中，纳入网格的管理视野中来。这种“他组织”管理方式是否侵犯了法定的村民自治空间呢?根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，村委会、居委会都是群众的自治组织，具有“自组织性”。而网格化管理下的网格组织完全是上级按既定模式组建的(准)政府组织，其资金来源、信息来源、运行方式确实与村(居)民的自治组织不同。在同一治理场域内，如果网格组织纵向到底，横向到边，强势的(准)政府他组织必然抑制村民自治组织的活动和社会组织的发育。党的十八大以来将社会建设作为工作重点，如何培养村民的自治意识，孵化社会组织成为网格化管理必须面对的问题。 (2)网格组织与市场机制冲突的问题 现代公共管理中，市场也是社会治理中不可或缺的主体[10]。政府通过公共服务外包、PPP(Public-Private Partnership)等形式，利用市场的效率优势为政府与社会提供质优价廉的公共产品。市场参与社会治理已经成为现代公共治理网络的基本特征。政府与市场的合作需要政府角色转变，职能转变，能在市场的原则下与企业进行平等的协商对话，组建起治理网络。但是在网格化管理中，政府一家独大，以行政命令与政策的方式运作网格，其参与人员以体制内为主，农村网格还存在网格过细、可用资源过少等问题，均成为网格与市场对接的难点。虽然在实践中，城市社区网格化管理也进行了服务外包的探索，但政府强势，资源独占，企业弱势，效益偏低等问题依然困扰着二者的合作拓展。 (3)网格组织与政府常设机构的冲突问题 网格化管理使人员、管理重心下移，与自上而下的政府原有指挥链相逆而行，重塑出一条自下而上的指挥链，重组了政府资源，激活了基层的服务，起到了良好治理的效果。但是如果网格组织长期存在，与常设的政府机构是什么关系?应急状态下，网格组织的自下而上和常设政府组织的自上而下的双向运作改正了原有官僚组织的回应缺陷，短期内二者并存没有问题，而且网格化组织对常设机构产生了挤出效应，以能满足群众全方位公共服务需求的网格组织运行为优先。但是如果非应急状态下两套组织长期并存，那么网格组织首先打乱了常设机构的三定方案，必然出现机构职能与人员分工的混乱；其次两套系统同时压在一个职工身上，职工额定工作量必然加大，长此以往，干部队伍士气激励也成了问题；其三，网格化管理后，政府从原先的头大脚轻转变成脚大头轻，从上级领导为主转变成基层为重，按难题层层上递原则，在人员、管理重心下移的情况下，治理问题可能在较低层次上即处理了，网格的上级常设组织可能常常无事可做，又造成上层网格组织的人力浪费[11]。 如何克服网格化管理在基层社会治理实践中所产生的上述问题，成为当前基层社会治理创新的方向。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[12]。该《决定》将十八大报告的“社会管理”改为“社会治理”，虽然仅一字之差，但背后依据的理论体系却是不同的。该《决定》将基层社会治理的探索方向指向了政府、社会和公民的多元互动。 但是现实中多元互动的基层社会治理如何实现，其治理的机制结构是怎样的，学术界的研究尚浅。广东省佛山市三水区白坭镇通过转化传统的乡村自治资源，将基层政府、社会组织和企业、辖区公民全部引纳入一个基层治理体系中来，体现出鲜明的多元协同治理的特点，既解决了网格化管理的负面问题，又具有政府投入成本低、吸纳社会资源多和运行稳健的特点。这种新型的基层社会治理案例既是中国古代乡村自治传统的现代化转化，又是改革开放以来市场经济条件下工商化基层社会的治理和建设发展的成果，是这两种治理逻辑在同一场域的新型融合，其实践解决了网格化管理思路的所有负面问题，其治理机制值得全面分析和研究。 2 文献综述及研究方法 2.1 文献综述 治理(Governance)不是学者首先提出的理论范式，而是公共管理实践出现的管理现象。1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”(Crisis in Governance)，并于1992年将年度报告的标题命名为“治理与发展”(Governance and Development)。同年联合国成立了“全球治理委员会”，并创办了《全球治理》杂志，1995年在联合国成立50周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯若比邻》的全球治理报告；随后在联合国的分支机构的文件中，治理成为常用词[13]。 理论研究总在现实之后产生。1990年，奥斯特罗姆(Ostrom)夫妇从公共水资源自主治理研究中系统明确地提出了多中心治理理论。他们认为政府与市场作为治理主体都有缺陷，应从政府、市场、社会多元共治的角度构建治理机制[14]，并进一步指出三者合作组成的治理网络才能规避单一治理主体的缺陷[15]。1992年詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中指出：治理指的是一种有共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制[16]。 自治理理论产生之时就被欧美国家广泛应用于公共管理的实践中，在政府改革、经济领域、教育领域都引发了大范围的理论创新运动。近年来，随着全球化的加剧和人们对治理理论的不断深入研究，治理理论在全球治理、国家治理、社会治理、社区治理、环境治理和安全治理六个方面有了广泛的发展。在各个分支的研究深度上，在治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等方面都出现较深入的研究成果。当前西方理论发展趋势主要集中在两个方向上。一是元治理理论的研究。治理理论中，政府虽然不再是高高在上的角色，但作为制度的保障者、公共责任的最终承担者在治理中居于何种位置，与网络中其他主体是何种关系，是治理的统治者(Government of Governance)还是治理的治理者(Governance of Governance)，成为治理理论发展的热点[17]。二是集中在自主治理网格的研究上。以罗西瑙为代表的学者认为，治理就是构建自主治理网格，但是层级组织、市场和社会组成的网络如何交换资源(资金、信息、技术等)，如何保证治理网格的自组织性质，如何保证各主体间相互依赖并维护相互间信任，如何确定基于共同目标的互动方式等都成为治理理论研究深化的重要问题[18]。 在中国，俞可平2001年首先将治理与善治(Good Governance)理论推介给国内学术界。他说治理是“指在一个概定的范围内运用权威维持秩序以增进公众的利益”[19]。他指出，治理理论特别强调国家与社会的合作，公民自治和非政府的公共权威等要素在治理中运用，在中国可以发展出一套公共事务管理的全新技术[20]。2008年，他谈到中国治理理论的发展时说：“改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。”[21] 从总体而言，国内治理理论的研究也已经超越了理论的引进、内涵的解读阶段。学者们基于我国在工业化、城市化过程中面对的日益复杂的社会管理状况、城市管理状况，开始将治理理论与中国的国情、实践进行结合研究，强化社会治理、城市治理、安全治理、环境治理的研究，除了对治理理论本身的研究，中国学界也开始注重中西方治理理论产生的时代背景、经济社会发展背景、民族历史背景等方面比较研究，因此产生了西方治理理论是否适应当前中国的发展阶段的理论讨论[22]。 本文的学术贡献在于，基于广东沿海发达地区的政治经济社会条件，发掘出一组基层社会治理成功的案例，并从微观层面上详细剖析了本案例的自主治理网络构建的基础、要素、过程、结构、效果、特色等完整机制，以及展现了治理网络与其社会的政治、经济、发展等条件的关系。文章为中国治理理论在基层社会治理研究分支上提供了新的研究对象和研究问题，可以回应和反驳治理理论是否适合当前中国社会的理论质疑派的观点。 2.2 研究方法选择 研究方法的选择决定着研究对象的分析与呈现是否接近真相。三水白坭案例是数目众多的一组案例，每一个案例都是以村或村组为单位构成的。这一组案例是在相同的社会条件下基于同一种基层治理制度创新框架产生的，社会条件和制度创新相同是其主要共性，各案例均取得良好治理效果，这说明，在相同的社会条件下治理创新的制度框架具有有效性和可复制性，因此抽取这组案例共性部分和最先出现的村级案例进行研究是具有典型性的。 基于研究对象的特性，本文在研究方法上选用实地调查和深度访谈基础上的案例研究法。选择案例研究法，在于它能够通过对本案例的详细事件过程的描述，展示出基层社会治理创新的全貌，可以对基层社会治理创新的背景、系统、主体、路径及结果等要素进行全面分析，可以厘清本案例在治理互动中各个群体的集体行动逻辑，达到现象剖析、命题概化、理论构建、知识创新和理论适用范围划定的理论目标[23]。 3 三水白坭案例：中国情境下的基层社会多元协同治理的实现方式 白坭镇位于广东省佛山市三水区南端，地处珠江三角洲腹地，距广州不足40公里，离佛山市中心城区仅24公里。镇总面积66.46平方公里，辖2个村委会、1个居委会、66个自然村。镇人口2.38万人，外来人口超6万人，其中汉族占总人口的绝大多数。2012年，全镇实现地区生产总值101.17亿元；工业总产值313.25亿元；税收入库4.72亿元；全社会固定资产投资71亿元；农村居民人均纯收入13268元。白坭开发历史悠久，明清时期有“西江第一大港”的盛誉，是珠江三角洲著名的侨乡，欧美、东南亚、港澳等地均有大量白坭籍华侨，长期以来，旅外乡亲热心桑梓建设，对白坭经济社会发展做出重要贡献。 3.1 政府回避强势“他组织”，让出治理空间：“政社归位、协同共治”治理理念创新 治理理论首先要求有多元治理主体的存在，并且能平等地协商。但是新中国成立后在社会中推行单位制与人民公社制[24,25]，形成了世界上最完备的“纵向到底，横向到边”的科层体系。政府以计划经济的方式管理社会的一切，导致的社会发育不健全是当下中国公共治理创新所面临的难题，这也是不需要其他治理主体和治理网络的政府一家就能完成的网格化管理在基层社会治理中盛行的根本原因。但是中国社会发展是不平衡的，30多年的改革开放使东南沿海发达地区的社会已经培育出多个潜在社会治理群体。 三水白坭镇是历史上的人文秀区，留有丰富的传统人文资源，更是著名的侨乡和发达的工商业区。外来人口多于本地人口，华侨多、企业主多，社会中有影响力的人士多，社会人口普遍富裕，利益主体结构复杂，社会建设领先于全国。在这样的社会条件下进行社会治理必然面临许多新情况、新问题、新挑战。 首先表现在现存基层社会治理体系的失效。白坭镇所辖村(区)作为发达地区，社会结构复杂。经过合村并组，村组公共事务容量巨大复杂繁多，现有村级组织架构虽经三合一改造(村党组织、村委会、村公共服务站合一)也无法承担如此大量复杂的公共事务。村级治理主体上，合村并组后的村民(代表)大会人员过多，互不认同其利益，共识达成难度越来越高，议题越来越碎片化，治理失效的问题越来越多。问题的长期积累导致政府失信、干群对立、社会失调、诉求得不到回应。与此同时，在现存基层治理架构缺位的情况下，村民尝试以自主网络的形式，就治安、教育、环境、道路、电力等公共问题展开协商与自主治理，并探索出从议题的提出、共识形成、资源的聚集、决议的落实等一整套治理经验，并在这一系列自治活动中形成了为数不少的民间权威。正式治理组织的失效与民间自发治理功能的初现，成为白坭基层社会治理改革面临的基本局面。 面对这一治理现实，三水区领导认为，按着十八届三中全会的精神，改变政府承担一切治理义务，垄断一切治理资源的角色，划定自身职能范围，缩回管得过多的手，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，给初步显现的社会治理主体让出治理空间，主动认可与培育社会治理主体，真正做到“政社归位，协同治理”[26]。 3.2 培育“议事会”，精细设计治理路径是构建多元协同治理体系的关键 由于《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村委会及村民(代表)大会的产生及运作的法条规定过粗，操作起来容易变型，往往变“村民自治”为“村官自治”，村民名义上有权，形式上无权。基层社会治理的首要难题就是让村民议事能力真正施行起来，让村民有权力感与主人感[27]。所以基层社会治理的制度创新首先在于解决村民自治中议事难、决事难问题，设计出有效的议事制度来。为此，三水白坭模式精简村民议事规模，提高议事效率，构建“组为基础，两级联动”[28]的村、村民小组两级议事会，其具体运行机制如下： 3.2.1 村(组)议事会的产生 按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，三水白坭村民议事会和村小组议事会分别是由村民(代表)会议和村民小组会议授权，在授权范围行使村组两级自治事务决策权、监督权、议事权的常设议事决策机构。村民议事会对村民(代表)会议负责并报告工作，接受村民(代表)会议监督，村民(代表)会议有权撤销、变更村民议事会不适当的决定，村民小组会议有权撤销、变更村民小组议事会不适当的决议。 在两级议事会的人选上，村民议事会成员主要包括村“两委”干部、部分村民代表、党员代表、本村户籍的各级人大代表、党代表、政协委员，不少于15人。其召集人由村党组织书记担任。全村三分之一以上村民代表联名可以提出罢免村民议事会成员。村民小组议事会成员不少于5人，由村民小组正(副)组长、党支部成员或党员代表、本组村民代表等人员组成。村民小组议事会成员出现缺额时，由村民小组有选举权的村民按规定补选。村民小组议事会召集人由村民小组长担任。村民小组三分之一以上的户代表联名，可以提出罢免村民小组议事会成员。 3.2.2 村民(小组)议事程序 村民(小组)议事程序有：一是动议议题在村民范围内全部公开，广泛收集村民意见。村民(小组)议事会在会议召开前提前3天向全村公开议题，广泛征求村民意见，并在会议讨论时反映村民意见建议。二是明确议事召开条件。根据议事会章程规定，村民议事会会议每月至少召开一次，须有五分之四以上成员到会方能举行。三是引入外援列席制度。议事会议题讨论过程中，本级能解决的问题直接由议事会讨论决议；涉及需要相关部门配合的问题，议事会引入约请列席制度，约请相关职能部门和企事业单位现场协商交流并解答议事成员提出的问题。 3.2.3 议题决议的管理规则 村民(小组)议事的决议有严格的管理规定。一是议事结果当场公布。村民议事会和村民小组议事会表决采用无记名投票方式，表决由全体成员的半数以上通过，表决结果公开计票，当场公布，并在村(组)公告栏予以公告。二是决事事后补救制度。对村民(小组)议事会所作决定有异议时，可以由本村三分之一以上村民代表联名，要求将议题提交村民代表会议。对小组议事会决议，可以由本村(小组)十分之一以上年满十八周岁村民联名，要求将议题提交村民小组会议，村民小组会议就相关议题进行审议，并作出决定。三是议题依规转村民(代表)会议。对一些重大的或存在问题的议题，经实到会人员过半数同意，议题则提交村民(代表)会议或村民小组会议动议。村民代表会议就相关议题进行审议，并作出决定。 3.2.4 议事会的对决议执行的评议监督职能 议事会不仅仅是决议机构，同时还具有对决议执行的评议监督职能，这表现在，一是全程跟踪督导。议事会的决议通过后交由村委会来执行，执行情况接受议事会的监督。村民议事会、村民小组议事会采取设立意见箱、调查走访、查阅资料等多种形式监督村委会对决策的执行情况，并定期向村民公布。二是严格纠偏问责。对违背决定内容或执行不力的行为，议事会召集人召开村民议事会、村民小组议事会会议进行讨论，责令整改；对造成重大损失的，提交村民(代表)会议、村民小组会议讨论，并提出处理意见。此外，经村务监督委员会提请，村民议事会可审议村委会不适当的行为。具体议事程序见图1。
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