伊拉克战争对国际法治的冲击和影响，本文主要内容关键词为：法治论文,伊拉克战争论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D995 ［文献标识码］A
2003年3月20日，美英等国不顾全世界大多数国家和人民爱好和平、反对战争的强烈愿望，悍然发动了对伊拉克的军事打击行动。这场战争造成了海湾地区大规模的人道主义灾难，严重危害了世界的和平与安全。随着伊拉克战争的演进，这场战争所引起的一系列国际法问题愈来愈受到国际社会的关注。本文主要探讨伊拉克战争对国际法治的冲击和影响。
一、伊拉克战争的历史背景
中东地区素有世界油田之称。据不完全统计，中东地区已经探明的石油储量，约占世界石油总量的40%。该地区因其丰富的石油资源而成为大国竞相掠夺的对象。二战以后，中东地区的民族解放运动风起云涌，伊拉克人也赢得了国家独立，走上了建设新国家的道路。在萨达姆执政以后，因石油利益纷争和边界争端等问题，先后引发了两伊战争和海湾战争。
1990年8月2日，伊拉克非法入侵和占领科威特。针对伊拉克的国际不法行为，在联合国安理会的授权下，由美英等三十四国组成的多国部队，使用武力驱赶了侵占科威特的伊拉克军队，恢复了科威特的国家独立和主权。海湾战争结束以后，美英等国以保护伊拉克境内的少数民族为由，在伊拉克南部和北部划定了“禁飞区”。与此同时，联合国也开始对伊拉克的大规模杀伤性武器情况进行核查。
1991年4月3日，联合国安理会通过687号决议，决定建立对伊武器核查机制，核查的内容是核、化学和生物武器，同时禁止伊拉克拥有射程超过150公里的弹道导弹。同年5月，在联合国特委会和国际原子能机构领导下的武器核查人员进入伊拉克境内，利用一切高科技手段进行核查。截止1998年底，7年多的时间里，武器核查小组共进行了400多次核查。据当时特委会的负责人里特估计，武器核查解除了伊拉克90%至95%的大规模杀伤性武器。1998年10月31日，伊拉克宣布彻底中止同特委会任何形式的合作，联合国武器核查小组于一个半月后全部撤离伊拉克，美英在12月17日凌晨发动了“沙漠之狐”空袭行动，对伊武器核查工作此后中断。2002年底联合国安理会通过了1441号决议，一方面谴责伊拉克未按照687(1991)号决议的要求准确、充分、彻底、完全地透露其发展大规模毁灭性武器的方案，另一方面决定继续处理此案。（注：687号决议规定了伊拉克必须履行的义务。有关1441号和687号决议的详细内容，可参见联合国网站http://www.un.org.）尽管包括中国、法国、俄罗斯和德国等在内的多数国家强烈要求核查工作仍应继续进行，同时应给予伊拉克一定的时间与监核会保持密切合作，消除可能存在的大规模杀伤性武器，从而避免使用武力，以便在联合国框架内政治解决伊拉克问题。但美英等国将1441号决议对伊拉克的警告“伊拉克如继续违反义务将面临严重后果”，解释为可以对伊拉克采取军事行动。在没有得到联合国安理会明确授权的情况下，发动了对伊拉克的军事打击行动。因此，这场战争虽然与海湾战争有联系，但与海湾战争的性质有明显区别。
二、伊拉克战争对国际法治的冲击
一般来讲，国际法是指在国际交往过程中形成的，在国际关系上对国家或国际组织有法律约束力的行为规范，包括原则、规则和制度的总称。[1]作为国际社会成员的国家或国际组织等国际法主体，在国际交往过程中，能否自觉遵守和维护国际法规则，直接关系到能否建立国际法治社会以及国际法治实现的程度和范围。如果国家等国际法主体严重破坏国际法原则、规则和制度，就会直接危及国际社会的法律秩序，造成极为严重的后果。美国发动的伊拉克战争明显违反国际法上“和平解决国际争端”的国际法基本原则，违反联合国宪章第51条关于会员国受武力攻击时行使单独或集体自卫之自然权利的规定，直接损害了国际社会的法律秩序。
国际社会由主权国家组成，由于各国在政治、经济、文化、宗教传统以及发展水平方面存在差异，在国际关系中发生这样那样的意见分歧或利益冲突，在所难免。国际实践已经反复证明：国际争端，不论是政治、经济的还是法律或事实上的，如果长期得不到解决，均有可能发展成为武装冲突，甚至国际战争。战争和武装冲突造成的惨重灾难使国际社会不断寻求减少战争和武装冲突的途径和方法，和平解决国际争端原则和禁止在国际关系上使用武力或以武力相威胁原则也逐渐发展为现代国际法上的基本原则。
和平解决国际争端原则发端于19世纪末20世纪初的两次海牙和平会议。1928年签订于巴黎的《关于禁止战争作为推行国家政策工具的条约》（简称《非战公约》）明确规定了这一原则。《非战公约》第1条规定：“缔约各国以它们各国人民的名义郑重声明它们斥责用战争来解决国际纠纷，并在他们的相互关系上，废弃战争作为实行国家政策的工具。”第2条又进一步规定：“缔约各方同意它们之间可能发生的一切争端或冲突，不论其性质或起因如何，只能用和平方法加以处理或解决。”缔约国在公约之外做出了关于合法自卫权的保留。《非战公约》是人类历史上第一个禁止以战争作为解决国际争端的方法和推行国家政策工具的多边条约，其对于国际法确立和平解决国际争端原则具有里程碑的意义。
经过第二次世界大战，人类惨遭浩劫，在战争废墟上孕育起来的《联合国宪章》，将和平解决国际争端原则和禁止以武力或武力相威胁原则列为联合国的基本原则。《联合国宪章》在其序言中明确宣布：“我联合国人民，同兹决心，欲免后世再遭近代人类两度身历惨不堪言之战祸……接受原则，确立方法，以保证非为公共利益，不得使用武力……”联合国的首要宗旨是“维持国际和平及安全；并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且以正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”《联合国宪章》第2条第3款明确规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，俾免危及国际和平、安全及正义。”第2条第4款规定：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或与联合国宗旨不符之其他办法，侵害任何会员国或国家之邻土完整或政治独立。”
通过以上对比，我们不难发现，宪章关于禁止“使用武力”的规定，比《非战公约》关于禁止“战争”的规定更为广泛。宪章确认一切武装干涉、进攻或占领以及以此相威胁的行为，都是违反国际法的。二战之后，很多国际法条约和国际声明都承认了一般地禁止武力原则并赋予其在特定国际关系中的法律地位。例如，德意志联邦共和国20世纪70年代的所谓东部条约，1975年的欧洲安全与合作会议最后文件，尤其是1990年的巴黎条约和所谓的2+4条约；[2]1982年《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》，1987年《加强在国际关系上不使用武力或进行武力威胁原则的效力宣言》。[3]
美英作为两次海牙会议的参加国、《非战公约》的缔约国和联合国的创始会员国，先后签署或批准了上述公约，明确承诺接受上述公约所载原则、规则和制度的约束。而美英等国发动的伊拉克战争，显然违反了和平解决国际争端原则。尽管美英等国与伊拉克就销毁伊拉克大规模杀伤性武器存有争端，但仍可以通过非武力的和平方法加以公平、公正和合理的解决，而不应诉诸武力解决。况且联合国安理会也就此问题通过了一系列决议（687号决议和144l号决议）。和平解决国际争端和禁止以武力或武力相威胁的原则，是国际社会在长期的国际实践中逐渐形成和发展起来的，是现代国际法的基础，任何国家都不应以任何理由加以破坏。
联合国宪章宗旨和原则以及相关条款，明确规定禁止国际关系上非法使用武力或以武力相威胁，但并非禁止合法使用武力。例如，国家在遭到他国武力攻击时进行武力自卫是合法的；为维持和恢复国际和平与安全，制止侵略行为或破坏和平的行为，依联合国宪章采取的集体安全行动是合法的。
美国总统布什也以“自卫权”和联合国安理会1441号决议作为其对伊拉克军事行动合法性的重要理由。问题是，美国有权以“自卫”的理由对伊拉克发动战争吗？联合国宪章第51条明确承认了国家的“自卫权”，即“联合国任何会员国受武力攻击时，在安理会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因此行使此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。”联合国为维持国际和平及安全，将国家自卫权的行使设置了限制条件，即国家行使自卫权的前提是本国遭受“武力攻击”。这种自卫权可以简称为“后发制人”的自卫权。
自从受到9.11恐怖主义袭击以来，美国认为传统的受到武力打击后再行使自卫的理论不能适应保卫美国利益的需要，因此提出“先发制人”的理论并将其变为行动。美国认为伊拉克储存或正在研制的ABC（注：ABC武器即原子、生物及化学武器，下同。）武器正威胁着美国的国家安全。尽管美国目前尚未遭到伊拉克的武装攻击，但如果“邪恶轴心”（注：美国总统小布什在2002年国情咨文中，称朝鲜、伊拉克和伊朗等国家为邪恶轴心国家，并提出“邪恶轴心论”。）伊拉克利用ABC武器攻击美国，那么美国则会遭受到毁灭性的打击。倘若在这种情况下，他们再行使国家自卫权，国家所遭受的损失已难以弥补。因此，为维护美国的国家安全，美国需要首先对上述国家采取军事行动，将潜在的威胁消除。这也就是所谓“先发制人”的自卫权。与《联合国宪章》规定的“自卫权”对照，二者之间存有根本区别。后发制人自卫权以存在客观武力攻击为先决条件，而先发制人自卫权以存在主观威胁为先决条件。其实，以打击恐怖主义为由对伊拉克进行打击只是美国的一个借口。正如国际刑法协会主席、美国著名国际法教授Bassiouni所指出的，没有证据证明伊拉克和9.11事件有联系，美国总统布什夸大了伊拉克对美国的威胁。由于没有证据证明伊拉克和美国受到恐怖主义袭击事件有联系，即使从美国的宪法原则来说，发动对伊拉克战争也缺乏“合法性”。[4]
即使美国总统发动伊拉克战争得到了美国国内法的授权，因此具有形式上的国内合法性；但从国际法角度看，美国对伊拉克战争难以找到国际合法性的理由。美国所提出的“先发制人”理论只是美国的一家之言，并没有得到国际社会的公认，没有任何国际法律文件规定或国际习惯法认同可以通过“先发制人”来行使自卫权。美国的“先发制人”理论和行为在国际法上没有法律依据。美国对伊拉克发动战争的行为实质上是在国际关系中以美国法来代替国际法。
美国还以联合国安理会1441号决议为盾牌以证明其对伊拉克军事行动的合法性。那么，在没有联合国明确授权的情况下，美国有权以安理会1441号决议为根据对伊拉克发动战争吗？众所周知，《联合国宪章》将维护世界和平与安全的重任赋予了安理会。安理会是联合国唯一有权采取军事手段在内的一切必要措施来维护世界和平与安全的机构。《联合国宪章》第七章第39条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否发生，并应做成建议或抉择依第41及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”宪章第41条授予安理会以决定采用武力以外的强制办法，以实施依宪章第39条做出的决定。宪章第七章第42条规定了武力强制之办法。武力强制之办法包括联合国会员国之海陆空军示威、封锁及其他军事行动。武力强制之办法的目的在于以合法使用的集体武力对付个别国家非法使用武力的行为，以消除对于和平的威胁或制止侵略行为，并对责任国家实施制裁。宪章第48条至第50条还明确规定了实施安理会依宪章第39条和第41条或第42条所做决议的问题。
前面提到的海湾战争就是联合国安理会依宪章第七章授权联合国会员国为维持或恢复国际和平及安全而采取的武力行动。1990年11月29日，联合国安理会以一致通过的方式形成了668号决议，授权联合国成员国与科威特政府合作，试图以武力的方式恢复科威特的主权和领土完整。为了实施该项决议，美英等三十四国组成多国部队，于1991年1月17日采取军事行动，将伊拉克赶出科威特，恢复了科威特的主权和领土完整。当时，无论是世界各国政府，还是世界各国学术界、舆论界，对海湾战争的合法性问题都没有提出任何异议，最根本的原因就在于联合国安理会668号决议的授权。
然而，此次美英发动的伊拉克战争是两国单方面军事行动的结果。联合国安理会并未就对伊拉克动武问题达成一致意见。根据联合国安理会的表决程序，关于程序事项以外的一切事项的决定，应以9个理事国的可决票决定之，其中应包括全体常任理事国的同意票在内。显然，对伊动武问题属于程序事项以外的一切事项。我们知道，除英国、美国外的其他安理会常任理事国都不同意对伊拉克采取军事行动。在这种情况下，安理会不可能达成对伊拉克动武的决定。因此联合国安理会1441号决议没有对伊拉克采取军事行动的授权。在没有联合国安理会明确授权的情况下，美国无权以联合国安理会1441号决议对伊拉克采取军事行动。
支持美国对伊垃克发动战争的人主张，安理会1441号决议中所谓的“严重后果”已包含了军事行动含义，不必再行决议。笔者认为，这种说法是不能成立的，因为即使对该决议条款的解释存有争议，解释权仍在安理会，而不是由某一个国家说了算。
美国发动战争的另一个理由是为了解放伊拉克人民，是带给伊拉克人民更好的价值观。这一点再清楚不过地表明美国以“救世主”自居的姿态。美国有权以解放伊拉克人民为理由对伊拉克发动战争吗？国际法上找不到任何法律根据赋予美国以战争“解放伊拉克人民”的权力和权利。一个国家选择什么样的政府和制度，只能由该国人民来决定。一个国家的人民有权选择制度，也有权选择价值观。这也是尊重基本人权的重要内容。再好的价值观、再好的制度也不能以非法武力强加给他国人民。
美国的上述言论和行为也违背了“各国主权平等”和“人民自决”原则。现代国际法的众多国际法律文件都重申了上述国际法的基本原则。例如《联合国宪章》在其序言中庄严宣布“大小各国平等权利之信念”；第1条确定“发展国家间以尊重人民平等权利及自决原则为依据之友好关系”的宗旨；第2条第1款规定“本组织系基于各会员国主权平等之原则”；第2条第7款规定“不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。
1970年10月联大通过的《国际法原则宣言》明确规定，国家主权平等原则的含义包括以下几个方面：一是各国一律享有主权平等。各国不论经济、社会、政治或其他性质有任何不同，均享有平等的权利与责任，并为国际社会之平等会员国。二是主权平等尤其包括以下要素：(1)各国法律地位平等；(2)每一国均享有充分主权之固有权利；(3)每一国均有义务尊重其他国家之人格；(4)国家之领土完整及政治独立不得侵犯；(5)每一国均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度；(6)每一国均有责任充分并善意履行其国际义务，与其他国家和平相处。
1965年《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》、1974年《建立新的国际经济秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》都重申了上述原则。另外，许多区域性国际文件也确认了上述原则。例如《欧洲关于指导与会国间关系原则的宣言》、《美洲国家组织宪章》、《非洲统一组织宪章》和《亚洲会议最后公报》等。中国一贯主张在国际关系中相互尊重国家主权，中国倡导的和平共处五项原则反映了中国的政策和立场。
伊拉克作为国际社会的成员之一，于1945年加入联合国，从而成为联合国会员国。它作为一个主权国家参与国际活动，享有的各项权利应该得到其他国际社会成员的尊重。即使伊拉克因为侵犯科威特违反了国际法，受到国际社会的制裁，也应是依国际法进行制裁。国际社会对伊拉克的制裁并不当然赋予美国可以随意对伊拉克进行军事打击的国际法权力和权利。依国际法尊重伊拉克的主权和领土完整，不干涉其内政应是国际社会成员应尽的义务。
在美国对伊拉克的战争中，如何确保国际人道法的实施是国际社会面临的现实问题。有关战时人道主义保护规则是国际法的重要组成部分。在对战俘的保护方面，1899年和1907年海牙章程第4条至第20条首先曾明确规定。1949年《关于战俘待遇的日内瓦公约》（日内瓦第三公约），在上述基础上进一步完善，对现代战争，包括武装冲突中保护战俘的问题予以更加充分地规定。根据该国际公约的规定，战俘在任何情况下都应得到人道待遇。禁止拘留国的任何引起战俘死亡或严重威胁战俘身体健康的不合法行为与不行为，否则将被视为对该公约的严重违反；战俘在任何情况下都有权受到人格与荣誉尊重，拘留国不得基于任何种族、国籍、宗教信仰、政治观点及类似原因给予战俘不平等待遇。除此之外，公约还对战俘的各项权益作了具体规定。[3](243-302)
伊拉克战争爆发后，国际社会包括联合国秘书长安南多次强调，希望交战双方遵守与战争法规有关的日内瓦公约及其附加议定书，尤其是交战双方的战俘应当受到人道主义的待遇。然而，从目前新闻媒体透露的情况来看，美英和伊拉克双方都有违反日内瓦公约及其附加议定书的规定的不法行为。例如，3月2日，据伊拉克国家电视台报道，伊军击毙了数名美英联军士兵，并抓获了5名美军士兵。紧接着，播放了被俘美军士兵的窘态和美英联军阵亡士兵的惨状。与此同时，美英各国也播放了伊军军官被俘时的惊恐之状。关于双方实际针对战俘的非人道待遇行为还有待证据证明。
在伊拉克战争中如何确保对平民的保护，也引起国际社会的高度关注。根据战争法和国际人道法，战斗员与平民应加以区别对待。武装行动是针对武装人员的，交战各方不得攻击和杀害平民。对平民保护的国际法规则主要反映在两次海牙和会缔结的对平民保护的公约以及1949年经修订完善的专门保护平民的公约，即《关于战时保护平民的日内瓦公约》及其1977年的附加议定书。上述国际公约中对战时平民保护的内容包括：平民居民和平民个人应享受免受军事行动所产生的危险的一般保护，他们不应成为攻击的对象；禁止不分皂白的攻击，民用物体不应成为攻击或报复的对象；禁止使用旨在对自然环境造成损害，从而损害居民健康和生存的作战方法或手段；对妇女和儿童的权益给予特殊保护等。
伊拉克战争爆发后，美英联军对伊拉克境内的目标进行了大规模的轰炸，已经造成了大量的平民伤亡。按照国际公约和国际习惯法的规定，交战各方都应该保护平民，很显然，交战各方的行为都违背了国际人道法的有关规定。国际社会必须思考和关注这一问题：在现代战争中，军事行动如何保证不伤害平民？在“全民皆兵”的情况下，如何区分战斗员和平民？在交战各方未能遵守国际人道法的有关规定时，国际公约规定的平民的权利和利益由谁来保护？
由于伤害战俘和平民的行为都可能构成“战争罪”，因此，在伊拉克战争中的国际不法行为有可能进入国际刑事法院的管辖。根据《国际刑事法院规约》的规定，国际刑事法院对战争罪具有管辖权。战争罪包括下述行为：严重破坏1949年8月12日《日内瓦公约》的行为；严重违反国际法适用于国际武装冲突的法规和惯例的行为；严重违反国际法适用于非国际武装冲突的法规和惯例的行为。（注：参见《国际刑事法院规约》第5条和第8条的规定。）但美国不是国际刑事法院规约的成员国，而且美国还和有关的国家签订了双边协议，相关国家不将被指控的美国人提交给国际刑事法院。针对美国的情况，国际社会如何确保应该承担国际法律责任的人受到相应的国际制裁？
三、伊拉克战争的启示
20世纪中期联合国成立后，联合国对于促进国际社会的法治化发挥了重要作用，国际法在国际关系中的地位日益重要。但伊拉克战争告诉我们，国际法治的道路并不平坦，国际法如何应对国际强权，这是国际社会加强国际法治必须面对和解决的问题。世界冷战结束后，世界朝向多极化发展的道路并不顺利，一超多强的国际格局逐渐形成。在这种新的国际格局下。美国绕开联合国，对伊拉克发动全面武装攻击，是其推行单边主义政策，企图按照自己的意愿建立国际新秩序的明显表现。伊拉克战争对国际法治产生了巨大冲击，这使某些人对国际法的作用产生了怀疑。国际法会终结吗？各国在国际关系中应遵守国际法基本原则还是历史潮流吗？一战和二战后出现国际联盟和联合国的历史表明，战争一方面给国际法及其实施带来巨大冲击，另一方面又给国际法的发展提出新的要求。我们相信，伊拉克战争将促使国际社会反省现有国际法律机制的不足，进一步推进建立更为适应国际社会需要的国际法律秩序。
为使国际法能够在国际关系中发挥更加有效的作用，建立更加公正合理的国际法律秩序，进一步加强国际法治，我们认为可采取以下措施：
第一，国际社会应加强“遵守和尊重国际法”的法律意识，维护国际法的权威。要使国际法的规定成为国际社会普遍遵循的现实，就必须加强“遵守和尊重国际法”的法律意识。在这方面，国际社会大有作为。国际社会和各国家都需要采取相关措施，进一步确立国际法的权威。国际法律观念对于国际法律制度的遵守和实施具有重要作用。如果缺乏国际法律意识，尽管国内法律意识很强，那很可能将一国的国内法置于国际法之上，作出遵守一国国内法而违反国际法的事情也就不足为奇了。
第二，国际社会应加强国际合作，维护国际法的权威。面对国际强权和霸权，合理的应对措施只能是加强国际合作，并使国际合作进一步法律化和制度化。在互相尊重国家主权、尊重基本人权基础上的国际合作，不仅是推动国际社会发展的重要杠杆，是维护国际和平和安全的必要手段，也是国际法治的坚实基础和保障。加强国际合作有多种方式，通过联合国加强国际合作是其中的一种有效方式。只要国际社会加强国际合作，美国以单边主义对抗多边合作机制，将一国利益置于国际社会共同利益之上的行为的做法不可能持久，因为美国不可能孤立于国际社会而存在，背离国际合作最终也会危害美国的国家利益。
第三，国际社会应改进国际法律机制，以适应国际社会发展的需要。伊拉克战争已反映了现有国际法律机制的不足。随着国际法近年来的迅速发展，国际法律机制本身存在的不协调和冲突问题也日趋严重，这直接影响了国际法的有效实施。国际法存在的主要问题在于缺乏有效的实施机制，有的国家未能切实履行所承担的国际法律义务，这也直接影响了国际法的权威性。以海湾战争为例，既然国际社会认定伊拉克侵略科威特，而纽伦堡和东京国际法庭的审判实践和法律原则明确规定，构成国际犯罪的个人应承担国际法上的个人责任，那为什么在海湾战争后不建立国际法庭对萨达姆进行国际审判，而只是对伊拉克进行经济制裁？
国际法治任重而道远，加强国际法治有赖于国际社会的共同努力，这是伊拉克战争给国际社会的重要启示。
［收稿日期］2003-04-08
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