基于结果导向的地方政府绩效评估——美国凤凰城的经验及启示，本文主要内容关键词为：凤凰论文,美国论文,地方政府论文,导向论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效评估是20世纪早期政府部门引进的一种管理工具，通过评价政府的工作成果和管理效率来提高政府的治理水平、改善政府与社会的关系。20世纪七十年代新公共管理运动的兴起使得这一管理工具在政府管理中得到重新重视和推广，并形成了以“结果为本”的基本导向。这一重大转变是对传统官僚行政模式重程序规则不重实际结果、重投入不重产出的纠正，受到西方各国的普遍认同，并为各国所实践。1993年，美国通过《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act），以立法的形式力图使结果导向的绩效评估走向制度化使其备受瞩目。联邦政府的这一举措是地方政府持之以恒开展绩效评估的努力所推动的结果，地方政府长期以来一直是绩效测量、项目评估以及政府生产力提高运动的领头羊。其中，亚利桑那州的凤凰城因其卓越的政府治理创新，在1993年被德国伯泰尔茨曼基金会授予伯泰尔茨曼奖，奖励其运用创新、卓越理
念促进民主社会的发展。结果导向的政府绩效评估就是其中重要的制度安排，为城市的发展作出了贡献，由此该城市被国际市／县管理协会（International City/County Management Association,ICMA）授予绩效评估荣誉证书。由于该城市生产力如此之高，以至于200多个企业、市、县、州和国家曾研究过凤凰城，以学习如何改进自己的运营。
一、结果导向的绩效评估：理念及背景
绩效评估是一种测量政府在实现既定目标所取得的绩效的方法，它以政府行为的最终结果是否实现了预期的目标来评判政府工作的成效，根据政府期望达到的成就来重塑计划、预算、管理和报告等各个环节。
结果为本的绩效评估是改革政府的管理主义方案中一个特别重要的部分。管理主义取向的政府改革运动自20世纪七十年代以来被冠以不同的名称，其主旨都是以市场为基础的治理模式取代充满缺陷和问题的传统行政模式。① 传统行政模式是以对规则的负责为特征的，它给政府雇员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。这种制度安排造成的弊端使政府的管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求。所以，管理主义的改革理念强调从过程转向结果，纠正过分依赖规则造成的问题。绩效评估正是在这种改革背景下被赋予了结果为本的实践导向，并因其结果管理的特点为其他管理主义的制度安排及有效运行奠定了基础。
管理主义取向的政府改革运动孕育了绩效评估的结果为本理念，而信息技术的发展、政府及民间力量的努力等因素推动了绩效评估在九十年代蓬勃发展的局面。首先，信息技术的进步使得测量范围广泛的政府服务变得可能和简单。更为重要的是，民选官员和公共管理者认识到测量政府政策和项目是否实现了预期的目标以及是否在一个合理的成本内从事这些行为很重要，并积极促成基于绩效评估工作的开展。而1993年《政府业绩和结果法案》（GPRA）进一步推动了“政府能够对结果负责”这一完整理念的形成。同时，各种民间力量也很活跃，他们努力在政府的开支、行动与结果之间建立更多的联系，积极开展与政府的合作。
绩效评估的理想状态是测量政府机构希望完成的基本结果，即最终的成就，然而，政府目标价值的主观性、资源使用条件以及技术可行性制约了绩效评估的客观性。而且，政府部门的任务和目标各异，使用绩效评估的目的也存在很大差别，所有这些因素都造成绩效评估的困难。但是它的意义是受到普遍认同的，经合组织成员国普遍认为绩效评估具有三大功能，即管理与改进、责任与控制、节约开支，认为这三个功能创造了绩效评估的不同类型。② 在现实中，各国的评估目的具有混合性和多样性的特点，所以需要因地制宜混合使用不同种类的评估。 根据美国学者尼古拉斯·亨利的考察，实施绩效评估的美国城市通常综合采用产出量测量、效率测量、结果测量、服务质量测量、公民满意度测量等方法。③ 此外，一个对美国县级政府使用绩效评估的调查统计结果显示，人口超过5万的209个县中，34％的县实施了绩效评估，其中大约64 ％的县级职能部门使用产出指标，另有45％使用结果指标。④ 一些美国学者认为，结果导向的绩效评估是美国地方政府不断追求的目标，尽管目前结果测量没有预期的那样得到迅速而全面地被使用，但从长期来看必将会得到广泛应用。
二、凤凰城基于结果的绩效评估：基本方法及特点
凤凰城是美国西南部亚利桑那州的州府所在地，也是美国成长最快的城市之一，根据2000年人口普查，它是美国第6大城市，而1950年仅排名第99位。正是这种人口迅速膨胀的压力以及带来的资源、交通、环境、治安等城市发展问题促使凤凰城不断改革城市管理手段，结果导向绩效评估就是其中一个重要的制度安排。⑤
凤凰城的绩效评估具有以下几个显著的特点：
（一）营造对结果负责的文化
在开发结果指标的同时，市政经理号召职员共同努力开发凤凰城的“前景和价值”，作为市政价值文化和政府的战略规划，“关注结果”就是“前景和价值”的内容之一。同时组织职员培训，在共同学习的氛围中，结果导向的理念深深扎根于全市公众和政府部门之中，并获得了信任、支持和认同感。
（二）确立绩效评估的结果导向，开发并全方位运用评估结果
凤凰城的绩效指标有两种，一是衡量单一部门工作的指标，二是衡量作为一个系统的城市的关键指标。这两种指标都以结果为导向，即从公众的角度出发，把所有的指标都落实到对最终成果的测量上，并具体细分为公众的满意度、工作的成本、工作完成的时间周期、使命或任务等四类。凤凰城根据结果信息制定组织的战略计划、监控和调整工作进程、展开公私竞争。
（三）政府部门自主开展绩效评估
凤凰城没有设立统一的标准，没有成立专门的高层机构来强制性地组织全市的评估，而是由各部门因地制宜地制定战略计划、自主开发和使用结果指标、自主地在《市政经理执行报告》上反映本部门的情况。放权的过程则伴随着责任机制的强化，部门管理者根据《绩效成就计划》享受绩效工资。
（四）参与式的绩效评估方式
凤凰城的绩效评估是在开放式参与的情况下推进的，不仅包括部门内部员工、部门管理者、议会（民选官员）等官方参与，还包含了大量的公众、社会团体和学术组织的参与。公众广泛参与绩效评估是该市取得评估成功的重要因素，公众扮演了顾客、所有者、问题的提出者、服务质量评估者等多种角色，就政府部门的战略计划、指标设计等提出意见，并评估部门的服务质量。社会团体和学术组织为政府绩效评估的开展提供了技术、学术上的支持，如国际县／市管理协会（ICMA）、政府会计标准委员会（Governmental Accounting Standards Board,GASB）、亚利桑那州立大学的政策研究所等对指标设计、数据收集提供了重要的意见和建议。政府会计标准委员会是一个非政府机构，从20世纪80年代后期开始，该委员会定期发布针对州与地方政府绩效报告的分析，体现了非政府组织对政府绩效改进的贡献。
（五）把竞争机制引入公共服务部门
通过标杆管理和政府招标等策略，凤凰城鼓励政府部门不仅和私人公司竞争公共服务项目的实施权，而且与其他城市和地区的政府部门比较工作业绩和效率，并建立了可作为标杆的部门或城市的资料库，政府部门可从中查找、甄选和引入最佳实践。该城市在固体废弃物处理方面的做法被广泛认为是公私竞标的范例，被著名的《改革政府》一书所推介，成为地方政府改革的重要措施。⑥
三、凤凰城的经验对我国地方政府绩效评估的启示
凤凰城的绩效评估充满创新与活力，而又不乏严格的制度规范，经过十几年发展的评估系统日益显露出其深远的价值。这是文化、制度、策略等多种因素合力促成的结果。在绩效评估中，凤凰城注重文化先导，奠定管理行为的舆论基础和价值导向；选择部门自治，鼓励和激发创造精神和工作积极性；采取参与式评估的管理方式，获取利益相关者的支持；妥善地使用竞争策略，激发政府活力，促使政府提升服务质量。这些都为我国地方政府开展绩效评估提供了有益的经验。
（一）开发基于结果导向的绩效文化，发展支持绩效评估的信息技术
文化对政府绩效评估有很强的渗透力，它影响政府绩效的定义、评估标准的确立、评估功能的定位。基于绩效的文化促使组织成员对绩效评估形成共识、认同评估制度并自觉地为提高业绩而努力，它对维持评估的持续性和稳定性十分关键。绩效评估的过程是一个信息的收集、筛选、整理、输出和反馈的过程，评估的科学性和有效性依赖于准确而完整的信息及畅通的信息传输网络。因此，我国地方政府构建绩效评估体系应该注重文化的培育和技术的开发。一方面要加强对绩效评估的宣传，让全社会尤其是公共管理部门充分认识到绩效评估的重要意义和作用，并结合人力资源开发、管理和培训，消除公职人员对评估的抵触心理，培养评估的专门人才。另一方面要依托政务公开和电子政务建设，畅通信息传递的网络，开辟公众参与的渠道，培育公众参与的文化和能力，为绩效评估的开展创造良好的物质基础和制度环境。
（二）参与式的绩效评估推动评估的科学化和政治的民主化
开放的、参与式的评估方式对绩效评估产生了积极的影响。首先，多方面的参与为评估体系的开发提供了多视角的信息，使绩效评估有更大的包容性和科学性；其次，利益相关者在获得共识的基础上能够更好的理解和支持评估，从而为评估的顺利推广奠定了良好的基础。在关键利益相关者之间就使命、目的和战略取得合理的认同水平被认为是结果导向型管理的第一步。⑦ 而且，参与式的绩效评估意味着绩效信息在政府内部及政府与社会之间无障碍的流通和反馈，这就为公民参与开辟了渠道。政府绩效评估的实施不仅是旨在提升服务的管理方面的努力， 而且也是一个形塑议程和影响权力分配的政治创新。这一点对思考我国政府绩效评估的发展有很大的价值。长期以来，我国地方政府的绩效评估仅仅局限于政府系统内部，封闭的模式导致了政府与社会的隔绝、政府目标对社会公众需求及期望的偏离，政府工作处于一种暗箱运作的状态。而另一方面，政府内部缺乏具有专业分析背景的评估工作人员，导致绩效测量工作缺乏科学性和系统性。因此，我国地方政府应该从封闭走向开放，整合体制内外的力量参与绩效评估的设计和运行，如科研机构、独立于政府的专业评估机构以及社会公众等，这不仅是推进绩效评估科学化的手段，也是走向政治民主化的途径。
（三）树立可持续发展的结果导向，保持制度确定性与结果导向灵活性的均衡
结果导向的绩效评估是对规则导向的行政原则的颠覆，借规制之放松来提高政府的绩效和政府对公众的回应性。这是美国经济社会发展对政府管理的要求。而我国还处在工业化时代，理性化的官僚制仍然是地方政府努力追求的目标，政府绩效评估是在过度规制与官僚制不足的双重背景下进行的。所以，平衡结果和规则是我国建立有效绩效评估体系时必须考虑的一个关键问题，要在绩效评估的目标选择上，既延续规则蕴涵的核心价值，又体现结果导向的灵活性。而对结果性质的准确认定又是另一个必须考虑的关键问题。因为长期以来，我国地方政府受经济增长取向的政策激励，对他们的业绩评价也以GDP增长为主要依据，并以这种绩效与地方官员的晋升直接挂钩。因此，虽然我国地方政府的绩效评价也呈现出高度的结果导向特点，但往往过于强调经济增长的目标，导致地方政府片面追求经济指标，造成社会发展的失衡和公益的损失。因此，我国地方政府构建绩效评估体系，不仅要完善理性化的科层制，促使政府在法制的框架内履行职能，而且要树立一种可持续发展的结果向导，引导地方政府实现人与自然、经济与社会和谐发展的目标。
（四）评估主体的专业性主导地位与顾客导向合理配置
凤凰城的绩效评估由政府部门自评和公众满意度调查两部分组成，前者以定量考核为主，后者主要是定性考量。各部门拥有评估的自主权，这极大地激发了部门的创新精神和工作积极性。然而这种评估主体的选择有深厚的政治文化背景，其有效运作也受到诸多限制。首先，部门自主运作绩效评估是美国分权的政治体制和意识形态的体现，反映了美国市政管理的渊源。美利坚民族自殖民地时代起就具有崇尚地方自治的传统，城市的产生和管理沿袭了这种传统。而且从城市的发展历史考察，市是为了向聚居的居民提供公共服务，根据居民自愿申请、经州特许成立的，它要比县为它的市民提供更多的公共服务。⑧ 所以，城市的绩效评估深刻地烙上了自治的色彩，并注重对公共服务的评价和管理，也在评估中突出公民的意愿和价值。其次，要使部门自评客观、公正、有效，部门自身要有足够的驱使力和自觉性，否则评估将成为部门掩饰过错、标榜成绩的粉饰物。然而从现实看，绩效评估将使政府承担更大的成本、面临更多的工作压力，所以在评估运行之初，政府公职人员可能会选择对评估的抵制而不是积极推动。所以，纯粹以部门为本的评估有可能降低评估的效用。第三，把公众的满意度作为评价政府绩效水平的标准可以促使政府以公众所需提供公共物品和服务，凸现顾客至上的理念，加强公众对政府的信任。然而，满意度调查的应用有一定的限度，它以服务对象反馈的呼声作为政府决策的依据之一，不同的服务对象力量有强弱、呼声有高低、参与的比例分布不均，若政府以强势集团满意为己任，显然有失公允。而且，满意度调查的特点决定了它比较适合于服务职能，而不适合政策的制定和执行，否则会因迎合公众的需求而降低或违背执行的标准。
我国具有二千多年中央集权的传统，这一体制所形成的政治文化使中国社会的技术问题泛伦理化，尽管考核从未停止，但往往局限于政府组织内部，片面性、主观性、随意性特点明显。在这种情况下，我国地方政府绩效评估的适宜主体应以专业性的评估机构为主，公众满意度调查为辅，赋予定量测量与定性评价不同的权重，既保证评估工作的权威性、专业性、科学性，又体现顾客至上的理念，改善政府与公众的关系。
（五）运用竞争机制促使政府更加注重绩效导向
韦伯理想官僚制模型中的政府是个典型的封闭组织，政府孤立于外界环境，封闭、保守、具有排他性。凤凰城则完全颠覆了这种理念，以敞开式的绩效评估把政府推向竞争，竞争构成了政府提高绩效的驱动力。
竞争策略是公共行政改革的市场化方案的重要组成部分。公共部门的市场化是20世纪八十年代以来美国行政改革的取向，市场机制被引入公共服务领域，为公共产品和服务提供公私竞争机制。竞争策略反映了行政系统被市场的文化、价值观和方法渗透的倾向，打破了市场组织与公共部门之间的界限。这些创新给政府服务部门带来了活力和效率，也增添了政府管理的复杂性和难度，带来了公共责任的问题。要使竞争发生作用，就必须对竞争加以组织和管理，配以严格的监管措施和良好的绩效评价系统。因此，我国地方政府对竞争策略的应用应置于行政改革的战略框架之内，在公用事业民营化、绩效评估和竞争机制的同步发展中发挥竞争的最大效用。
注释：
① ［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2001年，第1—4页。
② 陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2003年，第277页。
③ ［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第八版），北京：中国人民大学出版社，2002年，第313—314页。
④ ［美］Berman,Evan & Wang,XiaoHu(2000),Performance Measurement in U.S.Counties:Capacity for Reform,Public Administration Review,60(5):409—420.
⑤ 本文所述的凤凰城情况，如无特殊注明，见Case Study:City of Phoenix,Arizona,Use And the Effects of Using Performance Measures for Budgeting,Management,and Report www.seagov.org/2004年6月29日。
⑥ 关于凤凰城固体废弃物处理的竞争策略，可另见［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海：上海译文出版社，1996年，第54—57、65—68页。
⑦ ［美］凯瑟琳·纽科默等：《迎接业绩导向型政府的挑战》，广州：中山大学出版社，2003年，第14页。
⑧ 谭君久：《当代各国政治体制——美国》，兰州：兰州大学出版社，1998年，第309—310页。
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