社会养老服务福利治理的局限性及其成因分析
——基于RHLJ社区养老服务中心案例的分析
姜玉贞 宋全成
(山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014；山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)
[摘要] 福利治理是“治理范式”在社会政策中的运用。立足于社会养老服务福利治理实践，本文选取RHLJ社区养老服务中心为案例，搜集和整理了各参与主体的被访人员对福利治理实践中角色、行为及关系的描述。研究分析发现，当前福利治理还存在诸多局限性：政府的角色已由服务生产者和直接提供者转向资助者及规制者，但新职能发挥中过于强势；社会组织被松绑、培育及支持，发展空间扩大，但自身能力建设滞后；多元主体互动和共同治理主要集中于项目实施阶段，而在项目生成及监管阶段政府管控仍较为明显。形成这些问题的成因是：福利治理推进仍然遵循着自上而下单向性社会建构的传统路径，缺乏自下而上的社会力量的平等参与；“政府主导”者角色促生出政府本位理念，福利治理的社会本位还远未实现；非政府主体更多扮演着“配合者”或“参与者”角色，还未成长为平等的、独立的主体；公共性建设滞后，多元主体间难以形成真正的合作。
[关键词] 社会养老服务；福利治理；政府主导；公共性
一、问题提出及文献回顾
随着人口老龄化持续加深及家庭、社会结构变动，老年人口的养老服务需求日益多元化及普遍化。“十二五”以来中央政府提出发展社会养老服务，意图建立一个满足所有老年人基本养老服务需求的“适度普惠”型的制度框架。这一框架下，传统以政府为单一主体的供给模式受到挑战，“政府主导、多方参与”成为新时期社会养老服务变革的方向。具体到实践中，以政府为主导的社会养老服务多元主体供给格局正在悄然生成，但面对长期“强政府，弱社会”的结构，社会养老服务多元供给还面临诸多挑战：一方面是非政府主体参与养老服务供给普遍面临困境：草根型社会组织数量少(1) 郎晓波、俞云峰：《社会组织参与公共服务：组织优势及路径选择》，《中共杭州市委党校学报》2011年第5期。 、社会组织“被组织”问题(2) 李凤琴：《中国城市社区公共服务研究述评》，《城市发展研究》2011年第10期。 、社会组织专业化优势不明显(3) 吕普生：《政府与公民社会组织在养老服务供给中的合作模式研究——基于北京市宣武区三种合作方式的分析》，《科学决策》2009年第12期。 、市场参与度低(4) 付诚、王一：《政府与市场的双向增权——社会化养老服务的合作逻辑》，《吉林大学社会科学学报》2010年第5期。 、市场发挥作用的途径不明确(5) 姜玉贞：《社区居家养老服务多元供给主体治理困境及其应对》，《东岳论丛》2017年第10期。 、市场营利难(6) 徐晓雯：《我国城市社区居家养老服务问题探析》，《山东财政学院学报》2013年第1期。 等。另一方面则表现为主体间还未形成良性的互动合作：多主体间的合作还处在被政府动员状态(7) 句华、杨腾原：《养老服务领域公私伙伴关系研究综述—兼及事业单位改革与政府购买公共服务的衔接机制》，《甘肃行政学院学报》2015年第3期。 、多元主体间经常呈现出各自为战状态(8) 吉鹏：《社会养老服务供给主体间关系解析——基于委托代理理论视角》，《社会科学战线》2013年第6期。 、难以发挥各主体互补优势(9) 敬乂嘉、陈若静：《从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新》，《复旦学报(社会科学版)》2009年第5期。 。
排名问题包括两个方面：第一，大学士与其他官职的排名；第二，大学士内部之间的排名。第一个问题关系到大学士作为一个整体时的地位。朝位班次本以品级、衙门排列，井然有序。大学士地位上升后，与部臣发生了位次上的争议。
学界就上述问题展开对策研究。早期研究主要围绕社会养老服务供给主体、结构及机制创新展开。政府(10) 周湘莲、林琛：《居家养老服务民营化中政府责任的缺失及其治理》，《湘潭大学学报》2013年第2期；王震：《居家社区养老服务供给的政策分析及治理模式重构》，《探索》2018年第6期。 、非营利组织(11) 敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》2011年第5期。 、市场(12) 郭林：《民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第2期。 等多元主体都应承担起社会养老服务供给责任。而供给机制的创新则在于不同主体间职责及关系(13) 曾维和：《公共服务中的伙伴——当代西方国家公共服务合作提供模式及借鉴》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2012年第6期。 。党的十八届三中全会后，随着我国社会治理创新的提出，社会养老服务福利治理成为供给创新的路径选择。福利治理强调经由不同行动主体的介入、权力(权威)形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破(14) 彭华民：《主持人语 创新福利治理 完善福利治理》，《社会建设》2016年第3期。 。基于这一视角，学者们聚焦于治理主体介入、治理机制创新、治理路径探索等问题进行研究。然而，福利治理错综复杂，需要理性思考其在现实中还存在何种局限性,并对局限性成因及对策进行探讨，从而来优化及提升当前福利治理水平。本文选取一个多元主体治理典型案例，基于这一福利治理实践去探究当前社会养老服务福利治理存在的问题，并分析其问题的成因。
二、社会养老服务福利治理的个案分析
(一)个案选取及案例介绍
1.案例选取的依据
案例研究采用的是理论抽样方法(15) 李平、曹仰锋：《案例研究方法：理论与范例——凯瑟琳·艾森哈特论文集》，北京大学出版社2012年版，第6页。 ，即案例选取遵循的是理论需要，而不是统计需要。选取案例的标准是这个案例适合于说明和扩展研究的命题。基于对社会养老服务多元主体治理的研究需要，我们选取了RHLJ社区养老服务中心作为研究个案，其原因在于：一是该案例体现出政府与非政府主体合作。福利治理特征即是多元权力/权威介入来实现福利目标，是多元主体间的互动和合作。二是该案例所提供服务性质为非营利性。社会养老服务从性质上讲应是准公共产品，具体包括对特殊弱势老人政府兜底的养老服务保障及面向一般老年人的非营利性养老服务。三是该案例在当地社会养老服务发展中具有典型性。
2.案例介绍
RHLJ社区养老服务中心是JN市LX区DL街道办第一社区下属的一家社区居家养老服务机构。2016年，DL街道办通过招投标的方式购买社会工作服务，将社区养老服务中心委托给JN市JA社会工作服务中心(以下简称“JA”)运营。RHLJ社区养老服务中心作为JA承担的政府购买服务项目，目标是为社区老人打造一个综合型养老服务机构,提供包括居家照料、社区食堂、康复保健、休息娱乐、理发、修脚等服务。而服务资源主要来源于当地政府、社区及JA这一社会组织，通过多元主体合作来实现养老服务提供及传递。
1. 政府作为资助者，投什么、投多少、怎么投皆由政府来决定
(二)社会养老服务福利治理的个案分析
1. 项目生成阶段：政府管控下的多元主体参与
在进行葡萄促成栽培的过程中，需要根据棚内情况进行适当的灌溉。在这个过程中应用节水滴灌技术，不单可以解决干旱问题，同时还可以随水施肥，更好的均匀灌水和施肥，从而为果农节约时间和成本。在葡萄坐果之后，果农还需要通过结合膨大肥进行充分的灌溉，更好的保证幼果的生长和发育，采收前的15d左右也需要进行适当的水分补充，从而防止出现果实开裂的现象。
低筋面粉100 g，紫薯粉40 g，黄油50 g，白糖20 g，全蛋液10 g，食盐0.5 g，泡打粉1 g，柠檬酸0.4 g，水适量。
RHLJ社区养老服务中心是以政府购买服务形式达成的项目。在项目生成阶段，基层政府、社区、社会组织等多个主体均有所参与，但每个主体发挥作用却有很大不同，其中政府作用尤为突出。
三是主体间相互信任的重要性还未引起重视。一般而言，缺乏信任较可能发生在关系建立的初期(Kanter ，1994 )，这种不信任可能源于对彼此能否遵守承诺的不确定或对对方能力、经验的不了解。缺乏信任是影响有效合作的一个障碍。街道办被访人员称，“JA的专业性让我们很踏实，它在JN社工界的声誉和威望打动了评委。把这个项目委托它管理运营，在用途上我们绝对放心。但考虑到它此前在甸柳只是承接一些其他项目，并没有运营养老服务中心的经验，我们还是有所顾虑的。(RHJ1)”后期随着互动频率的增加，双方在沟通上不断磨合，在项目上不断积累信任。但一些做法也会造成一些小紧张，甚至伤及到彼此的信任。JA承担的DL街道办购买居家养老服务的一个项目，虽然服务方面做得很到位，但是后来还是被街道办给叫停了。接下来街道办将这个项目给了一家企业。这个事件让JA组织对政府的信任大打折扣。他们认为政府太过于重视经济效益，认为政府天然的相信市场。
表 1案例访谈对象及其编号一览表
(1)项目起因于基层政府的指令性推动。为了满足规模日益庞大的老年人口多样化养老需求，社区居家养老作为社会养老服务框架中的主体部分被重视。此后各级政府出台一系列政策支持、推动社区居家养老服务发展。这一背景下，基层政府或出于完成上级政府给出的任务，或出于民生为本的压力(16) 李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017年第6期。 ，在实践中普遍表现出对社会养老服务治理创新的热情。此案例中LX区在民生保障领域一直走在JN市前列，政府对于推动社区居家养老服务及模式创新高度重视。2016年LX区政府投入资金、设立项目，专门用于所辖区域内社区居家养老服务的购买。正是政府这一行动，直接促成了社区养老服务中心的建设。街道办被访人员称，“近几年，政府一直把推动社会养老服务的发展放在较高战略位置上来规划。基层政府作为政策执行者，顺应于政府职能转变需要也在积极探索创新。(RHJ1)”综合多方人员访谈，发现这一中心建立最重要的动力即是来自政府推动，且是来自于政府体制自上而下的指令式推动。
(2)街居制治理结构明显，其中街道办又在资源配置及选择承接者方面占有更多主导权。当前街道办已成为事实上的“一级政府”(17) 吴晓林：《中国的城市社区更趋向治理了吗——一个结构—过程的分析框架》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2015年第6期。 。调动社会力量参与养老服务是各级政府当前政策的重要导向，街道办作为基层政府对所辖区域内资源进行开拓及整合，并作为委托者对承接养老服务主体进行选择。在RHLJ社区养老服务中心案例中，街道办除了支付购买服务费用以外，还把之前对外出租的门头房收回并进行简单装修及改造，作为承接主体提供养老服务的免费场地来供应。在选择合作者方面，街道办仍然拥有主导权，购买流程、标准都由街道办来制定。但在实际发展过程中，街道办并没有完全依照自己的想法，而是听取了居委会的意见。居委会负责人在被采访时说，“当初街道办更倾向于通过招投标来找一家企业，把养老服务中心品牌化。但我想，既然做这事的目的是让老百姓真正受益，那么，社会组织更合适。我在这个社区待的时间较长，此前社区服务外包也曾有过多种尝试，还是社会组织更可靠。尤其是JA，它们在我们社区已经服务了十年，值得信赖。后来就这点我们与街道办进行了沟通。(RHS2)”
2. 项目实施阶段：政府主导下的多元主体参与
范坚强挥手打发走了下人，又对垂手跟在身后的墨镜男说：“你也走吧，你们都回去，今天晚上不要来打扰我。”墨镜男点点头，退了出去。范坚强走在前面，一杭身子飘乎，鬼魅般在地上拖出长长的影子，小心地分开小径两侧的桂花枝，连走带跑地跟在范坚强身后。
(1)街道办主要发挥着委托者及监督者的功能。DL街道办通过招投标的方式购买JA社会工作服务，将养老服务中心委托给JA管理运营。双方合同约定，在服务实施两年期内，由街道办支付两年的费用，主要用于人力和基础运行费用等事项。同时还免费提供场地和设施支持，JA组织专业团队开展各项服务，为社区特殊人群提供专业社会工作服务。合同两年期满后，街道办不再提供资金支持，社区养老服务中心自负盈亏，继续提供非营利性服务。街道办除了作为委托者，同时还承担着监督者的角色。为了对服务供给过程更好的监督，在养老服务中心运营中，成立了一个多方主体参与的平台——社区养老管理委员会(简称管委会)。管委会由街道办人员、社区居委会党委、居民代表和运营管理人员组成。街道办领导负责听取各方意见并做出指导，并通过定期召开管委会，对社会组织提供的服务进行监督及督促。
(2)社区发挥着连接政府、社会组织与居民的中介角色，在各主体间起到协调与沟通作用。通过调研发现，在多元主体共同参与过程中，社区发挥着连接政府、社会组织与居民的中介角色，在各主体间起到协调与沟通的作用。在项目推动阶段，基于民政局在推进社区居家养老发展中提出的品牌培育任务，街道办提出要重点引导培育一批有实力的组织或企业等主体，实现规模化、连锁化和品牌化经营的目标。考虑到资源的有限性，街道办更倾向于把这一项目委托给企业。这时，社区表达了对社会组织的信任，并就此问题与街道办进行了沟通及协商。在项目实施阶段，社区仍扮演着中介角色。当社区居民对养老服务有意见或建议时，他们通常会选择把这些意见、建议对居委会反应。“社区的老人对我们很熟悉，他们有什么意见、建议都能及时给我们沟通或反应。去年，一些老人过来找我们，说有的社区建起了食堂，想问问咱们社区能不能也建。(RHS2)”居委会在了解这一需求后，与RHLJ社区养老服务中心进行了讨论及协商。在社区的协调及支持下，RHLJ社区养老服务中心开办起具有非营利性的社区老人食堂。
结合我校虚拟仿真实验中心的场地环境，以及人力资源管理专业具备的软硬件资源，设计的竞赛方案包括三个方面的构成：
实践证明，网络化学习在一定程度上的确可以实现某些教育目标，利于学生自主学习，但也存在着某些弊端，例如，过于依赖网络和学生学习的主动性，使教师难以获得与学生面对面进行的信息反馈，同时，学生在网络学习中难以获得激励和认同感。因此，人们开始反思学习理论与技术应用方式，并试图用一种“传统面对面的教学”与E-learning相结合的学习方式，结合二者的优势来改善教学。在这种形势下，国外教育技术界提出混合式学习来辅助和改造传统的网络化学习。混合式学习充分以学生为中心开展教学活动，既发挥教师引导、启发、监控教学过程的主导作用，又充分体现学生作为学习过程主体的主动性、积极性与创造性。
(3)社会组织生产和递送服务，并对有用的福利资源进行有效整合及动员。社会组织作为政府购买服务的承接者，承担起生产和递送服务的职责。在这一过程中，生产什么、如何生产及递送到需要服务的老人手中，都需要具备专业化优势的社会组织来完成。具体表现为：一是社会组织对居民需求较为敏感。本案例中，最初街道办初衷是建设日间照料中心。他们对日间照料中心的认知更多出于相关社会养老服务政策的解读，要求中心要建设一定数量的床位，为社区老人提供日间照料服务。后来JA就政府这一提议进行了需求调查及财力评估，发现社区老人对这一方面需求并不突出，而目前政府购买资金也无法支撑这种服务。JA就这一调研情况写成报告，向街道办及社区进行汇报和讨论，最后街道办接受了其更具专业化的建议。二是社会组织服务专业性较强。JA此前已在这一社区做过十多年儿童、老年人相关社区服务，在社区中拥有较好的群众基础，且有着相对丰富的经验。在谈到这个项目时，JA负责人反复强调“我们最大的原则即是不管做什么，最核心受益的必须是社区老人。我们要做出型来，在质的方面比如情怀、服务方面，一定要体现出我们的优势。(RHY3)”以此为原则，RHLJ社区养老服务中心为社区老年人提供了居家照料、社区食堂、康复保健、休息娱乐、理发、修脚等综合型服务。
多元主体参与中，社会组织具有特殊地位，它需要通过发挥自身作用，主动或被动去链接来自不同政府部门及社会的项目，实现对福利资源的整合及动员。一是社会组织对福利资源的有效整合。中国目前福利资源呈现出碎片化状态，在养老服务供给方面，民政部门有着自上而下的福利资源供给、街道办作为基层政府同样提供部分福利资源，还有卫计委等部门也在提供着部分资源。这种资源碎片化要求社会组织具有较强的资源整合能力。案例中RHLJ社区养老服务中心即是对来自不同政府部门的养老福利资源进行整合。二是社会组织还要对社会资源进行动员。在西方国家，社会组织具有较强的社会筹款、动员志愿者力量。我国社会组织在发展中，虽然受限于慈善、志愿者发展不足，动员能力较弱，但在实践中还是表现出对社会动员的积极探索，并力求通过社会动员为福利对象带来更多的福利资源。案例中，JA在日常服务实践中发现老人生活中存在一个隐患，已有多位老人为此受到伤害。JA经过一系列调查后认定主要隐患在于老人生活的家庭内部设施存在安全问题。为此，JA决定在小区内对高龄老人住家进行适老化改造。但当前政府所购买服务项目并不包括这一内容，这时JA发挥了较强的社会动员能力。在2017年九九公益日时，JA通过腾讯公益平台发起一个“适老化改造”项目，通过社会筹款来为适老化改造募到了所需资金。
四是全面推进水生态文明建设，着力提高节水型社会建设水平。组织开展好水生态文明城市创建工作，加快泰沂山区等水土流失严重地区治理步伐。全面推行计划用水管理，严格控制区域用水总量，努力提高用水效率。确保万元工业增加值用水量比2010年下降21%，农田灌溉水利用系数达到0.629，重要水功能区水质达标率达到50%以上。
(4)多元主体间已实现一定程度的互动，但还未达致真正的合作。通过政府与社会组织共同治理，RHLJ社区养老服务中心已发展成为一个综合型的养老服务中心，实现了多方主体资源的整合及聚集。从结果看，多元主体间已通过一定程度的互动达致初步的福利治理，但限于治理转型的复杂性，当前多元主体间虽有互动，但还未实现真正的合作。
一是项目制带来的合作不可持续问题。案例中的政府与社会组织共同治理中，其主要联结及互动是由项目制来实现的。以往由政府大包大揽的公共服务模式已经难以为继，政府通过购买服务把一些服务生产及递送转移给社会组织。而这种转移在当前最主要表现即是通过项目制把政府与社会组织联结起来，并通过各自分工共同实现福利服务供给。项目制已成为多元主体共同治理的一个重要方式。然而，项目制却存在明显的周期性(18) 王才章、李梦伟：《基于社会服务项目的儿童福利资源整合》，《当代青年研究》2016年第5期。 ，一旦政府购买结束，主体间资源聚集及整合也就到此为止。
二是项目执行中存在主体间目标认知的差异。多元主体在合作初期必定在基本目标方面取得一定共识，这也是多方合作的基础。然而，每个主体要实现的具体目标又因其本身考虑会存在一定差异，这种差异能否调和在项目实施过程中极为重要。案例中，不论是街道办还是社会组织，对于养老服务中心的建立都给予了很大期望，可进入实施阶段后，两者关于服务中心的发展目标存在显著差异。在调研中，街道办被访者反复强调的是：“这个中心我们一定要做成功；这个中心要成为当地的标杆；我们花的钱一定要值。(RHM4)”而JA被访者强调的是“我们不会盲目的去迎合上级考核，我们要做的是立足于实际需求，以老人需求、利益满足为核心原则。(RHY3)”这种认知差异给双方合作带来一定的消极影响。
社会组织因其专业性、非营利性、灵活性等优势，能够弥补政府与市场失灵的不足，在西方国家福利治理中被推到前沿地位。十八大以来，我国政府对社会组织登记制度做出重大调整，对社会组织的发展进行松绑。政府还综合采用多种政策工具，比如购买服务、推动社区基金会、支持社区公益创投、对社会组织税收优惠等方式培育及支持社会组织发展。在这一背景下，社会组织发展空间不断扩大，社会组织已成为社会治理中重要主体。然而，在实际参与治理过程中，却暴露出社会组织自身能力严重不足的问题。20世纪70年代英、美等西方国家曾兴起一股对社会组织能力建设的运动。“社会组织能力”成为一个流行的词汇，专意指其完成职责所具备的总体能力(22) 邓宁华：《发达国家的非营利组织能力建设》，《外国问题研究》2011年第2期。 。当前我国社会组织在养老服务领域福利治理中总体能力还明显不足，主要表现为：一是社会组织资源动员能力较弱。社会组织理应提出明确的愿景，以此来动员更多社会资源。而现实中有的社会组织自身对愿景都不明确，有的即使有着明确的远景，其动员能力也极其有限。在西方国家，社会组织具有较强的社会筹款、动员志愿者力量，而我国在慈善、志愿者上的社会氛围一直没有形成，以致社会组织动员能力较弱。二是目前对社会组织资源整合能力要求较高。当前我国福利供给中一个较大问题就是福利资源的碎片化问题。不同地方政府、不同政府部门在养老服务上都有所参与，这也决定了福利资源的碎片化。而在福利资源碎片化当下，政府还没有一个统一平台去发布这些资源供给的信息，由此，作为服务的承接者，社会组织需要具备较强的资源整合能力。RHLJ社区养老服务中心表达了这方面的困惑，“福利资源高度碎片化，民政局、街道办、卫计委都有购买项目，我们较大一部分精力要去了解、研究这些项目的招投标。(RHY3)”三是社会组织自我造血能力还普遍较低。前面已谈到政府投入的不可持续性，当下有的地方政府对社会组织支持只限于机构建设初期，机构运营以后，政府就会停止或削减支持力度，这对社会组织自我造血能力提出了较高要求。在调研中，RHLJ社区养老服务中心负责人表达了这方面的困难，“政府只支付两年服务的购买费用，按照合同约定，两年以后我们就要靠自身的经营实现自负盈亏。目前这方面困难还是很多，我们骨干成员几乎都是社会工作专业出身，对于管理、创新盈利项目方面，经验还是非常有限的。(RHY3)”四是社会组织服务专业化方面也面临挑战。随着养老服务成为各地政府投入的重要领域，吸引了一批社会组织的进入，但这些组织大多数此前并没有从事过有关养老方面的服务，致使其在专业化方面也面临着较大挑战。总体来看，我国养老服务社会组织专业化能力，不论是其资源动员、资源整合、自我造血及专业化服务方面，都面临着诸多不足。当然这种能力不足与我国社会大环境、政府支持的力度有较大关系，但确实影响到其在养老服务中的参与程度及其能力发展。
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三、社会养老服务福利治理的局限性
福利治理是“治理范式转型”在社会政策中的运用。在这一转型过程中，政府角色已由之前生产者向当前的规划者、引导者、购买者、监督者转型，而社会组织通过生产、递送服务进入治理网络中。然而，基于上述福利治理实践分析发现，当前社会养老服务福利治理虽在形式上践行着治理范式转型的样式，但具体到各福利主体承担角色及互动实践，还存在诸多局限性。具体可以归结为：
(一)政府已由服务生产者和直接提供者转向资助者及规制者，但新职能发挥中过于强势
即使福利治理比较成熟的西方福利国家，政府仍然是福利服务的大规模出资者，其它部门更多承担的是生产及递送功能(19) Pete Alcock等主编、彭华民等译：《解析社会政策(下):福利提供与福利治理》，华东理工大学出版社2017年版，第6页。 ，由此在两个主体间形成一种合作的关系。我国社会养老服务发展中，其面向对象及准公共服务性质也要求政府角色转型，要求政府逐步退出社会养老服务生产，转向社会养老服务资助及监督。而资助及监督角色则要求政府更多发挥“服务”角色，与非政府主体通过协商、合作实现资源互补、共同治理。但现实中，政府在新职能发挥中还处于过于强势的地位。
研究中所使用的核心数据是历时两个月对政府及合作机构四位相关人员的半结构化访谈(见表1)。由于研究议题关注的焦点是政府及非政府主体间的互动及关系，由此把主要访谈对象定位在基层政府及与其共同提供服务的主体中处于领导岗位的人员，他们是养老服务项目生成及实施的决定者、推动者及参与者。
通过信息化系统，对项目所要完成的所有工作进行了清晰的展现。定义各阶段、各节点、各环节的里程碑事件和交付物，制定各项工作的时间节点，并以此为依据形成项目的年度计划、月计划、周计划，严格检查项目进度并做好控制，做到有体系、有组织、有效率地进行项目计划管理与过程管控。
两组肝胆胰疾病合并糖尿病患者的餐前血糖，餐后2 h血糖以及糖化血红蛋白指标情况以及患者术后并发症的发生率。
复杂化、个性化的养老服务需求迫使政府退出福利服务生产领域，而准公共品性质又要求政府理应是服务提供的重要主体。由此政府由服务生产者向资助者转型，承担起社会养老服务的责任。“十二五”以来，社会养老服务体系发展迅速的一个重要原因即是政府在这一领域投入的增加。社会养老服务作为一个准公共产品，其发展与政府投入及支持有紧密的关系。然而，虽然各地已加大对其投入，但资金来源却非常有限且不可持续。因为当前政府在养老服务投入上还处于绝对的主导地位，投什么、投多少、怎么投几乎由政府单方面来决定。这种单方面主导养老服务投入带来诸多问题：一是投入可持续性难以为继的问题。当前社会养老服务资金投入主要是各级财政投入资金及彩票公益金。作为中央和地方，投什么、投多少与自身政府财政丰盈程度、主要领导的偏好等有较大关系。而除资金投入外，免费提供场地、设施等投入更是受到基层政府所能调配资源及偏好的影响。二是政府对自身投入责任的误读。政府在资源投入的主导性也带来其对自身应承担责任的误读或推卸。当前，一些地方政府把自身资金、土地、场地等资源投入误读为“发挥政府资金的杠杆效应”，一旦政府资源投入带动社会资本的进入，政府投入通常就会减少甚至停止。在RHLJ社区养老服务中心案例中，政府通过购买服务推动中心建立，但政府也明确表示，项目购买只有两年时间，两年后中心就要实现自负盈亏。而作为一个非营利性养老服务机构，如果没有政府持续的购买及资助，仅仅通过社会组织自身难以实现养老服务的持久性，更难以发挥社会组织在服务供给中的优势功能。且这种对政府投入责任认知的误读也与基本养老服务性质相背离。
2. 政府作为规制者，对规制工具的使用过于粗放
社区之所以能扮演这种中介角色，最重要的是其本身即是沟通政府与居民的桥梁。社区是居民的自治组织，社区对居民的需求有着天然的接近性。而现实中社区的行政化倾向又比较严重，又对政府执行的一些政策承担着具体落实的责任。这种背景下，社区既理解养老服务发展目标及政府关心的焦点，又能对居民的需求进行审慎分析，并在现实中负起本社区养老服务发展及监督责任。
福利治理下，政府已不再是单一福利服务的直接提供者，而是承担起对这种服务的规制职能。具体到与非政府主体合作，政府虽然把生产、递送功能移交了出去，但并不意味着政府对社会福利供给不承担责任。政府除了承担规划、资助者职能外，还得在具体生产及递送过程中发挥规制者的功能。这一方面源于公共服务的公益性，另一方面源于政府对其出资效益的考虑。在西方，政府普遍采用的规制福利制度的工具有两种：一种是契约制，一种是审计制(20) Pete Alcock等主编、彭华民等译：《解析社会政策(下):福利提供与福利治理》，华东理工大学出版社2017年版，第105页。 。当前，我国社会养老服务福利治理下，政府规制功能也被强调，契约和审计这两种形式都有所应用。但在实践过程中，政府规制者职能发挥的过于粗放，规制能力明显不足。一是，双方合作有契约，但契约内容太笼统，后期的监管更是粗放。契约是公共部门和私营部门合作的基础，它通常规定了服务内容、服务对象，并计算出了服务大致的成本。在这一基础上，政府委托的主体在契约的约束下提供服务。然而，我国现实委托合同中，政府通常并不是很严谨、科学的计算服务所需的成本，对服务内容也没有很好的规划。这为双方遵守合同带来一定的风险。而在委托出去后，政府的监管更是缺位。当前政府购买养老服务中，政府通常把过多精力放在甄选承接主体及服务内容的确定上，而购买之后则是“一买了之”，缺乏对承接主体所提供服务效率及质量的监管。即使有所监管，采用的手段也较为传统及粗放，很少形成制度化监管渠道。RHLJ社区养老服务中心主要是通过建立多方代表人员参与的管理委员会，来保证服务中的一些重大事项是由包括政府部门代表人员在内的多方人员协商决定。但限于政府部门工作人员不足，这种监管更多表现为一种形式。二是，审计偏重于资金方面，对服务质量评估不足。审计在西方已经发展为一系列多样化包括评估、审查、绩效测量、详细检查以及狭义的金融和会计的审计，这一过程的复杂性暗示了政府试图在其职权范围内对福利的提供进行规范和管理(21) Pete Alcock等主编、彭华民等译：《解析社会政策(下):福利提供与福利治理》，华东理工大学出版社2017年版，第105页。 。当前我国社会养老服务中政府在发挥其监管作用时，也非常强调对非政府主体审计，但目前审计还过于简单化。其一，审计多偏重于资金使用方面。当前对于双方的合作中，政府对其监管更多集中于资金使用的合规性。所以财务审计是其重要内容。当RHLJ社区养老服务中心经理被问及政府对其监管时，“政府会派人员参与我们管理委员会，同时还会对投入资金进行严格监管和审计。(RHY3)”其二，对服务质量评估不足。政府委托非政府主体来生产和递送服务，那么受委托主体是否按照合同来提供服务？而所提供服务质量又如何？这些问题都需要对所提供服务进行精细化的评估。当前，我国社会养老服务领域对服务质量评估还不具有普遍性，即使有的地方政府已在实施评估，但评估的指标是否合理、评估是否公正、评估能否促进服务质量提升仍是一个问题。
(二)社会组织被松绑、培育及支持，发展空间扩大，但自身能力建设滞后
二是调解组织方面的问题。虽然，从机构建制和人员配置方面看，我国各级调解组织机构设置是很健全的，人员配置是比较充足的。但是，从专业素质和调解能力来看，还存在许多问题。“一站式”司法确认机制的运行，要求人民调解员完全按照诉讼程序的标准开展调解活动，按照诉讼案件的标准制作调解笔录、收集各类资料和证据，按照法律规定的标准起草调解协议，对于法律专业素养不足的人民调解员来说，还是有很大难度的。这就需要主管部门在人员配备、素质培养等方面花大力气。
(三)多元主体互动和共同治理主要集中于项目实施阶段，而在项目生成及监管阶段政府管控仍然较为明显
1. 政府管控贯穿项目生成全过程，其他主体无法参与协商
项目生成阶段进行福利治理是非常必要的，这体现出政府放权与其他组织参与这两个重要治理议题。当前社会养老服务发展中，项目生成主要依靠政府引导和动员。各级地方政府在政府政绩及上级政府任务压力下，对其福利资源所投入领域进行选择。RHLJ社区养老服务中心完全来自于政府推动，其项目生成与非政府主体及社会成员诉求没有任何直接关系。另外，在承接主体或者说合作方选择上，政府仍是最主要的决定主体。政府购买服务实践中，政府对承接主体都有一定资质要求，对它们设置各种入门的门槛，“这就像找婆家，我们也得看看承接主体的实力及资质。(RHJ1)”而承接主体除了被动接受政府的检验外，几乎很难主动与基层政府进行协商或博弈。
2.项目监管阶段缺乏独立第三方的监管与评估
西方发达国家福利主体合作供给表现出多权力或多权威并存的特征，是多福利主体间资源的相互依赖与合作，合作的效果如何通常选择独立的第三方机构对其进行监管和评估。在我国社会养老服务实践中，对社会养老服务实施之后的监管和评估无论在理论界还是政策界都刚刚起步，目前还没有较为成熟和稳定的评价指标体系，且当前的评估和监管更多以政府为单一主体、且无具体的评估指标的形式来实现。这种以政府为主体的监管或评估会面临到底是注重政绩还是关注公共价值的考量。政府作为福利资源投入者，其基于政绩的考虑本能会让其更加关注该项目的政绩，而非绩效。另外，政府既是项目的发起者和福利主体之一，又是监管者和评估者，就无法做到客观和中立，从而无法有效关注福利项目的价值目标。正是在这个意义上，引入独立的第三方评估机构对项目进行监管或评估，可以避免政府既是运动员、又是裁判员的矛盾情形，有助于我们对多元福利主体间的关系及其互动效果做出更好的评价。
四、社会养老服务福利治理局限性的成因
导致社会养老服务多元主体角色不明及互动不足的原因是多元的，既与传统国家-社会关系的路径依赖有关，又与福利治理理念及其本质认知的不到位相关。由案例分析发现，当前造成社会养老服务治理局限性的成因主要有：
（2）铸造缺陷的修复 铸造厂家对发现的铸造缺陷进行补焊，由于补焊时未预热，焊后未及时进行正火，导致补焊处在中频感应淬火时出现淬火裂纹。由于铸造毛坯经补焊后进行粗加工，导致补焊位置不易识别，在淬火过程中由于应力作用而出现裂纹问题，因而铸造厂家调整补焊工艺，增加焊前预热和焊后正火，以细化晶粒。
1.福利治理推进仍然遵循着自上而下单向性社会建构的传统路径，缺乏自下而上的社会力量的平等参与
治理是西方发达国家20世纪90年代以后应对国家统治模式或管理模式失灵而兴起的一种新的理论范式(23) 陈亮：《西方治理理论的反思及中国国家治理现代化的经验借鉴》，《内蒙古社会科学》2015年第6期。 。20世纪30年代的美国经济大危机使得“市场万能”的神话失灵，而福利国家危机又证实了完全国家干预的管理模式也非灵丹妙药。随着后现代社会的到来，社会风险变得越来越具有不确定性，无论政府还是市场都难以独立去应对现代社会风险。在这种背景下，社会组织作为一支新型的治理力量被纳入国家治理体系中，且因普遍成熟的公民社会提高了其参与社会治理的适用性。由此可见，西方社会治理范式的出现是多方互动建构的结果。
我国的福利治理实践是在由传统社会管理向现代社会治理转型过程中出现的，经由国家顶层设计，由中央政府通过政策颁布自上而下建构起来的，而不是自然自发形成的。具体表现在两个层面：一是从制度层面看，治理模式转型主要是制度及政策形塑的结果，缺乏自下而上民间和社会力量的参与。十八届三中全会后，国家治理现代化要求社会治理的现代化，具体到社会养老服务领域中，政府要求创新社会管理，改进社会服务供给方式。随后，从中央政府的顶层制度设计，到地方政府配套政策及目标规划，再到基层政府积极推动，政府购买养老服务、公建民营、发放补贴等逐渐成为当前社会养老服务领域治理创新的策略选择。二是从实践层面看，不论是治理时机选择还是养老资源配置都是自上而下政府主导的结果。以RHLJ社区养老服务中心为例，其设立动机主要源于政府的指令性推动。从项目设立初衷的视角来看，首先是区政府制定了支持社区居家养老服务的倾斜性政策，随后基层政府才正式启动了社区养老服务中心的建设。从养老资源配置的视角来看，一个社区养老服务中心建设应该配置哪些资源、如何配置这些资源都是由地方政府自上而下推行的。社区养老服务中心设立时，从组织招投标到政府提供支持性资源，从机构功能的设定再到后期的监管，所有程序及内容都由基层政府来确定。这种福利领域社会建构的方式难以激发市场及社会力量的活力，也容易造成社会需求的误判和价值目标的偏离。现实中部分社区日间照料中心功能性质的扭曲就充分说明了这一问题。某些地方政府出于政绩考量的锦标赛(24) 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。 ，通过政府强力推动大批量的兴建社区日间照料中心，其结果是最终沦为棋牌室、活动室，完全偏离了该制度设置的初衷。
2.“政府主导”者角色促生出政府本位理念，福利治理的社会本位还未实现
西方发达国家治理范式的转型意味着国家不再是唯一的权力中心，原有政府的科层治理和公民的社会自治都是现代社会治理的重要组成部分。政府需要与市场、社会主体在协商基础上实现平等的合作，并在管理理念上实现由政府本位向社会本位的现代化转型。我国在福利治理转型中虽然明确提出治理现代化的要求，但限于路径依赖仍然依靠的是政府主导下的推动。在推进社会治理现代化过程中，以政府作为社会事务管理和运行的核心主体，通过政府发挥规划、融资及规制等功能来实现社会服务领域的治理转型。这种政府主导角色在社会养老服务供给面临市场不成熟、社会组织力量有限的现实下，是非常必要的选择。然而，受公共权力扩张特性及监督机制不健全等多因素的影响，“政府主导”的角色及功能注定促生出“政府本位”的管理理念(25) 胡永宝、杨弘：《国家治理现代化进程中的政府治理转型析论》，《理论月刊》2015年第12期。 。而在社会养老的福利领域，政府本位理应让位于社会本位的。在对福利治理实践的梳理中，我们发现，无论在理念、还是在具体操作中，依然没有实现从政府本位到社会本位的根本性转变。当前福利治理理念仍是政府本位。在这一理念下，政府成为公共利益的代表，以其单向指令对公共事务进行管理和控制。RHLJ社区养老服务中心设立正是基于政府对每个社区应建有一家养老服务中心的政策性要求而设立的。而对于项目如何运作、具体选择谁来承接该项服务、承接者具体做什么及做到什么程度，仍完全需要听命于政府。由此可见，当前福利治理转型中虽然形式上已有多元主体共同治理，但实质上仍然反映的是单一政府的意志和需求。
3.非政府主体更多扮演着“配合者”或简单的“参与者”角色，还未成长为平等的、独立的主体
西方国家治理范式的出现意味着多权力/权威的合作。当前我国福利治理实践中，治理主体尽管已实现多元化，但除政府主体以外，其他主体很难拥有较高的权力/权威，在一定的意义上，还没有平等参与福利治理的资格。中央政府在提出治理转型以后，各地方政府积极创新福利治理机制，通过政府购买服务、委托运营等多种方式来实现与非政府主体合作共同供给。这些非政府主体包括了社会组织、企业、机构等社会力量，尤其是社会组织，成为政府共同治理的重要主体。然而，我国当前较大比例社会组织是在体制内形成的，或是根据政府需要临时组建的，即使是草根型社会组织，由于普遍存在资金来源匮乏、缺乏支持优惠政策、自身能力不足等问题也难以形成参与福利治理的较高权威。而市场主体在介入福利供给时，更没有与政府主体平等协商的地位，为了实现自身对营利性的追求，更多倾向于顺从政府安排，但求能顺利获得并完成政府委托项目即可。这使得非政府主体在与政府主体共同治理的过程中基本上扮演着“配合者”的简单角色，难以作为一个平等的主体去主动发现老年人的需求，并就这种发现与政府间进行反馈及协商，从而实现与政府合作、共同供给福利产品，进而实现公共价值的目标。
4.公共性建设滞后，多元主体间难以形成真正的合作
现代社会多元主体治理的达成离不开公共性的培育及建设。在西方福利治理变革中，发达的市民社会及民主制度有力促进了公共性的产生。不论是个体还是组织，在面对公共领域的公共事务时，他们都会基于理性及平等参与的精神来维护公共利益、生产公共价值(26) 李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017年第6期。 。如果公共性缺失，多元主体间就很难以实现真正的合作。但我国福利治理转型与西方发达国家的背景不同，长期以来我国实行的“强政府”结构，不论是个体还是社会组织由于缺乏平等地位和足够的力量，大多只能扮演 “配合者”和“顺从者”角色。政府、公众及社会组织对于社会价值、公共性概念缺乏清晰的含义界定。政府在公共性价值领域也缺乏顶层设计及社会的引导，导致多元主体在公共性价值取向上难以达成一致，这也注定多元主体间难以形成真正的合作。
收稿日期： 2019-06-08
作者简介：
姜玉贞(1981—)，女，山东财经大学公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为老年人社会福利。
宋全成(1964—)，男，山东大学哲学与社会发展学院教授、博士生导师，主要研究方向为人口老龄化与社会保障。
基金项目： 本文系教育部人文社会科学研究青年项目“居家养老服务多元供给主体合作治理研究：影响因素分析及路径构建”(项目编号：16YJC630046)的阶段性成果。
[中图分类号] C913.6
[文献标识码] A
[文章编号] 1003-4145[2019]11-0110-08
(责任编辑：陆影)
标签：社会养老服务论文; 福利治理论文; 政府主导论文; 公共性论文; 山东财经大学公共管理学院论文; 山东大学哲学与社会发展学院论文;