地方政府债务的租值耗散及国家审计治理——以融资平台为例，本文主要内容关键词为：为例论文,地方政府论文,债务论文,融资论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F239.44 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2015)02-0063-09 租值耗散是当代重要的产权理论之一，它是指有价值的资源或财产，由于产权安排的原因引起众多追租人的寻租行为，在竞争环境下最终导致租值的耗散。租值耗散最初是用来分析公共产权问题，因为公共产品的竞争使用者过多，使用者的总成本不断增加，而使应有的租值下降为零，即为租值耗散(Gordon，1954；Bottomley，1963；Hardin，1968)。[1][2][3]随后，Barzel(1974)、[4]Steven(1974)[5]等将租值耗散理论一般化为不完全产权引起的租值耗散，完全产权包括所有权、使用权、收益权等多个方面权利，如有一项权利没有被界定清楚就会产生租值耗散。巴泽尔(1997)[6]提供了一个较为直观的“排队配给”(Rationing by waiting)案例，20世纪70年代初，受国际石油危机的影响，美国开始对汽油价格实行管制，价格管制导致加油站对汽油的完全产权受到破坏，在价格管制下购买者愿意支付的价格与实际支付价格的差额成为置于公共领域的租值，市场参与方均有攫取该部分租值的意愿，但需要耗费一定的资源。当价格机制不再有效时，对于汽油购买者而言，作为非价格机制的排队就成为一种替代机制来攫取该部分租值，购买者会根据自身时间价值的不同选择是否排队，只要时间边际成本低于攫取租值的边际价值，就会选择排队。最终汽油购买者以货币加时间的方式交换到汽油，由于购买者花费的时间没有给任何一方带来收益，这是纯粹的租值耗散。 经过多年的经济发展，我国仍为资本稀缺国，加之金融市场发展还不完善，信贷配给在银行业中较为普遍，信贷配给使得银行让渡了信贷资金的部分收益，该收益即为置于公共领域的租值。它表现为企业愿意支付的贷款利率与实际支付利率的差额，而各方均有分割租值的意愿，因为银行掌握分割租值的主动权，在信贷过程中银行往往提出附加条款(隐性价格机制)对租值进行分割。对企业而言，只要履行附加条款的成本低于能够攫取的租值，企业就愿意接受附加条款进行贷款，并可避免因排队(非价格机制)产生的租值耗散。假如银行没有分割租值的意愿，希望攫取租值的企业只得排队等待信贷配给，产生无效率的纯粹的租值耗散。这与殷孟波和翁舟杰(2006)[7]总结的逻辑一致，即隐性的价格机制使溢入公共领域的部分财富在交易双方得到了分割，而非价格机制则导致租值耗散。由此可见，隐性价格机制对非价格机制的替代是效率的增进过程。根据审计署的审计结果公告，至2013年6月底全国地方政府负有偿还责任的债务余额为10.89万亿元，其中银行贷款超过5万亿元，占比达50.76%，超过一半的地方政府债务来源于银行贷款，说明地方政府已成为对银行信贷资金租值分割的参与方。当前，我国现行法律明确规定地方各级政府不能举债、预算不列赤字，除特定情况外也不允许提供担保。为实现对我国现行法律的规避，地方政府债务在具体运作中往往缺乏透明度，而较低透明度意味着，地方政府在债务“借管用还”等环节均可能在分割租值时产生租值耗散。国家审计署先后于2011年和2013年两次组织全国审计机关按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对地方政府债务开展了审计。债务审计以摸清我国地方政府债务规模、防范债务风险为主要目的，但是，考虑到我国地方政府债务的普遍性与持续性，如何更有效地配置银行信贷资金也应引起足够的重视，这是因为信贷资金的有效配置是缓解我国资本稀缺的重要途径。因而研究地方政府债务“借管用还”环节对信贷资金产生的租值耗散，不仅可以清晰地展现租值在每个环节的走向，为透彻理解地方政府债务对银行信贷资金配置效率的影响提供帮助，更为国家审计治理地方政府债务提供新的视角。 在地方政府债务中融资平台公司较具代表性。融资平台公司是指地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等方式，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之财政补贴作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目(巴曙松，2009)。[8]审计署的审计结果公告显示，2013年6月底，10.89万亿元的地方政府债务中融资平台公司政府性债务为4.08万亿元，占比为37.47%，已成为地方政府债务的主要举借主体。因此，本文将以融资平台公司为例，对我国地方政府债务产生的租值耗散进行分析。 二、融资平台公司对租值的分割 (一)在“借款”环节融资平台公司对租值的分割 融资平台公司是由政府发起设立的，以提供公共产品为目的的，因此，融资平台公司多承担投资量大、建设时间长、盈利水平普遍较低的公益性项目，这样的项目对于金融机构而言风险较大。但据审计署提供的数据，2010年地方政府债务净增额中来源于银行的贷款占银行新增贷款额的21.38%，如果加上该年度已偿还债务，比重将更高。银行之所以能够向融资平台公司大量提供贷款，一个重要原因就是地方人大、政府或财政部门向银行出具承诺函或担保函。融资平台公司的政府背景表明两层含义：一是地方政府为融资平台公司兜底的意愿，能够显著减少银行信贷资金风险，节约银行交易费用；二是银行可以从地方政府获得政策租，比如政府通过限制借贷市场的竞争为银行创造租金。青木昌彦(2001)[9]认为，即使在竞争性借贷情况下，政府仍可以通过干预银行的负债方面创造银行租金。因此，在政府债务的借贷关系中，隐性价格机制发生了变化，有政府背景的融资平台公司通过节约银行交易费用及提供政策租，弱化了银行附加条款的功能。只要银行节约的交易费用和获得的政策租大于信贷资金置于公共领域的租值，融资平台公司就会占有这部分租值，形成置于公共领域的租值从银行向融资平台公司的转移。可见，政府背景使得融资平台公司分割到大部分租值，这是没有政府背景的普通企业难以做到的。而且也说明隐性价格机制发生变化仅对租值分割的比例产生影响，但并不能就此判断租值分割中的效率是否改进。 (二)在“用款”环节融资平台公司对租值的分割 融资平台公司在运作上有两种类型：一是投融资公司，通过金融机构融得资金，独立承担或组织开展项目的建设任务，并承担一定的运营服务；二是纯融资公司，仅承担融资功能，并非真正意义上的独立经营实体，如融资平台公司将筹集的资金转贷项目建设的公司，由其具体承担建设、运营等任务。两类公司融资渠道大体相同，但还款来源有所区别：前者主要依靠项目经营收益或政府财政资金(如土地出让收入等)，后者由使用融资平台公司融资资金的项目公司进行偿还。纯融资公司事实上起到了用款单位的担保作用，承担了来源于用款单位的信用风险。考虑到融资平台公司是在规避现行法规的情况下建立，管理还不规范，制度不健全，存在委托—代理问题，容易导致“内部人控制”和“外部人控制”，产生非价格机制对租值分割的影响。因此，在“用款”环节融资平台公司对租值分割有三个层面：第一层面是合规分割。在投融资公司中，“借款”环节分割的租值直接进入项目，由承担的项目占有租值。在纯融资公司中，信贷资金将继续转贷，融资平台公司和承担建设、运营任务的公司继续对租值进行分割，通常向获得转贷资金的公司收取合理的转贷费用，包括运营管理以及转贷过程中各项费用支出等，扣除转贷费用后，在“借款”环节攫取的租值完全进入转贷的公司。第二层面是“内部人控制”下对租值的分割。在投融资公司表现为，内部员工以在职消费、发放福利等方式分割租值，这种分割是以公司正常运转、项目的正常实施为前提；在纯融资公司表现为，内部工作人员以收取一定的好处(贿赂、宴请等)为额外条件向公司转贷资金。第三层面是“外部人控制”下对租值的分割。“外部人控制”依据融资平台管理模式的不同有所差别，差别也体现在对租值的分割上。这实际上是融资平台在“管款”环节对租值的分割，下面将详细阐述。 (三)在“管款”环节融资平台公司对租值的分割 融资平台公司有三种管理模式：一是地方政府部门管理。这类融资平台公司主要由交通、教育、卫生等部门为承担工作任务而设立。二是地方国资部门管理。这类融资平台公司除发挥融资职能外，往往还承担国有资产的经营和管理，对国有资产负有保值增值的责任，可以认为国有资产的部分保值增值能力来源于银行对租值的让渡。三是地方政府直接管理。这类融资平台公司由于承担的融资内容多样、涉及多个政府部门，其管理权则由地方政府直接掌握。通常而言，融资平台公司的三种管理模式均会有“外部人控制”问题，但第一种管理模式的“外部人控制”要弱于后两种。这是因为：第一种管理模式下的融资平台公司融资内容比较单一，与职能部门所负职责直接相关，在这类模式中，无论是否转贷，信贷资金的使用用途难以轻易改变，在借款环节分割的租值将注入融资项目中，而第二、三种模式尽管有一定的融资目的，但是国资部门和地方政府在资金使用中要兼顾多方面考虑，容易导致融资平台公司出现无法按融资计划用款，有可能将信贷资金直接投入竞争性领域、权益性投资或其他未批先建项目。这说明在“借款”环节分割的租值有多少转移至非既定项目，将由融资平台公司“外部人控制”的强弱决定。审计发现，2013年6月底部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元和房地产市场70.97亿元。这意味着地方政府攫取的租值将帮助融资平台公司在竞争性领域中获得优势地位。 (四)在“还款”环节融资平台公司对租值的分割 由于地方政府借款建设的项目大多为公共项目，建设周期长，又不直接产生经济效益或效益不显著，借款合同到期后无法用项目本身产生的效益来归还借款。在财政资金有限的情况下，“借新还旧”现象突出。“借新还旧”与“借款”环节的初次借款不同：银行在“借款”环节比较的是获得的政策租与被分割的租值及交易费用的大小。而“借新还旧”让银行意识到政府没有足够的财政资金归还债务，债务风险显著增加，政府需要提供更多的补偿，银行才愿意继续贷款，这种补偿即为政策租之外的声誉租。因为银行不进行救助，其声誉会受到毁坏，并由此失去未来有利的贷款机会，声誉租让银行有了继续提供贷款的压力。正如Sharpe(1990)[10]所言，如果融资者未来收益取决于良好声誉，这会促使他采取一些成本高昂的行动，以维护其声誉。一旦银行继续贷款给融资平台，那么，新一轮租值耗散将重新开始。 三、融资平台公司分割租值的效率 融资平台公司如果出现“委托—代理”问题，置于公共领域的租值会被内部人违规侵占，或被外部人用于非既定项目，即非价格机制引起的低效率。那么，在“委托—代理”问题之外，融资平台公司改变信贷中的隐性价格机制分割租值是否有效率？本节将对此进行分析。通常而言，地方政府负债有两个重要原因：一是分税制改革造成的地方政府财权事权的不对等。地方政府以较小的财权承担较大的事权，负债成为缓解两者矛盾的重要手段。二是地方官员的晋升压力。通过负债搞政绩工程，为官员的晋升提供帮助。周黎安(2004)[11]认为，中国政府官员任免制度是建立在政绩考核和民意调查基础上的。由于政绩主要用GDP来衡量，地方官员想要获得提升的主要手段就是通过促进地方GDP的快速增长来显示其政绩。可以说用负债解决财权与事权不对等的矛盾是对分税制改革造成制度扭曲的矫正，而用负债帮助地方官员晋升是对我国政治晋升制度的扭曲。 假设地方政府提供两种公共品
标签：银行论文; 政府债务论文; 地方政府融资平台公司论文; 国家审计论文; 政府融资平台论文; 融资公司论文; 银行信贷论文; 银行融资论文; 负债融资论文; 信贷规模论文; 项目公司论文; 信贷配给论文; 项目贷款论文; 审计计划论文; 治理理论论文; 企业贷款论文; 项目分析论文; 均衡生产论文; 银行借款论文; 市场均衡论文;