对上海市实施普及义务教育情况的调查和建议，本文主要内容关键词为：上海市论文,义务教育论文,情况论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了更好地贯彻《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），了解上海基础教育实施《上海市普及义务教育条例》（以下简称《条例》）的状况，并对建立和健全上海市普通教育法规体系实行依法治教、依法治校提出可行的措施和构想，本课题组通过书面问卷调查、访谈及查阅文献等方法，重点调查了长宁区、普陀区、徐汇区、闸北区、闵行区（包括原上海县和闵行区）、浦东开发区（原川沙县）、青浦县1986-1992年间实施九年制义务教育的情况，并对各区县的有关中小学、教研室、重点学生进行个案调查。调查表明，本市贯彻《义务教育法》和《条例》的情况是好的，使上海的基础教育不断得到发展。
一、《上海市普及义务教育条例》的实施情况
1985年7月市八届人大四次会议通过了《上海市普及义务教育条例》，于当年9月1日起在本市实施义务教育。1986年市人民政府发布了《上海市普及义务教育条例实施细则》（以下简称《细则》），1986年7月《中华人民共和国义务教育法》公布，1993年2月，上海市第九届人民代表大会常务委员会第41次会议修订《条例》、《细则》，通过《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》（以下简称《办法》）。通过多年来的学习和宣传，政府各部门、家庭、学校、社会各界对自己的义务和责任逐步明确，义务教育的法制意识普遍增强。
（一）理顺了管理体制
《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出：“基础教育由地方负责，分级管理”。目前各级人民政府己对本地区的基础教育全面负起领导和管理的责任，建立、健全了政府的教育督导机构和教育督导制度，加强了对义务教育工作的组织实施和监督管理，处理了一系列违法案件，纠正了不少违法行为，并根据“地方负责，分级管理”的原则，区（县）、乡（镇）、村三级办学的积极性已基本形成。
（二）提高了普及程度
据调查，各区（县）适龄儿童、少年九年义务教育的入学率基本达到100%；巩固率正在逐步提高，如长宁区1986年中小学生的巩固率为97.95%，1989年提高到99.2%，92年已达到99.9%。根据八区（县）的调查，小学巩固率达到99.2%（原闵行区）—99.99%（普陀区），初中巩固率在97.2%（青浦县）─99.12%（闸北区）。巩固率、受完率未达百分之百的主要原因是大龄退学和部分流生，以闸北区为例：小学在校学生：47597人，巩固率为99.98%，1991学年度小学毕业生5385人，小学升初中率100%；初中：在校学生21584人，1991学年度退学人数176人（大年龄退学173人，其它退学3人），占0.82%，流生11人，占0.05%，巩固率99.12%。为提高普及程度，各区、县都采取了积极措施，以把流生降低到最低程度，把九年受完率提高到最高程度。仍以长宁区为例，1991年小学生净增2753人，中学生净增2735人；1992年小学生净增1750人，中学生净增3447人，该区多年来采用“十年预测、五年规划、二年对策、一年落实”的办法，未雨绸缪积极解决入学高峰间校舍、设备、师资的困难，保证每年适龄儿童顺利入学。每年暑期，教育局组织各小学做好摸底及通知入学工作，保证应入学的儿童全部入学。1991学年度，全区适龄儿童8002人，其中8人因病残免于入学，其中7994人全部入学，入学率达100%，该区盲校、聋校、辅读学校共有35个班级，347名学生，区内聋哑、轻度弱智儿童及市内盲童、低视力儿童绝大多数已经入学。为抑制学生流失，该区制定了《长宁区关于加强对本地区流失学生管理的规定》，进一步明确了教育、工商、集管、财贸、街道各部门及学校、家长的法律责任。凡有学生缺课，班主任当天就了解原因，属无故旷课，随即家访、进行教育。无故一周不到校，学校就上报区教育局、青保办，由区青保办向家长发出《复学敦促书》，由于各方配合，有效地控制了学生流失，91学年度，刻区中小学生均无流失。
（三）加强了教师队伍建设
根据八区县的调查，师资基本能满足实施九年制义务教育的需要。按教学大纲规定，师资基本配全，初中、小学任职要求符合率均为100%（除青浦县外，初中、小学任职要求符合率分别为99.92%和99.65%）。教师编制配备率郊区高于市区，如青浦县小学教师按编制配备应为2176人，实际在编教师数2839人，配备率130.5%；全县初中教师按编制配备应为1040人，实际在编教师1527人，配备率为146.8%。而长宁区初中应配教职工3397人，小学应配教职工3174人，目前实际在岗教职工初中和小学分别为3188人和2474人，初中配备率为94%，缺编292人，小学配备率为78%，缺编700人。教师学历达标率逐渐提高，且市区高于郊区，小学教师学历达标或取得专业合格证和教材教法合格证书的为76.43%（青浦县）─90.2%（闵行区）；初中教师学历达标或取得“两证”的为95.3%（闵行区）─78.88%（青浦县）。教师各级专业技术职称的人数逐年增加，如根据长宁区五所中小学的抽样调查，二级教师1986年的比例为1%，1989年为25%，1992年为34%；一级教师1986年为7%，1989年为48%，1992年为59%；高级教师（包括小学高级）1986年为2%，1989年为9%，1992年为10%。教师的年龄结构仍有老化的趋势，中年教师要占一半以上比例，以长宁区和徐汇区1992年教师年龄结构为例：
表一 长宁、徐汇区1992年教师年龄结构表
教师的性别比例女性占优势，并有逐年增加的趋势，如长宁区1986年女教师的比例为64%，1989年为69%，1992年已达72%。教师的政治素质有所提高，广大教师热爱自己的专业，他们的工作也得到了社会的承认和尊重，如原川沙县1992年教师中的党团员已达47%，有65%的教师表示热爱和很热爱自己的工作，有10.1%的教师被评为校、县、市或市以上的先进工作者。在此同时，教师的生活待遇也有所改善，如长宁区教职工人均住房面积4-8平方米，从1986年的40%，提高到1992年71%，8-12平方米的人数从1986年的2%，提高到1992年18%。人均收入也有了较大程度的提高。以上情况可以说明，各级政府在建立一支数量足够、结构合理、德才兼备的教师队伍方面是下功夫、化力气的。如闸北区通过开办中师班，自己培养教师，挑选较优秀的学生报考师范院校和积极慎重地向社会招聘从外地引进教师等各种措施补充师资队伍，1990年以来，共增加教师1023名，保证了中小学入学高峰和教师退休高峰间对师资的要求。同时有计划地组织在职教师的各类培训班，1992年中，开办了中小学教师职务培训、中青年教师教育教学研究文化专业合格证书辅导班68个，1777人接受了培训。闸北区还千方百计采取了提高教师待遇的措施：1992年教师人均奖金815元，1993年在此基础上再增加1000元；增加了200个地方性中级职称指标和50个高级职称指标；已解决了2077户教工的住房,再拨款100万元用于教工的住宅建设。原川沙县把加强教师队伍的思想政治工作，作为提高教师政治素质的抓手，他们通过对教师进行社会主义教育，开展学陶师陶活动，对青年教师进行多种形式的教育，使教师的政治素质有了较快地提高。
（四）增加了教育经费
教育经费有较大幅度增长，已基本建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。各级政府坚持认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的：“中央和地方政府拨款的增长要高于财政经常性收入的增长”的原则安排教育事业经费。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）中又指出：“逐步提高国家财政性教育费支出占国民生产总值的比例，本世纪达到百分之四。”要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于百分之十五”。以闸北区为例：
表二 闸北区财政教育拨款情况表（万元）
表二表明，闸北区政府教育拨款的增长已高于本区财政经常性收入的增长比例。又以普陀区为例：
表三 普陀区财政教育拨款情况表（万元）
）
表三表明，普陀区教育拨款的增长也高于财政经常性收入的增长比例，政府财政支出中教育经费所占的比例也在逐年提高。
表四 长宁、普陀、徐汇等区县生均教育经费支出情况（元）
表四表明，除个别区县某些年度的生均教育经费有所减少外（如长宁区1990、1991、1992年与1989年比较、川沙县1992年与1991年比较），生均教育经费基本逞增长趋势，但幅度不大。
在教育事业费的使用过程中，公用经费与人员经费的比例各区县还不平衡。
表五 长宁、徐汇、川沙教育事业费使用情况（万元）
表五表明，原川沙县人员经费在教育事业费中所占的比例最低，而徐汇区1991、1992年人员经费的比例相对较高，还不够理想。
尽管各区县财政都还十分紧张，但还是急教育所急，优先考虑教育，千方百计保证对教育的投入。除了做到“二个增长”外，还鼓励各校发展校办企业，并给予政策上的支持，以补充教育经费的不足。
城乡教育费附加也是预算外教育经费不可缺少的组成部分，有的区县已达到连续几年收缴率达100%（如长宁区、普陀区），对改善中小学办学条件起了不可低估的作用。
此外，各区县政府还尽量争取社会捐资、集资、开展多种形式的办学的探索。长宁区1990年由爱国实业家姚连生先生捐资100万港币与教育局联合建造姚连生中学；1992年，教育局与武夷街道联合开办开元中学；还有以民办公助形式创建的新世纪中、小学等；区政府已建立了中、小、幼教师奖励基金会，目前已集资150万元。
（五）改善办学条件
各区县政府都把主要的中、小学新建改建列入区县政府实事项目，据八县调查，已全部消灭了原有的中小学危房，已初步改变了由于历史原因造成的本市中小学校舍陈旧的面貌。各区县中小学校舍达标率基本达到100%，并新建、扩建、改造了不少学校。教学设备必备部分达标率均为100%。如徐汇区教学仪器设备和电教电信设备的配备率均已达到100%，但各区县发展不平衡。普陀区小学、初中的教学仪器设备、图书和音、体、美器材均已分别达到了市规定的标准；闵行区教学设备的必备部分全部达标，中学平均分为83.6分，小学平均分为81.4分；长宁区在新区学校建设中，中学按2万人24个班，每班建筑面积210平方米以上，小学按两万人24班，每班150平方米以上配建，如实验小学建筑面积达7042平方米，是全市小学中第一流的。在旧区建设中，区长亲自主持，协调征地动迁，居民动迁资金均由政府统筹解决。教育局校舍管理领导小组全面领导和组织全区校舍管理工作，每年进行一次校舍管理评比，对管理好的学校进行表扬奖励。1991年区教育局被评为市教育系统校舍管理成绩显著单位。
（六）提高教育教学质量
1986年开始，为了解决本市中小学在办学条件和办学水平上差距悬珠的问题，各级人民政府和教育部门采取调整领导班子、增加经费收入、加强师资队伍、完善学校管理等措施。至1990年，市区改变办学质量差的困难学校的目标基本达到。如闸北区，区府曾提出了“要偏爱薄弱学校，不放弃一所学校；要偏爱中差学生，不放弃一个学生”的要求，区教育局组织了“中学十二校联合体”、“小学八校协作块”、“城乡结合部学校联合体”，共同研究改变薄弱学校面貌的措施，取得了较大的成绩。
在课程教材改革的过程中，各区县委、区县政府十分重视对中小学进行端正办学思想的教育和引导，坚持实行从“升学应试教育”向“素质教育”转轨，改革初中招生办法，以全面贯彻党的教育方针。长宁区从1991年开始进行课程教材改革试验，改革试验中，必修、选修、活动课三个板块运转顺利，成效显著。市教育局、市课程办先后在该区举办“课程教材改革高中试点校管理研讨会”、“宫、站、校一体推进课程教材改革试验现场会”、“兴趣活动课现场会”、“必修课实验工作现场会”等，集中、小、幼三段于一体的建青实验学校经过多年整体改革实验，使学生摆脱应试教育束缚，充分发展个性。
在优化教育教学改革的过程中，各区县形成了的批在全市全国有影响的改革科研课题，闸北八中的“成功教育”；国家教委已向全国推广；数学教学成绩卓著的延安中学1991年底参加市初三数学竞赛获得市重点中学奖牌，金牌总数第一的好成绩；市三女中被誉为“女子成材”的摇篮；天山中学的管弘乐、武夷中学的昆剧、
瓜弄小学的“美育教育”、和田路小学的“创造教育”等在全市都有一定的影响。
八区县小学的留级率已控制在1%（普陀区）─3%（原上海县）；初中生的留级率已控制在2%（闸北区）─4%（青浦县）；体育合格率正在逐年提高，近视眼新发病率得到了有效的控制。
青少年的犯罪率已控制在0.013%（普陀区）─0.0007%（长宁区）之间。
各区县已形成了社会德育工作的网络，通过社区，对学生进行爱国主义、集体主义、社会主义思想教育和“二史一情”教育，强化学生的行为规范训练。
综上所述，实施义务教育《条例》以来，上海的基础教育发生了的深刻的变化，取得了显著成绩，初步实现了《条例》所提出的义务教育目标，为今后的发展和提高奠定了的良好的基础。但是，上海基础教育在发展中还有许多薄弱环节，需要进一步以立法的形式加以解决。九十年代，上海面临社会、经济的变革和新技术革命的挑战，要真正做到“一年一变样、三年大变样”，对基础教育的改革与发展提出了更高的要求。因此，必须坚持一流城市要有一流教育的战略思想，努力办出一流的基础教育，为上海的经济和社会发展培养跨世纪的各级各类合格人才，为了实现这个任务，必须进一步贯彻《义务教育法》，坚决依法治教。
二、实施《条例》的问题与对《办法》的建议
（一）关于提高在校学生的巩固率
目前，在校学生，尤其是初中生的巩固率还未达到百分之百，如青浦县初中学生的巩固率是98.7%，闵行区为97.89%，原上海县为98.6%， 原川沙县为98.7%，主要对象是大龄退学和流生，主要原因是：(1)因病；(2)学习跟不上；(3)提早就业；(4)属弱智儿童。对前三种情况，应以积极宣传义务教育法，严格执法措施为主，所有中小学都要端正办学思想，不嫌弃病、弱、低智力儿童，保证大面积提高教育质量。对后一种情况应加以加强特教工作为主。据青浦县反映，在相当多的大龄流生中相当一部分属弱智儿童，因为缺少权威性的检测部门和必要的法律规定而流入普通中小学就读，又因无法正常学习而成为大龄生或流生。闵行区原有弱智儿童80人，由于区域分散，其中58人也均分布在普通中小学就读。因此，拟由卫生部牵头建立权威性机构并由政府作出相应的入学规定，加强弱智学校、辅读班等特珠学校的建设，以保证特珠儿童接受义务教育。《办法》第十条已明确规定“学校不招收经区、县行政主管部门指定医疗机构评定为丧失义务教育丧失学习能力的儿童、少年”。建议把大力发展特殊教育也作为《办法》的一个组成部分。
（二）关于加强教师队伍建设
(1)首先应当采取切实措施提高中小学教师的政治思想素质， 加强职业道德教育，使教师能热爱教育事业。在我们的问卷中还有5%-10 %的教师明确表示不热爱教师的工作，这就很难想象他们会努力使自己成为称职的人民教师，建议对不称职的教师，应有取消其任职资格的法律规定。
(2)教师队伍的结构需合理
目前基础教育还面临入学高峰和老教师退休高峰。据长宁区统计，1986年开始小学入学高峰至1993年达到最高峰，而1993年-1995年间，全区将有729名中小学教师陆续退休。目前，全市教师队伍的主体是中年教师，每年退休教师数仍会逐年增加。由于教师工作辛苦，待遇偏低，队伍不稳，后继乏人的现象客观存在，这就给高质量普及九年义务教育带来了极大的困难。《办法》中明确规定了“师范院校必须坚持为基础教育服务的办学指导思想，提高高师教育质量。”“本市实行师范院校毕业生服务期制度”。除此以外，建议把有计划地向社会招聘教师，各企事业单位应予以支持与执行《办法》，并建议以法的形式规定综合性大学也能在一段时间内为中小学输送师资，市府可委托师范院校建立“教师资格证”制度，以保证师资的数量和质量。
中小学教师中尚有一部分还未学历达标，如普陀区初中教师中未达标者占9,69%，小学教师占15.67%。主要为60年代的速师毕业生， 有的系高年级教学骨干，由于年龄较大，没有参加“两证”培训和学历达标，有的原任职员工作，在入学高峰时安排教学工作。对过去确因客观，原因未能及时进修，目前又成为教学骨干，教学效果好，年龄在50岁以下的教师，应限期完成进修任务，对教学效果一般，而又不愿进修的教师，建议有条文规定，调离教师岗位。
中小学教师的男女性别比例也应采取措施使之较为平衡。
远郊教师的数量和质量应以法的形式给予保证，可采取师范院校毕业生自愿以讲师团形式支教，生活上给予较多的补贴。
中小学教师的政治待遇和生活待遇还需进一步提高。
（三）关于教育经费
地方财政拨款应继续按照《条例》规定的“二个增长”的原则进行安排，尤其是对财政收入较困难的区县要给以特殊政策。如青浦县有部分乡镇教育经费的“二个增长”达不到要求，特别是由于县乡财政包干体制转变的特殊原因，相当一部分学校的生均公用经费达不到规定标准， 1992 年生均公用经费未达540元的有14个乡，三年中仍有8个乡镇教育经费增长率低于财政经常性收入的增长率。建议根据《纲要》精神，在《办法》中补充“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例”，“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例”，“乡（镇）财政收入主要用于发展教育”。如果能切实做到这几点，相信上海的教育经费还会增加一定比例。
由于教育经费的投入增加了，生均教育经费近年来所提高（见表四），但幅度不大，如扣除物价上涨和入学高峰的因素，生均教育经费存在着有减无增的危机，如长宁区反映，1992年该地区中学生均教育经费支出766,90元，比上海市区平均值876.63元低109.73元，小学生均教育经费支出也比市区平均值低。闸北、徐汇、青浦、闵行等区县普遍都有类似情况，建议《办法》要补充每年生均教育经费增长的百分点，以及生均教育经费增长幅度要高于物价指数上涨的幅度，以保证教育经费的切实提高。
在教育事业费的使用过程中，公用经费与人员经费的比例不十分协调（见表五），小学与初中相比，矛盾更加突出。如原川沙县1991年小学人员经费与公用经费之比为74.8∶25.2，显然不利于改善办学条件，建议《办法》能明确规定人员经费与公用经费的比例，以切实保证中小学的办学经费。
教学设备必备部分基本已达标，但发展不平衡，如普陀区有少数学校对设备的基础管理薄弱，对某些常用设备未能及时维修，缺损的部分未能及时购进。少数区县根据上海市课程教材改革的要求，还需添置大量教学仪器和体育、音乐、美术等专业设备，如果以一流城市、一流教育的标准配备，那就相差更远，建议《办法》对改善办学条件要有明文规定。
（四）关于执法机构
《义务教育法》是法，就必须体现一定的规范性、强制性、严肃性，《条例》实施七年来，主要是各级政府、教育行政主管部门和有关行政部门处理了一些违反《义务教育法》的案件，纠正了一些违反《义务教育法》的行为，但仍存在执法不严的问题。《办法》中提到的执法部门是(1)各级人民政府（第四十条）；(2)教育行政主管部门（第四十一条）；(3)劳动行政部门和工商管理部门（第四十三条）；(4)学校会同街道办事处或村民委员会进行调查，给予批评……并报送区、县教育行政主管部门或者乡、镇人民政府（第四十五条）。我们认为，这些部门都不是严格意义上的执法部门，执法的体制没有理顺，这势必仍然会出现执法不严的现象，使我们的《义务教育法》失去其法律效能，因此，建议按照其它法的执法程序和执法机构执行，以真正确保法律的权威性和严肃性。
（五）关于提高教育教学质量
《办法》第十六条明确规定；“学校必须贯彻国家的教育方针，坚持社会主义方向，实行教育与生产劳动相结合对学生进行德育、智育、体育、美育和劳动教育，全面提高教育质量”。据调查，尽管各区县在管理体制、课程教材、教学方法等方面的改革是明显的，但仍然不同程度地存在着教育思想方面偏面追求升学率、学生课业负担过重、教学方法陈旧等现象，部分学生的身体素质较差，防近措施不力，近视眼率减低得不明显。建议对个别明显违反教育方针规定的培养目标的学校，要限期改正，并有一定的处罚规定，以法的形式予以保证。
实施九年制义务教育对本市具有重大的现实意义与深远的历史意义。为把上海建设成国际第一流的城市，就需要培养第一流的人才，就离不开一流的基础教育，这是建设上海、振兴上海的基础工程。