城市外来人口管理模式的转换，本文主要内容关键词为：管理模式论文,外来人口论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照人口迁移“推——拉”理论，由于人口迁出地的各种制约性因素形成的推力及迁入地 的 各种吸引性因素形成的拉力共同作用，人口会自动由经济落后地区向经济发达地区迁流。伴 随这一人口的空间位移现象而生的城市化进程，其后果之一就是造成了城市人口的大幅度机 械增长，这是世界上任何一个国家或地区工业化过程中必然产生的现象。在我国，由传 统的计划经济体制及严格的户藉制度所形成的合力使人口流动在80年代以前一直保持在较 低水平。1984年国务院颁布《关于农民自理口粮进镇落户问题的通知》，从此中国社会的农 村——城镇二元格局被打破，农村人口开始向城镇迁流，及至形成80年代末90年代初的“民 工潮”。目前，全国流动人口的总数约在8000万以上，其中20—30%分布在拥有百万人口以 上的25个城市。
随着大量农村剩余劳力向城市转移，城市外来人口的管理问题逐渐提到工作日程上来。但 是，我国城市对外来人口的管理基本上沿袭了计划经济体制下的管理思路，采取的是以公安 部门为主、以条为主、自上而下的防范型管理模式，只注重对少数人的管制，存在许多盲点 。 同时，传统的城市管理体制立足于户口和单位，对流动人口难以发挥作用，往往面对流动人 口管理中出现的新问题一筹莫展，外来人口管理急需寻找新的管理模式。
城市外来人口的相关特征
城市外来人口作为一个特定的社会群体（有不少学者称其为“边缘群体”），有其人口学、 经 济学、社会学等方面的特征，如性别比高，年龄构成轻，未婚比重大，文化水平低，以经济 型迁流为主，存在内部职业分层和社会分层，集团意识开始形成等。我们这里主要从管理角 度探讨其特征。
1.外来人口分布广泛但不均衡
除受雇于成建制企事业单位的外来人口被统一安排住宿外，大部分人口的居住地比较分散 。近年来，我国城市化进程的加快，城市向郊区的扩展，为外来人口提供了更多的就业机会 ，而且由于城乡结合部消费水平低，交通便捷，管理较松，尤其是丰富的房屋资源和低廉的 房价，使外来人口在此聚集。同时，在城市的某些地方，由于其自身的连锁迁移特征，外来 人口还以业缘、血缘、地缘为纽带形成了一些聚居区，如上海的虹桥西、北京的“浙江村” 等。这些聚居区里混杂着“白色人群”，“灰色人群”甚至“黑色人群”，因而给管理工作 带来了很大的困难。
2.外来人口滞留时间延长
城市外来人口一方面在数量上不断增长，另一方面在城市滞留的时间也趋于延长。如上海 市1997年全市外来人口中，三分之一的人已在本市居住了一至五年，15.2%的人已居住了五 年以上，几乎是1993年的2.5倍（黄晨熹，1999）。北京市1997年外来人口中长期滞留（半年以 上） 的也占到了63.6%（刘爽、武晓萍，1999）。对外来人口来说，只要城市有需求，他们就愿意 提供服务，只要在城市打工有收入，他们就会长期做下去，因此近年来，已经出现外来人口 长期留城和举家进城的倾向，有些外来人口已由“暂住人口”转变为“常住人口”，由“流 动者”转化为“定居者”。
3.外来人口就业倾向于非正规职业
外来人口所从事的职业比例最高的前五位依次为：建筑业劳动者(27.6%)，商业工作人员(1 6.3%)，其他服务性工作人员(14.1%)，工业劳动者(13.8%)，餐饮业服务人员(12.9%)，以上 五种职业共占85%（刘爽、武晓萍，1999）。说明外来人口就业比较狭窄、集中，要么是从事 体力劳动，要么是从事商业、餐饮、修理等服务业，而且这些大多是非正规职业。这与其自 身特点有关，外来人口一般来自于农村贫困地区，文化素质较低，唯一的资本就是自己的劳 动力，只能从事一些体力劳动。虽然有的人经过奋斗在城市获得了合法身份，成为“白色群 体”，但更多的外来人口则成为游离于管理体制之外，从事各种非正规职业的“灰色群体” 。
4.外来人口的二元心理特征突出
外来人口在从乡村到城市的迁流过程中，一方面摆脱不了乡土传统的影响，重视血缘、地 缘关系，信守平均主义、经济上的狭隘功利主义以及心理上的保守和封闭，另一方面又受到 城市文明的熏染，接受了现代社会的竞争、效益以及开放等思想观念，由此造成了心理上的 二元结构。而且，在现阶段，城市还未对外来人口完全开放，各种制度壁垒依然存在，这使 得外来人口的移民心态十分突出，他们生活在城市中却不为城市所认可，痛苦地徘徊在城市 的“边缘”，成为“边际人”。他们心理上有受歧视感，甚至对市民群体产生不满情绪，极 易引发社会冲突。
5.外来人口越轨和犯罪行为的高发性
城市外来人口对自身处境的满意度，随着其角色定位的改变及由此而来的思维坐标的改变 而 不断变化。在这一过程中，会有相当一部分人从不满情绪发展为对社会、对市民的仇恨， 从而诱发出各种越轨行为。另外，城乡二元结构的外在张力与农民转换身份角色的强烈愿望 间的矛盾使得部分人物质欲念迅速膨胀，期望与现实的差距导致部分人心态失衡，传统文化 与现实文化的冲突导致部分人行为失范，平等意识与相对剥夺感的矛盾使得部分人产生不满 情绪，这些都使外来人口犯罪问题越来越严重。在上海调查的782个外来人口聚集点中，有 违法犯罪及有嫌疑的聚居点就有88个，占11.3%（陆炳炎，1996）。
现行管理模式的弊端
我国现行的城市外来人口管理，沿用的是计划经济体制下的行政管理思路，奉行的是“谁 主管、谁负责，谁聘用、谁负责，谁容留、谁负责”的原则，采取的是以公安部门为主的防 范型管理模式，过分侧重治安管理和整治打击，对外来人口以收费代替管理，对他们的服务 甚少。二十年来，我国的城市外来人口已经发生了很大变化，这种陈旧的管理模式实际上已 经不能适应形势的发展，在许多方面存在严重的弊病。
1.体制问题。防范型管理模式中，管理系统的组织结构及工作职能存在很多矛盾和问题。 首先，职能部门职责分离，多头管理，相互脱节，部门间关系协调问题突出，“条”“块” 分割矛盾十分明显；其次，基层缺少必要的执法权，“属地原则”难以落实；第三，“条” “块”管理辖区范围不一致，城乡结合部问题突出，造成协调上的困难和管理漏洞；第四， 管理层次不统一，管理幅度过大，导致管理不到位，管理效果不佳；第五，作为现有管理体 制补充的外来人口综合管理机构并未纳入政府的正式编制，属于“常设临时机构”，难以保 持其核心地位与权威。
2.经费编制问题。各级管理部门获得的经费和所承担的任务不成比例，存在着“头重脚轻 ”的现象。基层管理部门通过体制内正常渠道获得的资源不足，经费不能完全到位，而其管 理对象众多、任务繁重，制约了管理工作的开展，也影响到基层管理者的积极性。部分工作 人员还可能与某些外来人口形成利益共同体，利用职权获取私利，影响了管理的公正性与权 威性。另外，虽然城市外来人口的数量不断增长，滞留时间不断延长，但是相应的管理组织 系统却没能及时加强，人员配备严重不足。如上海市区级机构从领导到办事人员共4—5人 ，面对几十万的外来人口往往力不从心。
3.定位问题。防范型管理模式强调的是“防范”，是治安管理和整治打击，因此它的定位 基点在于政府部门对外来人口的规范、整顿，而这显然是与城市管理的服务性相左的。在城 市务工、经商、搞服务的外来人口，对城市的社会经济做出了贡献，他们应该有享受服务和 接 受保护的权利，但城市的各级管理机构由于定位失误，在向外来人口提供服务方面，功能弱 化。外来人口的生活中存在的住房难、办证难、子女入学难、安全无保障、合法权益无保障 等问题根本得不到有效解决，这就使得外来人口对管理产生抵制情绪，导致管理工作难以开 展。
社区化管理模式的提出
事实表明，原有的防范型管理模式存在诸多弊端与局限，已不能适应目前外来人口管理的 需求，社区化管理由此应运而生。所谓社区化管理模式，是指在政府的统一领导和有关职能 部门的积极配合下，基层社区以社区资源为基础，运用社区管理的机制与手段，促进社区整 合，对外来流动人口实施有效管理的一种管理模式。建立社区化管理模式，既能堵塞外来人 口管理中的许多漏洞，又有利于流动人口融入城市社区，从而有利于城乡融合。同时，这一 管理模式的提出，是在我国城市社区建设兴起的社会大背景下提出的，具有很强的理论意义 与实践意义。
我们认为，对城市外来人口的社区化管理模式，其内涵及实施过程中应突出的重点可以概 括为二十四个字，即转变观念，理顺机制，规范管理，注重教育，加强服务和提倡参与。
1.转变观念。应该认识到人口流动是生产力发展、经济进步过程中的必然现象，只要存在 城乡差别，农村人口向城市的迁流就不可避免。我国城市外来人口问题将长期存在，对此要 有思想准备。各级管理部门要看得远一些，工作要有长远打算。同时，外来人口自身素质较 低，法制观念较差，给城市管理带来了一定的困难和压力，但他们对城市社会经济的发展也 做出了很大贡献。因此，对外来人口既不应简单地“堵”和“赶”，也不能放任自流，只能 因势利导。另外，外来人口不仅是管理对象，而且应是服务对象、保护对象，他们理应享有 与城市公民同等的公民权利，而不应受到歧视。
2.理顺机制。社区化管理模式要求将管理重心落在街（乡）一级的基层社区，明确街（乡）基 层社区在外来人口管理中的主体地位，使管理权限集中于基层社区，真正落实“以块为主” 的原则，强化“属地化管理”。应赋予基层社区必要的执法权及处罚权，保证基层社区对外 来人口管理的组织协调，同时还要理顺责权利关系，使外来人口管理收费做到专款专用，加 大 基层社区管理费用的返还比例，切实加强对基层社区管理的经费投入，解决基层社区管理 的经费问题。对一些混居地区或行政区划复杂的地区，应理顺行政管理体制，避免“两不管 ”现象。
3.规范管理。对外来人口的社区化管理要坚持日常管理，主要包括基本信息登记，证件的 发放检查及管理费的收取。同时也要做好各项专项管理，主要包括房屋出租管理，治安维护 ，市容市貌维护，卫生防疫，计划生育等。此外，还应注重社区管理队伍建设，扩大必要的 人员编制和提高执法人员的素质，加强业务培训，熟悉和掌握有关政策法规，保证依法行政 、 严格执法、公正执法，避免交叉和越权执法，并且建立对社区管理工作和执法效果的监督考 核机制。
4.注重教育。针对外来人口一般素质较低的实际情况，基层社区应充分利用社区资源兴办 外来人口培训学校。开展形式多样、方法灵活、丰富多彩的教育活动，提高他们的基本文化 素质，加强法制观念和公德观念，学习劳动就业技能，使他们遵纪守法，维护社会安定。应 在外来人口中加强思想建设，开展“三德”（社会公德、职业道德、家庭美德）教育，引导流 动人口树立正确的理想、信念，确立正确的世界观、人生观、价值观，逐步提高精神境界和 道德素质。另外，还应通过社区道德、价值规范，社会舆论及行为准则对外来人口进行潜移 默化的影响，宣传表彰外来人口中的先进典型，发挥他们的示范作用，营造良好的社区文化 氛围。
5.加强服务。从宏观管理的角度看，服务也是管理的重要组成部分。新的管理模式应充分 重视对外来人口的服务工作，包括办证咨询、房屋出租信息、用工招聘信息、计划生育、卫 生防疫、医疗保健以及法律知识等等。当前的首要工作是解决外来人口的一些实际困难，主 要包括人身安全、合法权益的保护、办证难、住房难以及子女入学难等问题，对特殊对象还 需提供特殊服务。加强对外来人口的服务，切实解决他们所关心的问题，有利于促进社区融 合及外来人口对管理体制的认同。
6.提倡参与。参与式管理是社区化管理模式的重要特点，它要求社区成员积极参与社区事 务和社区生活，主动协助社区管理，共同推进社区的建设与发展。因此，应采取各种措施使 优秀的外来人口参与到社区管理中来。这样既可弥补基层社区管理人员的不足，还可以增强 外 来人口对城市的认同。而且，通过这部分外来人口还可以加强对其所属群体的管理。在特殊 的外来人口聚居区，在政府的领导和监督下，还可适当地建立外来人口自治管理组织，实行 自治管理、自我约束，这方面北京市海淀区已有一些成功的经验。