耕地保护执法的难点与对策探索——关于杭州市耕地保护执法的调查与思考，本文主要内容关键词为：耕地论文,杭州市论文,难点论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文通过对杭州市耕地保护执法基本情况的实地调查和经验总结，得出了关于如何营造土地执法良好环境的三个基本结论，即增强各级领导干部的耕地忧患意识必须与健全干部培养制度相结合；实行土地管理部门的垂直领导体制必须与建立政府各相关部门的协调机制相结合；健全土地收益分配机制必须与推进土地使用制度改革相结合。
关键词 耕地保护 执法 难点 对策
1986年《中华人民共和国土地管理法》的颁布，使我国的土地法制建设进入了一个新的阶段。但由于多方面的原因，我国的耕地保护工作却始终未真正走上法制轨道，有法不依、执法不严现象屡见不鲜，违法批地、违法用地现象屡禁不止。耕地保护执法难已成为加剧我国人地矛盾日趋紧张的重要原因之一。为了探讨解决问题的有效方法和途径，我们对杭州市的土地执法情况进行了一次实地调查。
一、耕地保护执法的难点所在
1.土地利用主体多元，利益关系复杂，客观上给耕地保护执法带来了困难。
首先，耕地利用的良好社会效益、长远利益同近期经济收益的矛盾，带来了中央与地方之间、各级地方政府之间、以及地区与地区之间的不同利益关系；其次，不同产业部门对用地结构、布局的不同要求，导致了政府各行政主管部门对耕地保护的不同观点；再次，土地所有权、占有权、使用——经营权以及土地产权中其它各种权利的相互分离，进一步造成了利益关系的复杂化，从而给土地管理和耕地保护执法带来了困难。
2.一些政府领导干部耕地保护意识不强，致使耕地保护执法难于真正到位。
据调查，目前有不少政府领导干部存在着城市越大越好的观念，把扩大面积作为城镇发展的一个主要目标；有些领导干部则把出让土地当成增加地方财政收入的重要手段，错误理解和片面强调“以地生财”；还有一些领导干部片面追求所谓的个人“政绩”，不惜以浪费和破坏土地资源来换取在任期内经济的“高速增长”。他们对于耕地保护在实现我国农业和国民经济可持续发展中的重要地位和作用，口头上讲得多，行动上落实少，甚至非法干预对土地的执法工作，给耕地保护执法制造了障碍。
3.对政府领导干部的政绩考核制度不完善，难以有效约束对土地的不当利用。
目前，杭州市各县（市）都实行了耕地保护责任制，并就耕地保护情况对各级领导干部进行考核。但在不少地方，这些考核往往只是单项考核，而不像计划生育工作那样列入领导干部综合考核内容。也就是说，如果耕地保护不力，只是在单项考核中得不到奖励，而对其总的政绩评分没有影响。这种制度使得某些领导干部不惜“损失”耕地保护单项分，通过滥占乱用耕地，来获取二、三产业产值的提高，从而提高其“政绩评定总分”。
4.政府各职能部门职责不明，在土地管理和耕地保护执法上相互牵制。
《中华人民共和国土地管理法》规定，“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。”而实际上，土地管理部门常因受其它部门的牵制而难以执行其土地统一管理的职能。一是与房地产管理部门的矛盾明显，由于受“地随房走”观点的影响，土管部门对城市房地产开发用地的管理往往受房管部门的制约，尤其是对原体制下房管部门所属的公房用地，土管部门更是无法过问。二是与计划部门、城市规划部门关系不顺，这主要表现在城市规划区内建设用地的审批程序上；计划部门立项——规划部门定位、定界——土管部门批准用地。事实上，由于土管部门要改变前面两个部门的决定非常不易，也就难以在用地审批中把关，所谓的“批准”往往只起到“盖章”的作用。三是与其它诸如林业、农业、水电、矿产、交通、铁路等部门相互牵制。例如，在林业用地改变用途，尤其是一些国营林场内部用地改成非农建设用地时，土管部门与林业部门的关系往往难以协调；铁路、公路（国道、省道）两侧的用地管理，农业内部用地结构调整等地都涉及到部门关系的处理。
5.土地违法主体从以个人为主向以法人甚至政府为主转变，进一步加剧了耕地执法的难度。
据了解，1996年上半年杭州市立案查处的1590亩违法用地中，全民和集体所有制单位违法用地达1269亩，占了79.25%。这些法人单位由于对当地经济发展有一定的促进作用，对其处理往往会受到当地政府的干预。更有一些违法用地，事先就得到政府某些领导人的支持，甚至已得到“批准”（即违法批地），对于这些案件的处理，则更是难上加难。
另外，当前一些地方存在的人情风、腐败风等现象，也在很大程度上干扰着耕地保护执法。
但是，耕地保护执法也并非“山穷水尽”，各地在这方面已创造了很多先进经验。
二、解决耕地保护执法难的成功经验
近几年，在杭州市各级政府及有关职能部门的共同努力下，出现了许多耕地保护执法的先进典型，为我们解决“耕地保护执法难”问题提供了有益经验。
1.实行县市土管局对乡镇土管员的垂直领导体制，保证了土地执法的相对独立性。
杭州市部分县市对乡镇土管员实行垂直领导，即把土管员作为县市土管局的派出人员。有的县市还规定，凡土管员因工作上坚持原则、依法办事而得罪乡镇领导的，可予以异地调动。这种体制的实行，对于在一县市范围内尽量克服乡镇领导干部对耕地执法的非法干预，起到了良好作用。
2.建立各相关部门的相互协调机制，克服相互“扯皮”现象。
为了避免在土地管理和耕地保护执法中相互牵制，不少先进乡镇都建立了由乡（镇）长或主管副乡（镇）长为首的，有土管、城建、农业、水利及司法、公安等人员参加的土地管理小组或土地监察小队，保证了各相关部门及人员的相互协调。
3.建立健全各种规章制度，使土地法律法规更具有可操作性。
为了更好地实施有关土地管理和耕地保护的法律、法规及行政规章，不少先进乡镇都根据当地实际情况，制定了诸如《土地管理实施细则》、《土地全程管理制度》、《土地监察分级负责制度》、《土地信访制度》、《土地管理员守则》、《分管乡（镇）长一支笔审批制度》等规章制度。这些制度，有的弥补了有关法律法规中的某些空白，有的把现有法律法规的条文具体化，使之更具有可操作性，因而在耕地保护中起到了重要作用。
4.完善政绩考核制度，促使每位乡村干部自觉执行“耕地保护”国策。
为了确保“耕地保护”国策的实施，一些先进乡镇政府完善了对各村干部的考核指标体系，使“耕地保护分”在总分中占有应有的比例，从而使耕地保护状况成为考核村干部工作情况的主要依据之一；有些乡镇还把它作为组织部门考核各驻村乡镇干部政绩的主要依据之一。
5.实行集体非农用地有偿使用制度，优化土地资源配置，减轻耕地保护压力。
如何通过市场机制促进农村集体非农建设用地的优化配置，一直是我国地改和土地执法中的一个难点。一些先进乡镇在这方面的尝试取得了明显效果。例如桐庐县旧县镇参照国有土地资产的管理办法，对全镇所有企业用地一律采用租凭方式提供集体土地使用经营权，既制止了集体土地资产流失，又盘活了土地存量、控制了外延扩张，从而提高了土地利用率和生产率，减轻了土地供求矛盾，也为耕地保护执法减轻了压力。
三、关于营造良好执法环境的几点启示
上述经验虽然来自对杭州市耕地保护执法情况的总结，但从中我们至少可以得到以下几点启示。
1.增强各级领导干部的耕地忧患意识必须与健全干部培养制度相结合。
杭州市的先进乡镇之所以能取得耕地保护的好成绩，显然也是与政府主要领导干部的耕地忧患意识分不开的，正是在他们的重视下，才建立了各种有效的制度和合理的机制，采取各种切实措施使耕地保护执法落到了实处。
然而，我国许多地方的一些领导干部，对耕地保护工作远未放到应有的位置上。因此，我们必须采取一切有效措施，增加各级领导干部的忧患意识和法制观念。从几个先进乡镇的实际情况看，加强宣传教育固然必不可少，而更重要的则是要在选拔和培养干部时，应把其对国情和法律知识的了解作为必要条件，在考核干部政绩时，应有科学的指标体系，考察其是否真正有忧国忧民的思想，使“耕地保护指标”在其中占有应有的重要地位，乃至采用“一票否决制”。
2.实行土地管理部门的垂直领导体制必须与建立政府各相关部门的协调机制相结合。
针对土地管理尚未完全理顺，一些有识之士提出了对土地管理部门实行双重领导和垂直领导的改革方案，即国务院土地管理部门和省（区、市）政府对省级土地管理部门实行双重领导，省（区、市）政府土地管理部门对本行政区域内的各级土地管理机构实行垂直领导。从我们的调查看，垂直领导体制由于可较好地避免一些政府领导干部对土地执法的不当干预，所以能对耕地保护产生良好作用。但这种体制的实行，由于使得省以下土地管理部门相对独立于当地政府，可能会严重影响土管部门与其它各政府部门的相互协调。而几个先进乡镇的经验告诉我们，由于土地管理工作的复杂性和综合性，这种协调又是必不可少的。因此，我们认为垂直领导应限于土地监察体制上，即通过立法形式明确土地监察机构具有独立行使监察权的职能，它只对上级土地管理部门负责，以避免某些政府领导干部的非法干预；而土地管理部门在进行其它工作时，还是作为本级政府的职能部门依法行使职能。同时，为了改变土地管理多头执法、互相牵制的现状，可由国务院以行政规章的形式，明确土地管理部门的职责和土地统一管理的内容，并规定各相关部门在进行行业管理时，若涉及这些内容，必须尊重土地管理部门的职权，各级政府则起到协调作用。
3.健全土地收益分配机制必须与推进土地使用制度改革相结合。
在现行“分灶吃饭”的财政体制下，土地收益归地方政府，造成地方政府一味“以地生财”，大量“卖地”，这成为我国耕地保护执法的又一难点。为此，在中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中，明确规定“农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央”，以弱化各地方政府的“卖地”动机，改善土地执法环境。但与此同时，如果忽略了其它配套措施，也可能会由于影响土地使用制度的改革进程，而不利于土地资源的优化配置。以地改促进土地资源的优化配置，减少非农建设对耕地的客观需求量，是一些先进乡镇的典型经验之一。从我们的调查情况看，乡镇实行地改的一个重要动机又往往是获取土地收益。在实行“农地转为非农建设用地的土地收益全部上缴中央”的办法后，有些地方政府可能会认为实行土地有偿使用对当地经济发展“不利”，而故意采用“无偿使用”或“低价出让”办法。因此，我们建议国务院在另行制定“具体办法”时，明确规定农地转换非农用地采用有偿使用制度，除了公共设施等项目外，一律在上级土管部门主持下采用招标或拍卖方式进行，以充分利用市场机制控制对耕地的占用，从而改善耕地执法环境，提高土地执法水平。