制度集约化：反腐制度创新的重要途径，本文主要内容关键词为：集约化论文,制度创新论文,重要途径论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着制度反腐被明确提出，如何进行制度反腐的整体设计，在制度反腐的整体设计上要掌握哪些原则，这些都是很具体的问题。很多学者及反腐专家对制度反腐提出了许多很好的意见和建议，有许多也付诸了实施。这些意见和建议为制度反腐提供了很好的思路。但制度反腐并不是制度越多越好，而必须考虑制度的效果。这就呼唤制度的集约化。所谓制度集约化，即通过建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的政策、机制、方法，以期能真正通过制度内部机制的约束力来减少或防止腐败的发生，大量地、大面积地解决腐败蔓延的问题。本文从制度设计、制度制衡、制度运行、制度监督四个方面来谈谈制度集约化。
一、制度设计集约化
制度反腐是在源头上反腐的重要措施。只有在源头上防止腐败发生，才能从根本上实现反腐倡廉，而制度设计是制度反腐的开端。这种制度的设计，必须是集约化的设计，而不是一种粗放的设计。所谓集约化的制度设计是指设计出来的制度不必太多、太滥，必须切合实际并且能真正通过制度内部机制的约束力来减少或防止腐败的发生。这种具体的制度设计在不同的行业，不同的地域是有所不同的，但从总体上看这样的制度主要有四种。
（一）报告制度。就是在述职报告时加入一项述廉报告。述廉，是我们党对领导干部提出的明确要求。党的十六大报告指出：要实行多种形式的述职述廉制度。今年初，中央纪委二次全会提出，要实行领导干部述职述廉制度，强调“省、市、县党委主要负责人每年要在全委会上报告本人及领导班子廉洁从政情况，自觉接受监督”。述廉包括丰富的内容，述廉报告的内容可以根据不同的部门、不同的人员有所变动。比如：有无收受与其行使职权有关系的单位、个人的现金、有价证券和支付凭证，违反有关规定购买、装修和多占住房，违规购置和使用公务汽车，利用职权违规干预和插手经济活动谋取私利的行为；有无违反党的干部政策选拔任用干部，以及配偶、子女违规经商办企业等问题。把这些情况对照检查一番，按规定进行报告，不是可做可不做的“自选动作”，而是一条必须遵守的严肃纪律。搞好述廉，有利于领导干部接受监督和教育，做到防微杜渐，警钟长鸣。
（二）档案制度。建立廉政档案。通过建立和完善干部党风廉政档案管理工作，做到标本兼治，将廉政建设和反腐败工作落到实处。具体来说就是把干部廉洁从政的情况进行登记，并将调查情况存入档案，录入微机进行动态管理。通过对档案的定期清查和整理，达到对干部管理从事后查处转向事前监督为主，将监督的关口前移，实现从源头上治理和预防腐败的目标。廉政档案可由干部廉政情况定期登记表、重大事项申报表、高中层干部收入申报表、纪委监察部门意见、来访问题登记表等几部分组成。党员干部通过定期如实填写住房情况、公务活动、工资收入、经商活动、出国出境情况、民主生活会反映的问题、本人接到纪检监察部门摘转信访举报函后作出回复的情况、受到党组织和执法执纪部门处理的情况等进行自查；通过随时申报购买轿车，因私出境和在国（境）外活动、配偶、子女受到执法执纪机关查处或涉嫌犯罪，配偶、子女经营个体、私营工商业或承包、租赁国有、集体工商企业情况等重大事项及时与纪检部门保持联系；纪检部门通过填写来信来访问题、拟办意见和处理情况等进一步落实干部廉政情况。
（三）公示制度。就是公开出示本单位、本部门的职责任务，把职责范围内应该承包的事情和应达到的标准、办事程序、办事期限以及违示后的责任追究，向社会公开展示，以便接受社会公众的监督。实行公示制度有利于增强机关工作人员的责任心，促进机关工作作风的转变，有利于更好的全面接受社会监督，有利于规范我们的执法行为，树立良好的机关形象，也有利于廉洁高效，进一步提高行政、执法的质量和水平。
（四）追究制度。制度建设是党的作风建设的可靠保障，而制度的落实，关键在于严格执行责任追究的规定。否则，再好的制度，也是一纸空文。因此，建立和完善领导干部责任追究制度，就成为当前反腐制度的重要组成部分。责任追究是落实制度的重要保证。党的作风建设，一靠教育，二靠制度。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度的这种根本性作用，就在于它具有普遍性和权威性的特点。党的制度是党的意志和体现，制度一经形成，对任何人都是适用的，不论是普通党员还是党员领导干部，制度面前人人平等，一切违反制度的行为都将受到应有的惩处。制度的严肃性、权威性就来源于这种惩处——责任追究，这是制度具有威慑力的原因所在。如果领导干部违纪行为得不到应有的追究，就会有令不行，有禁不止，制度的“硬约束”就会变成脆弱的“软约束”，形同虚设，建立和完善领导干部责任追究制度，通过严格地他律，促使各级领导干部遵守党的各项规章制度，慎用党和人民赋予的权力，不敢也不能大胆妄为。
二、制度制衡集约化
在建立以上的这些制度后，还必须注意制度的制衡问题。如果没有制度之间的制衡或者制度之间的制衡不够有效，则这种制度就没有约束力，就难以起到制度反腐的作用。因此在制度的制衡方面我们强调要遵循三个原则，才能达到集约化的效果。
（一）互相制约原则。权力过于集中，缺乏有效的监督制约，是导致权力失控、滋生权钱交易等腐败现象的深层次原因之一。因此，我们把建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，作为构建反腐倡廉预防体系的主攻方向。今后，我们更要结合政府机构改革，合理调整权力结构，尤其是对管权、管钱、管人等容易产生腐败的部门，进行权力的适度分解，把决策权与执行权分开，将资金调拨权与使用权分离，形成权力制约的格局。
（二）民主集中原则。民主集中原则基本出发点和落脚点，在于充分调动党的各级组织和全体党员的积极性和创造精神。在中央领导下，集中全党的正确意见，团结一致地为人民的利益而工作。贯彻民主集中原则，一要进一步完善集体领导下的个人分工负责制，提高工作效率。集体领导和个人负责，二者不可偏废。二要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善各级党委和政府工作的议事规则和程序，对涉及面广、专业性强的政策措施、重大项目和大额资金调度等决策事项，要举行论证会、听证会、座谈会和各种形式的决策咨询活动，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制，实行科学决策，不允许个人说了算。三要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。
（三）权监配比原则。没有监督的权力容易孳生腐败，有权力的地方就必须有监督。但没有权力的监督容易流于形式，因此，权力和监督必须配比。为此，一要从深化改革入手，科学配置权力，规范权力运作，重点抓好规范事权、财权、人事权。二要构建强有力的监督网络，做到领导干部的权力行使到哪里，领导干部的活动延伸到哪里，监督就实行到那里，防止权力失控、决策失误、行为失范。三要强化权力机关内部监督，将对权力的监督制约贯穿于机关管理活动的始终。同时，要强化专门监督机关的职能作用。
三、制度运行集约化
在建立了集约化的制度后，如何让制度有效运行，也是制度反腐是否集约化的关键所在。我们可以采取“四化”来进行制度运行。
（一）市场化。市场化是反腐有效路径。经济学家茅于轼曾说，根除“官场经济”的最有效办法，是把资源配置权从官员手中夺回，还给市场。曾猖獗一时的“官倒”的悄然消失，为此一论断做了最好的注解。而事实上，把权力放给市场，对于打击贿赂和腐败，可能比严惩受贿的官员和行贿者更为有效，也更为根本。当年政府惩治“官倒”的决心和措施不可谓不重，但这种腐败的消失更主要的却是因为权力寻租的空间不再，而非严厉打击。而今天政府官员手中掌握市场资源的部门恰好集中在工程建设部门，尽管被列为腐败“高发领域”而重点监督防范，但依旧案件频出也为此提供了相反的证据。尽管市场化的经济改革已历时20余年，但有的经济学家指出，现在政府配置的社会资源仍占整个社会资源的70%以上，这意味着从资源配置角度而言，行政权力依然有巨大的寻租空间。尽管中国在法制建设和社会的监督上与发达国家相比存在许多落后和不足，使遏制腐败的力量和机制相对薄弱，但腐败现象的多发成因更与官员手中权力的含金量密切相关。
（二）标准化。抓好执法执纪标准化，是提高行政效率的重要环节。标准化出效率，标准化出效益。以前尽管我们花费了很大精力，但在实际工作中，还是依然存在着本来按程序、按规定可以办的事情和应该签的文件，不找不办，不催不签，拖着不办的“权力升值”的现象。要从根本上解决这些问题，必须建立一套科学严密的标准体系，用标准衡量、约束、规范公务员的行政行为，从而有效减少执法弹性，增加执法刚性，提高行政效率，使依法行政落到实处。我们应该不断探索运用管理体系解决工作中出现的新问题，实现执法执纪的标准化、制度化、规范化。每个执法执纪单位都要按照法律法规的要求制定统一的执法程序、执法标准、执法规范，通过新闻媒体将各部门执法执纪的有关规定向社会公开承诺，主动接受社会对标准化的监督。
（三）日常化。我们目前的有些制度上的反腐措施已经在运行了，但收效不佳。其原因并不是制度本身的问题，而是这种制度不够日常化，制度运行时间间隔太长。这就滋生了腐败分子的侥幸心理，给腐败分子留下了空间。因此，在制度运行时要注重制度运行的日常化、常规化，加大制度的覆盖面，才能达到运行的集约化。为此，一方面，各级党委和政府，各个职能部门和行业主管单位，都必须把反腐倡廉寓于自己的日常工作之中。另一方面，要引导党员干部树立科学的理想信念和正确的权力观、地位观、利益观，自觉在实践中加强党性锻炼。再一方面，要坚持日常教育与专题教育、诫勉教育与“三岗”教育（岗前、岗中、离岗）、正面典型示范和反面典型警示相结合，把教育贯穿于对领导干部的培养、选拔、管理、奖惩等各个环节。四是要强化领导干部“八小时以外”行为自律机制，将党风廉政建设责任制贯穿到日常管理工作中去。同时，发现问题要及时查处。
（四）信息化。就是加大制度运行中信息技术的运用。政府在其制度运行中引入信息技术，可以将管理和服务通过网络技术进行集成，以及有效地对政府需要的和拥有的信息资源进行开发和管理，来提高政府的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度、节约政府开支，改进政府的组织结构、业务流程和工作方式，全方位地向社会民众提供超越时间、空间与部门分隔限制的优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。这种制度运行中信息化有助于制度运行的集约化。
四、制度监督集约化
胡锦涛总书记曾在强调制度反腐时说：“要把党内监督和群众监督、行政监督、法律监督、舆论监督结合起来。”这五种监督就构成了一个交错纵横的监督网络，达到监督的集约化。
（一）党内监督。党内监督是指党员，党的组织和党的纪律检查机关，依据党章和党内法规、纪律对党的组织和党员个人察视和督促。其监督主体是全体党员、党的组织和党的纪检机构；监督对象或客体是全体党员及党的组织。由于中国共产党的执政党地位，她的成员执掌着从中央到地方大大小小的权力，其中危害最大的是执掌较大权力的官员的违纪腐败行为，因此决定了党内监督的对象中，最重要的是党的各级领导机关和党员领导干部。就党内监督的内容而言，应包括监督党员个人和党的组织在政治、思想、组织、作风等方面的状况。由于党内腐败行为严重地败坏了党风，阻隔了党和人民血肉联系，对党的事业危害极大，因而党内监督的重点内容应是以权谋私的各种腐败行为。例如，近期颁布的《党内监督条例（试行）》和《党纪处分条例》，正是通过制度的集约化来实现有效的党内监督。
（二）群众监督。群众监督的实质是人民对公职人员的监督，遵纪守法者对违法乱纪者的监督。群众监督的主要形式包括举报监督、信访监督、控申监督等。要依法建立健全群众监督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。为此，一要实现群众监督法治化、规范化。可以考虑通过立法程序出台《公民监督细则》，明确公民监督机构的设置、性质、任务、职权、义务及程序，明确举报、控申人的权利、义务及应负的法律责任，明确举报、控申受理保密原则、办理期限等。二要真正放开群众监督，只要群众举报有具体事实的，无论是否据名都要查，查处属实的还要实施奖励。要加大授理举报的力度，多增加些反腐败人员。三要通过公开承诺、“网上政府”等形式全面推行政务公开工作。同时，政务公开延伸的路径要长，要延伸至普通群众，让更多的群众参与进来，并且，覆盖的面要广，要覆盖到政府部门、事业单位及国有企业、国有控股企业、集体企业、非公有制企业等不同所有制的企业。这样才能有效地保障群众的知情权、参与权和监督权。四要建立严格的监督工作保密制度，科学设置举报电话、信箱及相关设施。对打击报复举报、控申人的行为，要依法追究刑事责任。
（三）行政监督。行政监督指以政府为对象的监督，是多元政治主体对政府权力的监控与制约。改革开放以来，我国采取了以下放权力为导向的行政体制改革，与此同时也出现了普遍的权力失范现象。加强行政监督是规范权力运用、遏制腐败蔓延、实现民主政治的必由之路。行政监督的依据是法律、党和国家的政策、行政纪律。这些监督包括上级对下级的监督；下级对上级的监督；职能监督；主管业务监督等等。行政监督的本质在于权力的较量，行政监督的有效性在根本上取决于力量的支持，因此，能不能有效地遏制行政权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键的是监督主体的力量。而行政监督主体的监督力量建立在十分复杂的体制基础和社会文化基础之上。因此，行政监督问题并不仅仅局限于监督者与被监督者之间的关系，而与一个国家的政治体制与社会文化底蕴有着密切的关系。从这一意义上来说，行政监督的健全和完善是一项社会系统工程，要与社会政治的综合发展有机结合起来。
（四）法律监督。我国宪法规定，一切国家机关“都必须遵守宪法和法律”。法律监督就是对权力的规则控制，通过制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权行为。目的在于使易于越轨的公共权力在立法、行政、司法、守法的各个运行环节上都受到法律的制约，一旦行为“脱轨”，便有法律依据制裁这种脱轨。正如美国著名法学家博登·海默所说：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。”法律监督的基本含义包含两个密不可分的方面：既要惩治和纠正，也要防止或预防，惩治与预防两个方面的结合，才能达到维护法律统一正确实施的目的。为此，要始终立足法律监督职能，把事前、事中和事后监督有机结合起来，使法律监督取得最佳效果。宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。各级检察机关要从维护改革发展稳定大局、巩固党的执政地位、维护人民群众根本利益出发，进一步增强政治意识、大局意识、忧患意识，以高度的使命感和责任感，切实履行法律监督职责，全力维护社会稳定，促进廉政建设，保障司法公正，为改革开放和社会主义现代化建设提供有力的司法保障。
（五）舆论监督。舆论监督是社会监督体系的重要组成部分，是现代社会权力制衡和反腐败斗争最重要的手段。舆论监督具有以下独特优势：一是不受地域、行业、领域限制，对社会进行全方位监督。二是干预迅速、公开，能够迅速地将人民群众的呼声高度聚焦，从而形成强大的社会压力和舆论攻势，引起政府高度关注，迫使司法机关必须秉公办事，对腐败分子依法予以惩处。同时，对其他公职人员也能起到很大的警示作用。三是监督成本低。舆论监督作为一种行政体制外的监督，在整个监督体系中可以起到很好的作用。党的十五大强调“发挥舆论监督的作用”。但是，从总体上说，我国舆论监督在反腐败斗争中的作用，远未得到真正发挥。因此，要达到制度监督的集约化，必须强化舆论监督的作用。为此，一方面，要使舆论监督行政法规化，进而为制定《舆论监督法》创造条件，新闻媒体在反腐败斗争中承担起应有的社会责任，提供公正的舆论环境，以遏制腐败，弘扬正气。另一方面，要建立党风廉政建设新闻发布会制度，出台党风廉政建设重大政策、开展重大专项活动、查处大案要案，及时召开新闻发布会向人民群众通报情况。再一方面，在坚持正确的舆论导向和维护大局的前提下，要保证新闻媒体对重大腐败案件有采访、调查、报道、评论的权利。而新闻媒体要坚持用事实说话，着眼于解决问题，促进工作。