面向21世纪的中国城市发展战略，本文主要内容关键词为：中国论文,发展战略论文,世纪论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大明确提出，今后一个时期，我国将由农业人口占多数的农业国向非农业人口占多数的现代化工业国转变。在这一过程中，大量的农村人口将转移到城市中去，我国城市化水平将有较大提高，设市城市的数量也将不断增加。在这种形势下，探索我国城市发展道路，加强城市管理，对于推动我国改革开放进程，促进国民经济的健康成长和城市发展有着重要的现实意义。
一、我国城市化和城市发展的历史回顾
我国城市化和城市发展大致可以分为两个阶段，一是建国初至70年代末，二是70年代末至今。
70年代末以前，我国城市人口增长比较缓慢，城市化和城市发展过程比较曲折。建国初，我国城市化水平为10.6%，随着“一五”计划的实施，大批农民到市镇和工矿区劳动就业，城市及城市人口增长较快，至1957年底我国城市化水平提高到15.4%，发展比较正常。1958年之后，受“大跃进”影响，大量农村人口涌入城市，导致城市规模盲目扩张，使得我国城市化水平由1958年的16.2%猛增到1960年的19.7%，超过了国民经济特别是农业的承受能力。60年代初，国民经济调整期间，全国共有3000多万城镇人口返回农村。1966～1976年间，受“文化大革命”影响，国民经济发展基本处于停滞状态，许多知识青年和干部下放到农村锻炼，从城市迁往农村的人口大约有4000多万人。总体上看，60年代初至70年代末，我国城市化和城市发展基本上处于停滞阶段，1978年底，全国城市化水平为17.9%， 与建国初相比仅提高了7.3个百分点。从城市数量来看，建国初全国有设市城市136个，1978年底为193个，30年间仅增设57个，个别时期还曾出现城市数量减少的现象。
十一届三中全会后，随着农村经济的快速发展，乡镇企业的崛起，大量农村剩余劳动力摆脱了土地和农业的束缚，向城镇和非农产业转移，有力地推动了我国农村城市化进程，1997年底，我国城市人口占总人口的比重为29.9%，比1978年提高了11个百分点。在城市设置方面，为适应改革开放后经济发展和城市化的需要，80年代初，经国务院批准民政部对设市模式进行了改革，确立了整县改市模式，同时在全国范围内试行了市领导县体制，从而促进了我国设市城市的发展。1998年底，全国设市城市共有668个，其中直辖市4个，地级市227个，县级市437个，比1978年增加了475个， 是建国以来我国设市城市发展最快的一个时期。从城市体系等级规模结构来看， 1996 年底全国百万人以上特大城市34个，50～100万人的大城市44个，20～50万人的中等城市195个，小城市393个，城市体系等级规模结构日趋合理， 初步形成了以特大城市为中心、大中城市为骨干、小城市为纽带协调发展的城镇体系，基本适应了我国经济社会发展的需要，促进了我国城市化进程。
二、当前城市化和城市发展中需要解决的问题
1.设市标准偏低，需要及时修订。城市是工业化和城市化的载体，发展设市城市是我国国民经济跨世纪发展的客观要求。多年来设市工作的基本经验告诉我们，一个科学合理的设市标准是我国设市城市健康顺利发展的根本保证。从我国现行设市标准来看，存在着标准偏低的问题，许多经济指标普遍低于全国县的平均水平，已经难以起到对设市城市发展的宏观调控作用，需要及时修订。
2.区域差距过大，城市分布不平衡。我国城市分布空间不平衡，从东向西，城市密度和城市化水平逐渐降低。1998年底，全国664 个设市城市（不含直辖市）中，有297个分布在东部地区，占44.7%， 中部地区247个，占37.2%，西部地区120个，占18.1%。这种状况不利于形成合理的城市体系，特别是随着经济发展，我国各地区城市化水平有可能进一步拉大，这将带来一系列的社会问题，如何促进中西部地区城市发展是摆在我们面前的一项重要任务。
3.城市化水平相对较低，城市化任务比较艰巨。1997年底我国城市化水平为29.9%，这个数字是相当低的。许多发达国家早在1950年城市人口比重便超过了半数，1989年达到73%，西班牙、英国、以色列等国家都在90%以上，同年发展中国家城市化水平是36%。可见，我国城市化水平不仅低于世界发达国家，也低于发展中国家，差距是相当大的。美国斯坦福大学的莫克尔斯教授认为，现代化国家城市人口占总人口的比重要在50%以上。由此看来，要在下一个世纪把我国建设成一个现代化国家，我们城市化的任务是相当艰巨的。
4.城市化滞后于非农化。改革开放以来，农村非农产业有了较大发展，农村社会总产值中非农产值所占比重由1987年的30%上升到1992年的75%，但是分散居住在自然村落的人口并没有相应减少，这说明我国的城市化没有跟上非农化步伐。造成我国城市化滞后于非农化的原因很多，除了农村产权制度改革滞后等原因外，主要有两点：一是乡镇企业分散布局。我国很多乡镇企业是在原来的村落发展起来的，传统上分散布局在农村，这使得许多农村劳动力虽然已经由农业生产领域转移到非农产业，但他们仍然居住在农村，没有转移到城镇中去。二是户籍制度及建立其上的社会保障体制。由于现行户籍制度的限制，大量进城务工经商的农村人口不能取得城镇户口，在子女就学、失业保障等方面也不能享受同等待遇，这使得他们不愿放弃在农村的土地，造成了农村剩余劳动力转移的不彻底性，一些农村人口在城乡之间徘徊。这种状况已经阻碍了我国经济发展和城市化进程。
三、21世纪中国城市发展政策展望
1.修订设市标准，科学合理发展新的设市城市。城市是工业化、现代化的产物，是发展社会主义市场经济的重要载体。今后一个时期，我国将由农业人口占多数的农业国向非农业人口占多数的现代化工业国转变。在这一转变过程中，城市将发挥越来越重要的作用，我国城市化进程将逐步加快。根据《中国设市预测与规划》预测，到2010年我国城市化水平将提高到42%至45%之间，年需增加城镇人口1000万左右，这些人口仅靠现有城市是无法容纳的，客观上要求发展新的设市城市。为此，要加快修订和完善设市城市发展的政策，在坚持县改市模式的前提下，积极探索新的设市模式，保证我国设市城市的长远健康发展。
2.制定合理的城市发展方针，促进大中小城市的协调发展。我国人口多，地区发展不平衡，农村人口比重大，城市化任重道远。实现农村人口向城镇的转移，要求我们采取控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市、积极发展小城镇，促进大中小城市协调发展的方针，这是一条具有中国特色的城市化发展道路。我们认为，在城市化过程中，大中小不同规模的城镇各有不同的地位与作用，大中小城市的协调发展有利于形成合理的城市体系，接收从农村转移出来的剩余劳动力，促进区域经济协调发展。需要指出的是，控制大城市规模并不是不允许大城市发展，而是要控制大城市市区的人口与用地规模，以缓解由于人口过度膨胀造成的基础设施短缺、交通紧张、居住拥挤、环境恶化等矛盾，通过技术进步、产业结构优化，调整用地布局，实现大城市的适度合理发展。同样，在发挥中等城市和小城市优势时，也要加强管理与引导，避免出现浪费耕地、污染环境等问题，要通过统一规划与必要的政策措施，引导乡镇企业向某些区位条件和建设条件相对较好的小城镇集中，提高农村城市化水平。
3.重视城市空间布局，促进东部地区城市群带和中西部地区城市的发展。我国沿海与内陆经济发展水平相差较大，在地域上形成了比较明显的三大经济地带，即东部发达地区，中部次发达地区和西部发展中地区。这种格局使得我国三大地带分别处于不同的城市化阶段，对于不同城市化水平的地区，应当采取不同的城市化政策。
东部沿海地带经济发展水平高，各城市间的联系比较密切，已经形成了一些城市群（带），如珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、山东半岛城市群、京津唐城市群、辽中南城市群等。这些地区城市化政策的重点应当是协调好各城市之间的关系，构建区域经济发展的合力。对外，要实现城市群的国际化，通过大中城市将整个地区经济发展纳入国际经济大循环之中。对内，要致力于实现区域城市体系结构合理化，加快中等城市和小城市，特别是小城镇建设的步伐，建立完善的城市网络体系，早日实现城乡一体化。
中部地区城市化水平低于东部地区，虽然沿水陆交通干线也形成了一些城市群（带），如沿江城市带、沿京广线城市带等，但城市之间尚未形成有机联系，其周围地区城市化水平也不高，这些地区发展的关键在于强化现有城市，特别是大中城市的作用，带动小城市及整个区域的发展。西部地带城市稀少，呈点状分布，今后除了继续发挥已有城市的作用外，应有意识地在一些条件较好的区域中心城镇、边贸城镇设置市的建制，有预见性地为区域经济发展建立增长极，带动周围地区发展。
4.提高城市建设水平，塑造现代城市形象，促进我国设市城市的可持续发展。我国面积大、人口多，经济发展水平不高，城市化起步较晚，建国后在城市发展问题上又受某些思想的束缚、干扰和影响，许多城市的基础设施很难满足经济增长和人民生活水平提高的需要，供水紧张、交通拥挤、住房水平低、环境污染的现象仍然存在，城市质量问题有的还比较突出，这些问题应当引起我们城市管理者的重视。在城市经济发展的同时，要提高城市建设水平，重视城市环境和城市个性特点的保护，下大力气提高人民的城市意识，塑造良好的城市形象，为我国设市城市的可持续发展奠定基础。
5.进行有关政策体制的配套改革，解除农村剩余劳动力转移和小城镇发展的体制约束。农村剩余劳动力向城镇转移是提高我国城市化水平的基本途径。实现这一目标首先要加快户籍制度改革的步伐，但同时也要看到户籍制度改革对小城镇发展的局限性，要看到户籍制度改革的本身并不是目的，而是要建立起更为合理的城镇居民社会保障体系，解除农民进镇的后顾之忧，从而消除农村剩余劳动力向城镇转移的障碍，提高我国城市化水平。