治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作，本文主要内容关键词为：政府论文,伙伴关系论文,与非论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府与非政府组织间的关系可以被认为是国家与社会关系在公共事务治理层面上的一个缩影。政府作为公共权力的载体，长久以来在公共事务治理领域中扮演着主要角色，而非政府组织则在它诞生后的大部分时间里，一直处于暗淡的“潮起潮落”之中，颠沛于社会的边缘。[1]但“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新”。[2]
美国政治学者罗伯特·达尔认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在传统的农业社会，政治资源呈“累积—集中”式散布，政府能轻而易举地垄断社会中重要的政治资源，由此所导致的社会利益分化不足使其自身难以孕育出成熟的、能够染指公共事务治理的非政府组织，社会权力不能有效地制约公共权力，政府成了公共事务治理的核心力量；而在现代工业社会，政治资源呈“弥散—辐射”式散布，非政府组织能够在政治资源的配置中占有一席之地，这样，多元利益中政治的“合法印章”[3](P107)就使得原来传统的“封闭—单子式”政府逐渐演变成了现代的“开放—参与式”政府，与此相适应，政府公共权力的治理边界不得不在适当的领域缩减，而作为社会自治力量代表的非政府组织也就自然在适当的领域扩张，并一跃成了公共事务治理领域中的“关键加入者”。随着市场逻辑、法治理念在现代社会中的进一步扩展，传统“自上而下”式的政府权力授予模式被打破，来自“下面”的、来自“外部”的压力[4] 不仅增强了社会权力对政府公共权力的制控力度，而且也为非政府组织的发展提供了契机。大量的非政府组织纷纷开放自己的组织边界，表达组织利益，汲取资金支援，传输组织理念，一场如火如荼的“社团革命”正在全球范围内展开。面对治理过程中所遭遇到的前所未有的挑战，无论是西方，还是东方；无论是发展中国家，还是发达国家都在积极探寻治理结构的合理变迁。然而，多数国家政府都已深刻地认识到：惟有进行合作，塑造政府与非政府组织间的现代伙伴关系，才能得到双方甚至多方非零总和的较为理想的治理博弈结果。
一、公共事务治理结构的变迁
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有更强的代表性和权威性。该委员会在1995年所发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作了如下的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[5](P46)治理概念的提出意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任。
然而，在历史上，政府曾被视为是公共事务治理的惟一负责人（注：由于政府与非政府组织间的关系反映在国家与（市民）社会层面上，从经验的角度讲，更多的是一种涉及西方世界的范畴，因此这里的探讨主要被限定在了对西方社会的历史脉络分析中。）。如果仅从理论上做一简单追溯的话，这一理念将极其显明。可以说，无论是文艺复兴时期，意大利政治学家马基雅弗利所倾慕的兼具狮狐品性的铁血君主；还是英国内战期间，霍布斯笔下的能够结束恐怖自然状态、还人间以和平与秩序的专制国王；抑或是法国大革命前夜，启蒙思想家卢梭所梦想的绝对主权者，由他们所组建的政府都是吞噬、同化了社会的政府。虽然封建“契约”的基础使这种吞噬和同化具有一定的先天脆弱性，但它毕竟是“一种软弱的和多中心的专制主义形式”。[7](P139)随着专制主义在历史潮流中的隐退，资产阶级的政治精英们登上了政府公共权力之巅。当他们将启蒙运动“自由、民主、平等”的思想口号转化为制度背景后，如何有效、持久、合法地运作公共权力成了政治精英们所殚精竭虑关注的重要问题。曾经一度威风张扬的“专制独霸型”政府治理模式受到了人们的普遍唾弃，而这在当时，显然是因为政府的专制独霸束缚了自由市场的手脚。市场的解缚必然、也必须要求一个“有限政府”的治理模式。苏格兰启蒙思想家亚当·斯密的“看不见的手”几乎解除了独霸型政府的全副武装，只留给了政府极为有限的“打更、守夜”的权力。政府所表现出的“最小国家”治理使得市场相对于政府取得了暂时的优势地位。然而此种“市场优势”的公共事务治理模式却暗伏危机，“弱政府、强市场”的治理格局无力应对“市场失灵”所带来的经济困境。于是，以凯恩斯为代表的“政府干预论”学者重塑了西方国家公共事务的治理架构。一只“看得见的手”重新介入到了诸多公共事务的治理领域。“强势政府”又一次带着历史的尘埃卷土重来，只不过此时的“强政府”早已经过了“自由市场”与“宪政理念”的洗礼。
“强政府”在20世纪80年代初伴随着“（新）公共管理”（注：对于公共管理和新公共管理，学界似乎没有一个严格的区分。当前的各种观点、文章基本上是在同一意义上使用这两个术语。它们一般是指20世纪70年代末、80年代初兴起于西方的行政改革实践及其在学理上反映出的理论。这一概念最早是由胡德(Christoper Hood)提出的，强调其“新”，是为了表明它并不仅仅等同于原来指管理层面、或技术领域里的早已存在的“公共管理”。）运动在全球政府改革的潮流中重新实现了自身从“划桨”向“掌舵”的转变。虽然（新）公共管理的核心是打破公共部门与私人部门在管理理念上的截然分界，但它引起的却不单单是一种管理手段的变革。应该说，它也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体、各自的定位、分工和适当角色，它反映了整个公共管理格局的变化。或许可以说，在政府与市场的纷争还余音未了时，社会已弹奏出了另外一支优美的旋律，而其主音节则是政府与非政府组织间的合作。
当今的西方发达国家已进入到哈贝马斯、詹姆逊等学者所称之谓的“晚期资本主义时期”，日益扩张的行政权力由于对西方社会价值体认领域的侵入而造成了“生活世界的行政殖民化”。按哈贝马斯分析，目前西方国家政府政治输出的“行政合理性”正在趋于取代政治输入的“政治合法性”。（注：哈贝马斯所谓的“行政合理性”是指行政权力对系统进行整合的有效性，它强调的是行政权力的工具性层面。哈贝马斯认为，在晚期资本主义社会，行政权力日益侵入到了社会系统的诸多层面，尤其是进一步渗透到了社会的价值评价领域。政治的萎缩，行政的膨胀，造成了公民“生活世界的行政殖民化”。于是，公民以往从价值领域对政权本身输出的“合法性”评价存在着被“行政合理性”全面置换的现实危险，他们越来越多地放弃了自己对国家行为批判者的角色。）[7](P68)而解决由取代所产生的“合法化危机”的途径就是其提出的“交往行为理论”。这一理论在某种程度上能够进一步为各国公共事务治理结构的调适与转型提供补充性的思维路径。这就是：全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织、企业以及各种跨国集团的伙伴关系。政府与非政府组织在公共事务治理领域既不是排斥异己的垄断者，又不是事不关己的局外人，而是真诚的合作者。
二、多元治理结构中的非政府组织
作为一个从西方引进的概念，非政府组织本身并不是一个被严格定义的词汇。学界对其所共同认可的五个特性，即组织性、非政府性、非营利性、自治性和自愿性反映出了非政府组织的根本特性：与政府机构相比，它是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织；与企业组织相比，它又具有非营利性；同时，与政府机构和企业组织的构建又都不同的是，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的。而其作用则是“可以向社会提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务”。[8](P22)
美国学者莱斯特·萨拉蒙认为，当前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标”。[4]现代政府在公共事务治理的诸多层面均表现出一种“心有余而力不足”的“无能”态势，正是“无能”的政府才造就了一大批“有为”的非政府组织。全球时代的政府职能正遭到上下两个层面的侵扰而发生部分转移。现代政府的权力一方面要向下级地方政府、社会中介组织、社会和企业分权，另方面又要向上转移到超国家机构或国际组织中去。这种政府公共权力的转移是促成非政府组织进一步产生与发展的直接决定力量。
非政府组织在全球范围内的大量涌现彻底改变了以往政府单一化的公共事务治理结构，而其它主体的参与也使公共事务的治理结构呈现出多元化的形态。当然非政府组织在这一多元治理结构中扮演着重要的一级。从更本质的意义上讲，非政府组织通常被认为是与国家和营利性组织相对立的。因为非政府组织主张的合法性来源于对政府公共部门和私有部门进行的批评。事实上，就非政府组织的名称而言，它也体现出了与政府组织的对立。这一名称上的对立反映出非政府组织较为独特的功能：在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足，同时发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势，并重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的“治理盲区”。其它几项主要的功能体现在以下四方面：
首先，非政府组织能够深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效。罗伯特D·帕特南在《使民主运转起来》一书中系统分析了公民生活与民主制度绩效间的正相关关系。他指出，社会资本是普通公民的民间参与网络，它包括体现在这种网络约定中的互惠和信任的规范。在参与方式是横向的、水平的和组织特征是信任的、规范的非政府组织中，协调、合作的公共意愿能够提高政府的效率。“对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动……在那些制度绩效高的地区，存在着许多社团组织”。[9](P3)
其次，非政府组织可以有效介入公共事务的服务与治理层面，以服务与治理行为为纽带整合社会相关阶层的利益要求，在政府与市场之外发挥其独特的作用。很多非政府组织以社会弱势群体或边缘群体为服务对象，它能在“留给精英”的政府与“留给富人”的市场之外，增进社会福利，促进社会公平。此外，其在环保、医疗、教育等领域的作用也为它提供了对公共事务治理的合理性。
再次，非政府组织的活动能有效地促进民主，塑造参与型的公民文化。非政府组织大量涌现需具备一个基本前提，即有一个崇尚宽容、对话与合作的现代民主政府。反过来，非政府组织也能积极地推动一国政治民主化的进展。例如，在泰国，非政府组织，尤其是那些关心人权的组织，在1992年5月的示威游行中起了重要作用。这场示威游行导致由素金达·甲巴允将军领导的国家维护和平委员会的垮台。戈勒特认为：“在泰国社会，没有比私人志愿组织更紧密地认同和遵从政治民主和经济发展这样的部门了。”[10](P2)在智利，非政府组织在1990年恢复民主方面起了重要作用，起草了由艾尔文政府采纳的政策建议。通过充当转包人而改善了政府提供的服务，并在选举运动期间支持了地方组织。[11]亨廷顿认为，政治民主化、文化世俗化和结构分化同为政治现代化的不同向度。[12](P33)非政府组织在公共事务治理过程中可以有效地吸纳相关民众的利益要求，并向政府组织输入这些利益要求。民众可以通过直接参与非政府组织开展的各项公共活动，间接影响政府决策的制定与执行。政治民主化在演进过程中带来的副产品就是文化世俗化。非政府组织可以通过其现实的治理活动搭建起一座沟通传统与现代公民文化的桥梁。政治民主要求现代参与型的公民文化作为其心理支撑平台，非政府组织在公共事务多元治理结构中能够为民主政治体系构筑起这样一个坚实的参与型公民文化平台。
最后，非政府组织在协助政府探寻新型的合作路径方面发挥着重要作用。在公共事务的多元治理结构中，政府与非政府组织不是领导与从属的支配关系，而是平等合作的伙伴关系。随着公共事务治理边界的开放，政府开始从一些管得太多却管不好的领域撤退，而在一些能够管好但却劳民伤财的“问题”领域，政府也在试图改变其原来一家垄断的治理格局，采取邀请、授权、委托等方式与非政府组织建立起“联带”治理格局。非政府组织发展至今，已成为一支令各国政府都不敢小视的公共事务治理中的重要力量。它们从一开始就在积极地探寻与政府组织合作的现实途径，一方面，它们在逐步填充在一些公共领域中出现的由于政府权力回撤所形成的“治理真空”；另一方面，它们也在主动回应公共领域的结构转型，不断拓展出满足民众需求的新的治理空间。
三、政府与非政府组织间的合作
美国学者朱迪恩·坦德勒指出，非政府组织经常将自己与政府相对照，从而界定自己。政府被说成是大而僵化的、没有灵活性的、官僚主义的、等级森严的以及无法接触到穷人的。不管怎样说，非政府组织和政府之间的关系经常是错综复杂的。[13]坦德勒道出了一个事实：政府组织与非政府组织并非是天然的姻亲，从诸从层面来看，两者毋宁说更似一对相互竞争对手。现代政府组织在科层制原则的控制下展开统治与治理活动，其对公共事务的治理呈现出程式化、指令化的特征。与此相对照，非政府组织却在一定程度上避免了科层制固有的弊端，更加灵活、有效地投入到公共事务的治理过程之中。非政府组织的建构原则、活动方式、组织理念均与政府组织存在着较大的差异，而且，由于政府组织在公共事务治理过程中掌控着具有强制约束力的公共权力，而非政府组织则没有强制性权力作后盾，二者一旦在治理领域发生冲突，非政府组织往往只能求助于法律救济。由此可见，非政府组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务，也即是明确各自的治理边界。政府与非政府组织的平等合作不能寄希望于政府组织在治理过程中的自律。强者和弱者的“平等”合作无疑于痴人说梦。非政府组织不能一味坐待政府在治理领域内的施舍与扶助，而应积极通过法律、制度的途径争得自己平等的发言权。
同样，非政府组织与政府组织也并不是一对狭路相逢的冤家对头，两者之间尽管存在竞争，但也并非不存在合作。事实上，离开了政府的必要支持，非政府组织也很难将其对公共事务的治理进行到底。美国学者保罗·斯特里滕指出，政府与非政府组织间的合作奠定于以下几点联系：第一，非政府组织的计划与政府的宏观经济政策之间有联系。比如，如果没有路把农产品运入市场，那么教会农民种植更多更好的庄稼又有什么用呢？一般来说，路是由公共权力机构来修建的。第二，一个非政府组织的计划经常是由政府来提供的，反之亦然。肯尼亚的人口计划为非政府组织能够在政府计划中提供一定的服务树立了一个范例。第三，非政府组织财政收入的大部分而且越来越多地直接或间接地来自政府、多国银行的捐赠和发达国家。第四，非政府组织有时也会被政府接管或将其扩展。第五非政府组织可以对政府的政策制定人施加各种各样的影响。[14]
以上五点联系可谓是政府组织与非政府组织在公共事务治理领域中展开合作的基础。
在此基础上，非政府组织可以在教育、环保、医疗、健康等诸多公共事务领域展开与政府组织的全面合作。一方面，非政府组织应该加强自身的制度建设，提高自身的技术水平，提升其治理公共事务的能力，在得到政府足够财政支持的同时，不丧失自身相当程度上的独立性和自主性。另一方面，政府也需要变化自己的角色。首先，政府将不再是公共事务的惟一治理者，公共事务的治理将更多依赖于社会与市场力量的参与合作；其次，政府对其他社会行为主体的管制和控制色彩应减少，而规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能应增强；最后，政府在敞开公共事务治理边界之后应注意培育一种良性的合作氛围，以此激发更多非政府组织介入公共事务治理的热情。当然，在这一过程中，政府还应继续担负起仲裁职责，从宏观层面规约公共事务领域中的多元治理格局，使政府、私人企业和非政府组织能够在法律与制度框架内本着互利合作、诚实守信的态度展开竞争与合作。应该说，政府在公共事务治理领域中的角色转换是政府组织与非政府组织实现平等合作的现实保障。
随着非政府组织在自身努力和全球共识中的不断发展，将会有更多的对公共事务治理的职能从政府权威部门转移到社会公共部门甚至私营部门，不同部门将相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种持续、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。政府作为公共物品与服务的惟一生产者与提供者的神话已被打破，私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司、公民自治组织等其它类型的组织也可以提供，甚至可以更好地提供公共物品与服务。然而，在这一过程中，必须要防止政府所掌控的公共权力的强制性和单方意志性。因为，虽然公共事务的治理边界已向非政府组织敞开，但非政府组织在提供公共物品与服务时，难免会同政府发生意料内外的冲突。因此，塑造“全面合作”的公共事务治理模式的关键所在即是：从制度层面合理规约政府组织与非政府组织的治理边界，从而使政府组织与非政府组织的合作伙伴关系建立在坚实的基础之上。
托克维尔早在一百多年前就曾写道，“在那些统治零人类社会的法律中，有一项法律似乎比其他法律更加精确和清晰。如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进。”[4]政府有选择地退却，非政府组织有选择地进入，二者只有相互信任、相互支持、相互依赖，开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系才能实现对现代社会的有效治理，也才能保持并推进人类的文明进程。