公共财政条件下的转移支付制度，本文主要内容关键词为：条件下论文,公共财政论文,转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转移支付是指政府那些不以取得商品和劳务为目的单方面无偿支出，它包括政府内部之间的资金转移及政府对公民、企业和其他组织的无偿支出。本文仅指财政资金在上下级政府及同级政府之间的无偿转移。由于转移支付能调节政府间的财力平衡，促进各级政府财权与事权的对称，因而它是财政管理体制的重要组成部分。要建立与市场经济体制相适应的公共财政，就必须有与预算管理体制相适应的转移支付制度。
一、建立和完善我国转移支付制度的依据和目标
（一）转移支付制度的建立依据。
从理论上看，我国转移支付制度的建立主要有三方面的原因：地方政府履行职能的需要、人们对公平的追求和经济相对平衡发展的需要。
1.在我国，地方政府是中央政府的延伸，地方政府的存在，一方面是为了贯彻中央政府的政令，维护国家的完整和统一；另一方面则是地方政府更能针对当地的实际情况（包括居民偏好）作出决策，以减少中央政府的决策失误。地方政府为解决某些问题但又缺乏财力时，中央政府就必须给予补助，这就产生了地方对中央的财力要求。
2.在现代文明社会，对公平的追求是人们的基本权利。政府可以通过建立公平的竞争规则，使人们有平等的竞争机会，做到（竞争）过程公平；通过税收和转移支付，使人们的付出和收入相对称，并将收入差距控制在社会可以忍受的限度以内，使结果相对公平。然而，由于资源禀赋等原因导致的经济发展差距必然会使各地政府的财力有较大的差距，要使居民都能得到大体均等的公共服务，就必须使各地的财力得到调剂和均衡。
3.从经济发展来看，一国经济相对均衡发展，不仅是经济发展本身的要求，也是国家得以存在的根本保证。要做到经济相对均衡发展，对基础条件差的贫困地区来说，需要从富裕地区转移一部分资源到贫困地区，这种转移，需要在中央政府的控制下有序地进行。
（二）建立转移支付制度的目标。
建立转移支付制度有三重目标：终极目标、基本目标、直接目标。
1.转移支付制度的终极目标：实现社会公平。
社会公平包括两层含意：第一，个人公平。政府运用经济、法律和行政手段对个人收入进行调节，使个人收入差距被控制在社会可接受的范围之内。第二，地区公平。中央政府运用经济、行政、法律手段调节不同地区的收入水平，保证各地区全体成员能享受大体均等的公共服务。
2.转移支付制度的基本目标：实现经济相对均衡发展。经济实现相对均衡发展是公平和效率的要求。从效率这一角度来看，经济达到相对均衡发展，一方面会减少资源的无效流动，减少交易费用，另一方面会促进落后地区与发达地区之间竞争，提高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长和经济总量的增加；从公平方面来看，经济实现相对均衡发展是实现社会公平的必要条件。经验表明，在一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社会公平的。只有实现了经济相对均衡发展，落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务，中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂，实现社会公平。
3.转移支付制度的直接目标：实现各级财政能力均等化。各地财政能力均等化是实现社会公平和经济均衡发展的要求和手段。均等化的财政能力，意味着落后地区财政有能力为本地居民提供与发达地区大致均等的基础设施、教育、卫生等生产生活条件，意味着生活在贫困线下的居民能得到社会救助，不致于因部分居民丧失基本的生产生活条件而酿成社会的动荡。但是，由于市场经济是非均衡经济，市场的非均衡性必然反映到财政上来。一方面，市场经济的波动必然导致财政收支的波动，并使财政收支波动与经济波动的振幅相一致；另一方面，经济发展中出现的地区不平衡也会使各地区的财政收支不均衡。也就是说，市场的非均衡会导致财政非均衡。建立转移支付制度，就是要以财政均衡来纠正市场的非均衡，使各地政府能为本地居民提供大致均等的公共服务，保证社会稳定和经济发展。
二、对我国财政转移支付制度的评价
（一）我国财政转移支付制度的现状。
我国现行财政转移支付制度是从“分级包干”体制中的转移支付制度演化而来的。现行体制的转移支付包括三部分：（1 ）中央财政对地方财政的均衡拨款。它属于一般性转移支付，用公式法进行计算和分配。其程序是：首先，按1994年的地方标准支出中的人员经费、公用经费、专项经费和其他支出四项进行核定，前两项基本上采用回归模型因素法算出，专项标准支出由于回归效果不理想，大多按实际数计算，其他标准支出根据前三项算出。其次，将标准支出额与1994年实有财力对比，对收不抵支的，进行收入能力分析。再次，扣除由于征收努力不足造成的损失，以此作为实际的收入不足额。最后，对扣除收入努力不足部分后仍收不抵支的，进行困难程度分析：对人员经费和公用经费两项占地方财力80%以上的，超出额作为转移支付对象，低于80%的暂不予考虑。其公式为：某省理论上政策性转移支付额＝（全国人均财力－该省区人均财力）×该省区超标准财政供养人口×0.7+[该省区1979年财力×（ 1+15%）[该年份－1979]－该省区实有财力]×0.3。（2）税收返还。为了照顾地方的既得利益，税收返还额按1993年地方净上划给中央的数额（消费税+25%的增值税－中央下划收入）核定，1994年后某地区两税每增长1%，中央对该地方财政的税收返还额则增长0.3%；如1994年后地方上划中央的收入达不到1993年的基数，中央则按实际数返还给地方。（3）专项补助。原体制中央对地方的补助数继续按原规定执行，中央对地方的专项拨款继续保留，但总额不再增加。
（二）现行转移支付制度的成效。
1994年分税制改革后的转移支付制度向公共财政体制下的转移支付制度迈出了重要的一步。一是在转移支付制度中首次引进了因素法，为转移支付制度最终实现科学化、规范化打下了基础；二是在转移支付制度中明确引进了激励机制，对收入努力不足采取扣减的形成予以惩罚；三是实行了对财政供养人口是否超标的奖罚制度，如1997年按财政供养人口与标准数的对比，高于标准数的对差额部分惩罚力度为80%，低于的对差额部分奖励力度为80%；四是中央对省的转移支付制度在逐步得到完善和规范，这给省对下的转移支付制度起了很好的示范作用；省对下转移支付制度也借鉴中央的作法，划分事权，采用因素法计算资金转移额，开始走上规范化轨道。但是，由于种种原因，现行转移支付制度离公共财政下的转移支付制度仍有较大差距。
（三）现行转移支付制度存在的问题。
由于现行转移支付制度是在照顾既得利益的前提下制定的，因而必然存在诸多缺陷，难以符合建立公共财政的要求。
1.现行转移支付制度以1993年的地方实际收入为基数，其分配数额主要是采用“基数法”来确定，中央财政从分税制中多集中的大部分仍要以税收返还的形式返还给地方，中央可支配的能够用于平衡地区间差异的财力并没有多少增加，原有的财政分配格局没有实质性的变化，这种只调整增量不调整存量的办法在相当长时间内难以实现各地财力的横向均衡，保证贫困地区财政提供与全国大致均等的公共服务。
2.旧体制保留下来的一般性转移支付，既有中央对地方的补助，也有地方对中央的上解，不仅这种资金的双向流动不符合分税制的要求，而且无论补助或上解，其数额的确定都是双方讨价还价的结果，没有科学的依据，随意性很大；由于不同地区补助和上解数额的确定方法也不尽相同，这必然进一步导致收入分配不合理、不公平。
3.专项补助不能发挥其应有作用，一方面，目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排的范围，将这些项目列入专项补助的范围不符合中央与地方事权划分原则，也造成资金分散；另一方面，就专项补助本身的性质来说，它本是对地方发展某些项目的鼓励、诱导和帮助，而现行的专项补助几乎变成了对某些地区的固定补助，失去了诱导作用。
4.由于新体制只注重纵向转移支付，在中央财力增量有限的情况下，新体制均衡拨款所起的作用十分有限。
5.新体制在因素选择上存在一些不合理因素。如“地方本级收入”以地方决算数为口径，这就使在预算外资金管理走在前面的地方吃亏，因为相当一部分预算外资金已有固定用途，不是可用财力。又如计算标准收入时按“税基×税率”计算，有效税率按全国实际税收乘标准税基计算，这里的标准税基是以全国增加值替代的，我们知道，东西部的产业高度化不一样，M占增加值的比重也不一样，以增加值替代税基， 就使M占增加值比重较低的西部地区吃亏，东部地区占便宜。
三、建立与公共财政相适应的转移支付制度
（一）公共财政下转移支付制度的原则。
一个有效的转移支付制度应有利于各级、各地区财政有能力履行职能、实现收支平衡，即实现横向和纵向均衡，有利于鼓励各级政府增收节支，同时要具有一定的稳定性和透明度。基于此，我国建立与公共财政相适应的转移支付制度应体现以下原则。
1.公平与效率兼顾的原则。它是建立转移支付制度的根本原则。这里的公平是指不仅对所有居民，而且是对所有地区而言，具体地体现在财力的横向和纵向均衡上；效率是指转移支付的建立不能妨碍市场经济的有效运行，而应起到弥补市场缺陷的作用，有利于各地经济迅速发展，有利于实现居民福利的最大化。
2.科学性和透明性相结合的原则。在公共财政下的转移支付制度，首先必须与公共财政的特点相适应，有利于政府履行职能，其次要适合我国国情。这就要求在转移支付制度的结构、规模、运行方式等方面符合国情、科学合理、便于操作，同时要使转移制度从建立到运行的整个过程都坚持公开、透明，既便于监督，又方便正常操作，使各地能按制度规定，自行运转。
3.规范化、法制化原则。规范化是任何一项制度的内在要求。规范化和法制化都是针对我国过去转移支付制度的杂乱无序、人为因素影响大而言的。对转移支付制度从形式到内容都应从法律上予以规范，有利于保障转移支付制度的正常运行，克服随意性，提高整个财政体制的效率。
纵横交错转移支付模式表
全国 A省
平均应有转移前应得转移后 ※
实有 实有
第一年 1000800 540 260 800
第二年 800 600 200 80062.4
第三年 800 680 120 800
141.6
全国 B省 中央
平均
转移前
转给
上交
分配后
从B省 付给
实有 A省中央
实有 收入A省
第一年 1400 156 441200 44 104
第二年 1600 1201241356124 80
第三年 1850 722241554324 48
注：*部分为第二年后A省财政收入增长速度达到全国平均增长速度时，由中央按全国人均财政收入的80%补足A省。
（二）公共财政下转移支付模式的选择。
根据国际经验，政府间转移支付模式大体有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付；另一种是纵横交错的转移支付，两种模式各有优劣。从纵向模式看，采用该模式中央有主动权，易贯彻国家宏观调控目标，但它以中央有充足的财力为前提。从纵横交错模式看，它有利于解决落后地区财力不足问题，促进落后地区与发达地区的交流和共同发展。这是因为，一方面该模式透明度高，资金转移的数量来源及受益者一清二楚，贫困地区会因自己受到援助而心存感激，富裕地区也会因援助了别人而感到自豪，特别是当富裕地区对贫困地区的转移支付被规定作为专项转移支付时，这类资金会受到严格监督，使用效率会更高。如广东对广西河池、百色的扶贫援助就是如此。另一方面，由于产业转移是经济发展的客观规律，发达地区也有向贫困地区扩散、转移产业、开发市场的要求，允许发达地区将横向转移支付与上述要求联系起来，如允许发达省份将转移支付的一部分以专有技术、专利、股权或商品等形式支付，这必然有利于促进两者之间的经济联系，促进共同繁荣。另外，在设计纵横交错的转移支付制度时，还可考虑采用负所得税的思想，刺激贫困省份和发达省份共同努力，相互促进。为此，我们设计了一个纵横交错的转移支付模式。假定转移支付在中央政府及两个省之间进行，第一年全国人均财政收入为1000元，现转移支付制度作出规定，穷省A的人均财政收入不得低于全国人均财政收入的80%，富省B的财政收入不得高于全国人均的120%，富省补助穷省应得数的60%， 中央补助其余40%；第一年富省将补给穷省后超过全国人均财力120 %的部分全部上交中央，第二年后将增量的40%上交中央，如第二年后A 省的人均财政收入增长速度达到全国平均速度，则按当年的全国人均财政收入由中央补足。
从上页表可看出，纵横交错、以横为主的转移支付模式有以下优点：
1.如果考虑到贫困省能达到财政收入平均增长速度的话，能使富裕省和贫穷省人均财政收入差距始终控制在规定范围内（如（100±20 ）%）。
2.富裕省可从帮助贫困省中得到激励，如第三年B省转移给A省的人均财力反而比第二年少48元，尽管其实际人均财力增加了198元； 贫困省也会得到激励，第二年后如达不到贫困省份财政收入的平均增长速度，则人均财力得不到增长，如达到贫困地区财政收入人均增长速度，会得到中央更多的补助，达到全国平均线的80%。如果考虑到因某些特殊情况达不到全国人均财政收入增长速度的省会得到专项补助，则人均财力低于全国平均线80%的省会更少。
3.中央有了更多的主动权，除第一年外，后两年都是转入大于转出。当然与现行保留既得利益的方案对比，这一方案会遭到富裕省份的抵制。但是，当允许富裕省以股权、技术等资产冲抵其一部分转移支付后，这会在很大程度上减少这种抵制，因为富裕省份也需要贫穷省的市场与资源，该措施无疑为他们交流牵上了一根红线。
应该指出：第一，上述以横向为主、纵横交错的模式是针对目前中央财力增长有限、无法为地方转移支付划出更多的资金而制定的。如中央财力有了足够增长，可考虑采取以纵向为主、纵横交错的模式。第二，上述模式假定是在人均财政收入的（100±20）%幅度内进行的。 考虑到中央财政对发达省份在利益调整上的难度，也可将调整幅度定得较低一些，如在（100±30）%内，并制定规划， 几年内在公平线上进一个档次，逐步达到象德国那种比较公平的境地。另外，这一模式也可由省对地市、地市对县稍加改造后使用。
（三）建立规范的转移支付制度应解决的其他问题。
1.逐步调整既得利益，解决转移支付所需资金。现行转移支付制度是建立在保存既得利益的基础上的，这在当时对于避免因税制改革造成社会波动是有益的。但是，如果继续保存既得利益，仅仅进行微小的增量调整，这就会在相当长时期内难以实现各级财政的横向均衡和纵向均衡，贫困地区的财政就无法履行自己的职能。鉴于利益调整难得一步到位，中央可与各省商定利益调整的日程表，从两税中划出一部分出来用于转移支付，并分阶段增加划出比例，使各省市的既得利益逐步得到调整，最后达到与全国经济发展的要求相符。
2.进一步明晰中央与地方及地方各级的事权。事权明晰是构造规范转移支付制度的基础。现行财政体制在中央与地方之间的事权划分大体上是明晰的，但少部分不明晰也影响到了转移支付制度的规范。另外，地方各级政府之间的事权划分也有待进一步明晰和规范，今后应注意改进。
3.加强转移支付制度因素的细化和精选。从目前来看，尽管我们在计算一般性转移支付中引入了因素法，但所选取的因素仍存在一些问题，一是范围不够宽，有些在某些地区有一定普遍性的因素未被考虑在内；二是有些被选择的因素不尽合理。如“财力”这一指标不是鼓励地方将预算外资金纳入预算管理，而是起了相反的作用，因此，在计算“财力”时，应将那些正要求纳入预算管理的预算外资金从中剔除。又如在全额事业单位标准公用经费计算上，选择“中小学生数”等因素而非选择总人口数来建立回归方程计算也不合理。对这些有失准确公正的因素应重新筛选，选择较合理的因素来替代。
4.努力做好转移支付制度的基础工作。在目前的转移支付制度因素选择中，某些指标无法获得而被迫选择一些其他的替代指标，某些统计指标由于行政干预而失真，这些都不利于规范转移支付制度的建立。鉴此，财政部门应着手建立政府信息统计网络，收集和建立与转移支付有关的基础性数据，使转移支付制度建立在更加科学、可靠的基础之上。
5.积极做好与转移支付制度相关的其他配套工作。要建立完善、规范的转移支付制度，除了上面所阐述的以外，还需做好以下两方面的工作：一是进一步完善地方税体系。目前的地方税只有营业税可作为一级政府的主体税种，其他都是零散税种，因此，应进一步完善如城建税、房产税等地方税种，使各级政府有自己的主体税种和稳定财源，为上级实行较规范的调节奠定基础。二是加快“费改税”步伐和预算外资金管理改革。如前所述，大量的预算外资金使“财力”这个基本概念在各地口径不一，这使中央在确定各地财力上准确度不够，为建立规范的转移支付制度增添了困难。因而要尽快规范预算外资金管理，使“财力”这一基本概念在实际中更为准确和公正。
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