国外包装废弃物回收系统的比较分析及启示，本文主要内容关键词为：废弃物论文,启示论文,国外论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 概述
包装废弃物的污染问题是整个社会都高度关注的环保难题。关于如何解决包装废弃物污染的问题，国外主要的方法是建立产品生命周期内的责任分担机制（亦可译为生产者责任延伸，extended producer responsibility），即产品在生命周期内环境影响的责任，应由所有相关方包括产品制造者、销售者、消费者和政府共同承担。西方国家的回收系统在具体实施的过程中结合了本国国情，因而形成了许多各具体特色的包装废弃物回收系统。目前已经成立的回收机构覆盖了大多数的制造性行业，形成了完备的回收网络。
包装废弃物泛指产品在整个生产、流通生命周期内所产生的相关废弃物。本文在分析比较德国的DSD、奥地利的ARA、西班牙的Ecoembalages、法国的ECO Emballages SA（ECO）这四种包装废弃物回收系统的基础上来说明西方拓展生产者责任制度在回收过程中的功能以及各个主体在回收系统中所发挥的作用，并结合中国的现状，提出针对性的建议。
笔者认为在传统意义上，产品在其生命周期内的流程应如图1－1所示，但是国外的回收系统在拓展了制造商责任，引入新的机构之后，政府主要在产品生命周期内发挥着中间人的作用，具体模式如图1－2所示，该模式目前主要由法国、西班牙等国家使用；或者在引入新的机构之后将政府的职能独立出整个产品的生命周期而作为监督机构的模式，具体如图1－3所示，该模式目前主要由德国、奥地利等国家使用。
2 国外典型包装废弃物回收系统
2.1 德国DSD废弃物回收系统
德国DSD（Duales System Deutschlan-d）废弃物回收系统是目前欧洲各国所使用的回收系统的代表。在该系统中，DSD负责对整个系统中所有的废弃物进行组织回收、分类、处理及循环使用。
运行机制：德国政府1991年6月颁布的《包装条例》（编者按：文中法规均采用简称）及1997年颁布的《产品循环与废弃物管理法》是此系统运行的基础。DSD由95家生产商、销售商于1990年底自发组织成立，DSD目前已拥有19150个会员单位[2]。上述相关法律强制要求各生产商对其产品包装物负责，并要求从事运输、代理、销售、包装的企业及批发商回收他们所使用过的包装物。政府规定相关企业可以在支付相关费用之后将回收责任委托给社会或私人回收机构，DSD就是专门承接回收责任委托的机构，双方在达成协议之后，由产、销方付费，DSD将许可证“Green-do”印附在包装物上，表明使用方已向DSD交纳了委托回收费用，凡有此标志的废弃物就需要DSD对此全部进行回收并负责处理，具体机制如图2所示。
注：（1）DSD是一个自发、自律的行业组织，政府对DSD并无直接的管辖权力。（2）每年DSD都要对国内各个签订协议的企业进行指标完成情况的考核，并将结果及时反馈给政府，以便政府制定相关的奖惩措施——对于很好完成指标的相关企业以及批发商将给予税收优惠，具体考核结果也可作为政府制订可持续发展战略以及相关能源法案的参考。
图2
2.2 奥地利ARA废弃物回收系统
奥地利ARA废弃物回收系统于1993年正式进入强制执行阶段，系统主要是针对包装物以及其他相关生活废弃物的回收而设计的。
运行机制：ARA的目的在于建立一个使废弃物能得到有效管理，并能减少环境污染的密闭循环处理系统。机构由来自制品厂、分销厂、零售商等230家会员单位组成，会员单位持有该机构所有的股份。目前该机构已与国内所有市政单位、上百个废品管理公司和众多回收公司签订了合作协议，具体机制如图3所示。
注：（1）回收系统每年回收处理的包装废弃物比率在67％左右，目前已有100万个家庭使用此种方式并且机构已签约了150家回收合作者，形成了1000个回收站点、88万个回收容器的回收网络。（2）制品厂商、分销厂商、零售厂商作为会员单位成为ARA的股东，而废品管理公司与回收机构不能拥有该机构的股份，此举是为了防止在内部产生利益分配上的争端。 （3）ARA废弃物回收机构强调所有下属机构都必须执行不盈利原则。ARA废弃物回收机构的盈余不进行分配，只用于抵减企业相关费用的支出。
图3
2.3 西班牙Ecoembalages包装废弃物回收系统
运行机制：由政府组织西班牙回收集团Ecoembalages对整个包装废弃物回收系统进行管理。地方政府需同时对回收企业和西班牙回收集团负责。在此系统中回收废弃物的主动权转移至地方政府的手中，具体机制如图4所示。
注：（1）目前地方政府共与Ecoembalages签订了79份协议，其中67份为开展本地区包装废弃物分类回收工作的合作协议，12份为地方政府同意实施的框架协议。（2）整个回收系统所得的经费除了用于日常办公与回收活动外，绝大部分都用于技术更新与环保宣传，Ecoembalages下属机构不定期在各个社区进行相关的环保宣传教育。
图4
2.4 法国ECO Emballages SA包装废弃物回收系统
法国政府于1992年颁布了《包装条例》，进而由政府指导组建了废弃物回收公司ECO Emballages SA，在不改变原先地方政府处理垃圾的模式下，要求生产制造企业对其产品及其产生的衍生物品负责回收。
运行机制：目前机构拥有240个股东，其中70％的股东来自包装制造商与进口商，20％为保证人，10％来自零售连锁店，机构对36560个地方政府提供经费支持，并同时对废弃物的回收体系进行监督[3]。每年地方政府都需编制一份当地包装废弃物的管理方案交至该机构，在此基础上机构向各个地方政府下达一定的环保指标。地方政府可以选择不同的废弃物回收方式，但必须要经过地区分支机构的讨论，研究最佳的服务与组织形式，具体机制如图5所示。
图5
注：（1）系统在1995年回收了70万吨包装物，2000年回收7240万吨，现已达到85％的高回收率[4]。（2）对包装废弃物的处理分为收集分拣、再循环、再利用，政府主要负责废弃物收集分拣，居民生活废弃物的回收主要由社区服务人员负责，政府用ECO Emballages SA所提供的经费对相关组织提供相应补贴及技术设备支持；而Cuclamed、Ecopar、Adelphe公司主要负责包装废弃物的再循环与再利用。（3）机构的经费来自于“竖点”标志的使用费，所有贴上“竖点”标志的废弃物均被委托回收。具体的收费针对不同的产品而异，并有一套不定期调整的收费标准。
3 国外典型包装废弃物回收系统比较分析
上述国外包装废弃物回收系统有以下几个鲜明特点：
（1）政策高度强制。国外包装废弃物回收系统都是通过强制的法律规定，高度明确生产者的责任，强调生产者必须对自身产品所造成的污染负责。这一方面有利于整个国家的可持续发展；另一方面也可以使生产企业对包装物及其他产品的衍生物品的使用进行科学的规划，有利于在整个国家范围内达到废弃物排放减量的目的。
（2）社会责任明确。绝大多数的回收组织都是独立于政府的民间组织，是由承担回收包装物法律义务的公司发起成立并自行承担相关营运费用的组织。奥地利的ARA回收系统规定不允许回收企业以营利为目标，只是以收入来抵减相关的费用支出，西班牙的Ecoembalages也是将主要的收入用于环保宣传。
（3）监督机制完备。法国、奥地利两国的回收机构均由生产及制造厂商作为其股东从而拥有该机构的股份，内部具体持有比例各国不同，法国在此机制中另外引入10％的保证人，这样能够保证回收机构有完备的监督机制，各项规章制度的实施不至于在会员单位中造成不平衡，保证了整个回收系统的公允性。
（4）系统结构合理。德国与西班牙的回收机构隶属上级政府的监管，能够很好地执行政府的环保方针，使政府可以通过回收机构直接了解整个国家或地区的废弃物回收情况，从而为其制定可持续发展战略和相关能源法案提供依据。
（5）内控效果显著。在上述各国的回收系统中，各个环节紧密相扣，各级之间都签订了大量的协议书及约定书，责任分工明确，所以这些回收系统都具有很好的内部控制效果，为相关行业所产生的包装废弃物的高度回收提供了很好的保证。
4 我国关于拓展生产者责任回收系统的现状及建议
4.1 现有法律条文不明确、不完善且可操作性不强
我国的相关行业目前尚未形成一定规模的废弃物回收系统，所回收物品也仅限于回收效益较高、回收成本较低的物品，比如电子类、塑料、纸张等产品，而且还存在着市场不规范、回收效率较低的问题，所以推进拓展生产者责任十分必要[5]。而我国现行的法律法规中只含有少部分的关于拓展生产者责任的法律条文，并且由于不明确、不完善和可操作性不强等缺点，在现实生活中基本上没有起到相应的作用。具体有以下几个条文。
（1）2005年1月1日起实施的《电子信息产品污染防治管理办法》规定：“生产者应该承担其产品废弃后的回收、处理、再利用的相关责任。”
（2）2005年4月1日起实施的《固体废物污染环境防治法》规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”
（3）2007年5月1日起实施的《再生资源回收管理办法》规定：“再生资源回收经营者（包括企业和个体工商户）的经营规则，再生资源回收行业协会的职责，并且规定生产企业应当通过与再生资源回收企业签订收购合同的方式交售生产性废旧金属。”
4.2 建立回收体系的条件已基本成熟
目前在我国建立基于拓展生产者责任的相关回收体系的条件已经基本成熟，国家一直在强调节约型社会与可持续发展发展的战略，我们更需要认真思考如何建设相关行业的回收体系，关于体系的建设我们必须要做好以下几点：
（1）加强政府的指导职能，形成完备的法律保障。政府在环境保护中应该发挥主导的作用，可以在学习借鉴发达国家废弃物回收体系的经验基础上，建立相关行业回收体系的管理组织，加强法律监督，给较好完成指标的企业予以财政补贴或税费优惠。
（2）加强回收体系的宣传，提高居民环保意识。在整个回收体系中，每一个环节都很重要，消费者是废弃物的主要排放和直接拥有者，如何提高其能动性使废弃物得到高度回收也是我们应该特别注意的，所以在这项体系的建设中作为主导者与执行者的企业应加强环保宣传的力度，努力提高居民环保意识。
（3）明确回收组织的职能，制订回收体系标准。根据我国国情，可以使用地方政府与回收机构多角度、多层次合作的模式，具体结构如图6所示。
在具体执行的过程中，政府应主要扮演指导者与监督者的角色，相关部门可以参考使用以下工具来逐步完善整个回收体系的建设。
图6
（1）法规性工具：强制回收；规定二次利用率的要求；建立能源效率标准；禁止弃置；限定及禁止特殊产品。
（2）经济性工具：加工处理费；鼓励购买绿色产品；环境押金制度。
（3）信息工具：环境标识制度；信息披露制度；产品标识使用期限制；有毒害物质警示。
5 结束语
我国正处在经济发展快速增长的时期，居民生活废弃物的数量在逐年增加。在解决由包装废弃物所引起的污染问题上，我们应该借鉴发达国家的成功经验，并结合我国企业与市场的整体发展水平，完善相关拓展生产厂商责任的机制，只有这样才能真正提高我国企业的资源再利用效率，切实加快我国循环经济的发展步伐。