中国的税制改革(下)，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、扩大地方政府的财政自主权 在中国，相当一部分公共服务都是由地方政府提供的。中国的地方政府分成以下四级：省、市、县/区、乡镇。这些地方政府负责提供如卫生、教育、退休金、失业保险和最低生活保障等重要的公共服务。除此之外，这些地方政府还要负责大部分的城市基础设施(例如交通和改善环境)投资(World Bank，2012)。 地方政府的地方税税基非常有限，调整税率的权力几乎为零，但地方政府可以从若干全国性税收中固定取得一定比例的收入。由于一般不允许地方政府对外借债，因此它们还从中央政府取得转移支付。农村地区中的县这一级、城市地区中的区这一级尤其依赖转移支付(见表2)。地方政府的财政收入来源还包括土地出让收入，这一收入既是地方政府财政平衡所需，又因地方官员大量投资基础设施而最大化(Wu，2013)；此外，地方政府还从其他政府基金以及管理费中获得财政收入。 中央政府转移支付的规则是1994年财政改革时确定下来的。转移支付包括以下三部分： ·一般拨款，其目的在于减少全国范围内人均公共支出的差别，可以自由使用(2012年一般拨款占总转移支付的比例为47%)； ·专项拨款，只能用于特定目的(2012年专项拨款占总转移支付的比例为42%)； ·对因1994年改革收入减少的省份发放的、至今尚未结束的补助款(2012年补助款占总转移支付的比例为11%)。 自1994年起，转移支付增长迅猛，从1995年占GDP的4.7%上升到2012年占GDP的8.7%。补助款在总转移支付中所占的比例则显著下降，这一点也是分税制运行之初所预期的。 转移支付仅仅部分减轻了财政上的差别，各省之间的均等化有了显著改善，但各省内部依然悬殊甚大。县级政府尤其依赖转移支付，许多县级政府没有足够收入，无法满足中央政府提出的要求，即使在中央大量转移支付之后，情况依然如此(Shen et al.，2012)。一个省内部的财政均等化水平似乎并不必然与该省的收入水平相关，而主要取决于地方政策。例如，在高收入省份中，浙江的均等化水平就比广东高得多；而在低收入省份中，贵州的均等化水平则比辽宁高得多。 在经合组织国家的实践中，用途不受限制的拨款在总转移支付中所占的份额是相当可观的。这种用途不受限制的转移支付由于充分放权给地方政府，而地方政府又熟知当地的需求，因此，这种拨款的效率更高(OECD/KIPF，2012)。模拟研究表明，提高一般拨款份额、降低补助支出有助于低收入地区提高基本公共服务支出水平，并可望达到全国平均水平(Wang and Herd，2013)。但是，如果再进一步，降低专项转移支付则可能面临困难，这是因为上一级政府力图确保其优先目标能够得到执行。因此，应当进一步提高专项转移支付的有效性，并确保这些转移支付不会对均等化造成消极影响。 到目前为止，转移支付的需要是以某一省份的登记人口数而非实际人口数为依据进行测算的。这一举动很可能在“无心插柳”中改进了财政均等化，因为低收入省份有大量外出人口不在本省，但户籍仍登记在省内，造成实际人口数一般低于登记人口数。中央政府现在正在改变计算方法，在计算转移支付的公式中包括了实际人口和登记人口的差异系数15%。如此一来，就部分考虑了一省中迁移人口的成本。但这同时也降低了均等化的程度。由于财政补助都是发放给高收入省份的，人口基数的改变给低收入省份带来的负面影响可以通过尽快削减财政补助而加以抵消。
未来财政转移支付的需求仍可能显著增加，这有多方面的原因。各省的税收收入比例一般和各地GDP比例高度相似。由于各省的GDP差别甚大，税收收入的分配也相差悬殊。中央政府如要进一步提高各省公共服务的均等化，就需要向低收入地区大量增加转移支付。此外，较落后地区持续快速的城市化进程也需要地方大量投资基础设施。社会开支与日俱增，而大量的社会开支都是由地方层面支出的。 赋予地方政府更多征税权可以缓解增加转移支付的压力。实际上，中央政府可以考虑将征税权和当地的经济发展水平挂钩。发达地区可以得到比落后地区更大的自主权。这在一定程度上可以腾出更多中央资源，转移支付给落后地区。为了鼓励地方政府自行征税的积极性，可以给予地方政府更大的开支自主权，这也可以增强地方政府和官员对其决策的责任心，有利于避免将开支过多地投入基础设施，而不投放到诸如改善环境之类的用途中(Wu et al.，2013)。 (居民用)不动产税可以分配给地方政府(Bl
chlinger and Petzold，2009)，此外，还可以考虑赋予地方政府一定程度的自行设定个人所得税税率的权力。 经过1994年的税制改革，一些地方政府无法满足其支出的需要。为了填补这一不足，中央政府快速增加转移支付，地方政府逐渐依赖政府基金和管理费以及土地出让金等收入。如果改革的目标是最大程度地下放支出决策权，那么应当重新审视1994年作出的关于地方政府分享全国性税收的比例的决定。“营改增”更是增加了这一改革的紧迫感，并可能需要显著提高地方政府分享增值税的比例。 五、不动产税改革 不动产投资是中国经济增长的一个重要推动力。得益于过去几十年的高经济增长率，有能力购置更好房屋的人数显著增加，并且随着时间的推移，这一群体只会变得越来越庞大。富裕家庭购置第二套乃至第三套房屋，也占了不动产投资相当重要的一部分。对不动产的巨大需求、不动产交易税、土地出让金，这些都推动着价格的增长。然而，从不动产经常性税收中所取得的税收收入却少得可怜，这是因为：缺乏土地和房产价值登记制度、许多房产为政府所有、土地所有权只有70年、不少房产质量偏低。 公共服务大部分是由地方政府来提供的。而不动产交易税的税收收入以及农村土地转让给开发商和建筑公司时所收取的土地出让金都被地方政府用来填补地方公共支出成本和自身税收收入及中央转移支付不足之间的缺口。需要从土地出让上取得收入也造成了土地利用效率偏低和政府在征地过程中滥用权力的问题(World Bank，2012)。然而，尤其是在那些城市规模扩张最厉害的城市，土地越来越稀缺，土地收入这一来源在越来越多的城镇已日趋干涸，迫使地方政府转而从其他财政渠道获取收入。尽管面临诸多挑战，包括建立和维持全国性房产价值登记体系，但我们仍认为，未来中短期对中国几个最大的城市开征经常性不动产税收，以及远期在全国范围内开征这一税收，不失为可取之道。 (一)不动产税一般设计问题 从居住用房产取得的所得包括纳税人因其在房产上的权益而取得的收益，即租金总收益加上资本收益，减去为取得所得而支付的成本(即维护和修缮、按揭利息等等)。如果是房屋租赁的情况，上述的成本和收益大多数可以相对简便地计算得出，这也是一些经合组织国家将房屋租赁的净所得纳入个人所得税进行征税的原因。 如果是所有人自住的情况，自然没有市场化的租金。但所有人本身从居住中受益，实际上节省了租赁类似房屋的成本。但鉴于住宅的异质性，在税务上要准确地计算出此类“推断”所得或租金是十分困难的。同样，为取得住宅所得而花费的有些成本也难以计算，例如修缮和维护的成本，特别是所有人自行承担了部分工作的情况下。再者，维护和改良也不容易区分。因此，大多数经合组织国家均不在所得税范围内对所有人自住的或拥有的第二套房产的“推断”租金所得进行征税，而是征收经常性的房产税。 不动产税是对不动产的基础价值所征收的经常性税收，这一税收在完善的税收组合中占有一席之地，这是因为一般认为这一税收与其他税收相比对资源配置的负面影响较小，因而具有更高的效率。这一税收对经济主体供应劳动力、投入人力资本、生产、投资和革新的影响没有其他税收那么大。 实际上，经合组织的税收与经济增长研究就发现对不动产征收的经常性税收是对经合组织国家经济增长损害最小的税收(分别位于消费税和个人所得税之前；公司所得税则是对经济增长损害最大的税收)(OECD，2010)。这一实证研究成果所蕴含的分析和灵感如下文所述。 首先，对不动产征收的经常性税收通常被认为是为当地提供的公共产品和公共服务等福利所支付的税收。这减少了这一税收的扭曲性，因为房产的所有人在一定程度上是愿意为其得到的公共福利(例如废料处理、警察、消防、图书馆和其他文化服务、公园等等)而支付费用的。实际上，从这一点上看，这一税收更像是为了政府提供的公共服务而支付的使用费或使用金。当然，房产税的纳税义务和得到的福利之间的关联并不完美，也不透明。例如，房产价值的攀升，可能意味着所缴纳税款的增加，但不等于说所得到的福利就必然(马上)增加。 其次，对不动产所征收的经常性税收是一种对资本所得的征税(这一点参见关于财产征税研究文献的“新观点”，Zodrow and Mieszkowski，1986)，而对资本所得的征税会阻碍储蓄和投资。但在多数经合组织国家，住房投资收益相对于其他储蓄和投资机会而言，其征税水平是偏低的。这种税收上的区别待遇也造成对住房的过度投资，助长了一些国家的房价泡沫，抽走了大量原本可以投到税前收益(而不是税后收益)更高的投资机会的资金(如对公司的投资)。 最后，房地产具有高度的可见性和不可移动性，因此不动产税不易规避，而在其他税收税基的国际流动性日益增强的背景下，不动产税税基具有的不可移动性无疑显得特别有吸引力。 对不动产征收经常性税收还有一个好处，即其税基通常更为稳定，税收收入比劳工税和公司税更具有可预见性。以其作为地方政府的财政收入来源，相当理想。财产税还有助于提升政府的责任心，特别是在财产税收入用于地方政府财政的情况下，当然这一点并不是必然地、自动地适用于所有国家(包括中国)。 对不动产征收的经常性税收还可以作为调整土地开发和土地使用模式的手段。例如，对无人居住的住房和未开发土地实行低税率会加剧土地利用率低下问题。这对于地方官员热衷于投放更多新土地而忽视了改进现有土地利用效率的某些中国城镇而言，尤为成立。 不动产税不仅相对高效，并且有助于强化公平。在实现公平方面，那些从土地价格和租金攀升中受益的个人基本上是指望不上的；这些人只是天降横财(windfall gains)的直接受益者。而政府一般则会力图确保全体人民均可从中受益，税收则为其提供了实现这一目标的工具。 与大多数经合组织国家的通行做法不同的是，对不动产征收的经常性税收在中国可以按照相对缓和的累进税率进行征收。还可以根据基本住房质量设置免征额来实现累进性。由于中国各省不动产价格水平悬殊较大，免征额也可能因所处省份、城市不同而有异。免征额的设置，一方面使小面积和低质量住房免于征税，另一方面也可以考虑到具体的家庭情况(如同住被抚养人或子女的人数)。但是，这种做法在实践中也可能使整个税制过于复杂，难以征管。因此，较之于对低质量房产进行免税的做法，还可以采取另外的做法，即对所有房产进行征税，但向低收入居住者提供扣除。 (二)中国对不动产征收的各种税收 中国对不动产征收多种税收，包括房产交易税、土地出让金①。后者对房产价格的影响并不总是非常清晰的。实际上，由于营业税也对销售不动产征收，因此其不完全是一种消费税，而部分地带有财产税的性质。我们注意到一些经合组织国家(例如比利时、法国)是在并且仅在新建住房首次入市的时候对其价值征收增值税。这种情形下，对住房购买价所征收的增值税一定程度上可以视为是居住者为其未来享受的住房服务的价值而提前支付的增值税。某种程度上，中国对不动产所征收的营业税(就其适用于新建住房而言)也可视为是对新建住房所征收的增值税的一种替代(虽然效率更低)。对二手住房所征收的营业税则是一种房产交易税。 营业税改革一方面给地方政府财政收入带来影响，另一方面也影响了投资不动产的动力。因此，有观点认为不应孤立地看待房产税改革和“营改增”，而应综合进行评估，这种观点是很好的。 对不动产所征收的经常性税收、房产交易税、土地出让金②、营业税对住房价格和住房投资动力的总体影响还有待进一步研究。除此之外，还有必要分析这些税收的“归宿”。一般而言，实际缴纳税收的主体并不必然就是承担这些税收的主体。实际上，税收可能被资本化入不动产的税前价格中，这意味着税收的降低不会降低买家必须支付的税后价格，而会造成卖家③索要的税前价格的增加。不动产的供给弹性越小、需求弹性越大，房产税资本化入价格的比例就越大，卖家承担税收的比例也会越大(卖家或买家实际缴纳税收都是如此)。不动产供给弹性越大、需求弹性越小，房产税的实际负担就会越来越多地落在买家而不是卖家的肩上。 (三)不动产经常性税收与土地出让金之间的权衡 由于土地供应弹性极小，对不动产征收的经常性税收的净现值会被资本化入土地价格中，这样一来不动产税就会减少土地的价值，这时候政府就面临一个两难选择：开征一般性房产税就会减少从土地出让金中取得的收入，也就是说政府今天放弃部分土地出让收入，未来则可以得到更多税收收入。尤其是过去大量财政收入都是依靠土地出让金取得，这一问题就显得特别突出。而对于地方政府如今仍在继续将大量国有土地推向市场的一些城市而言，这一问题依然存在。对于土地已经日益稀缺的城市，这一问题就没有那么突出了。在最为发达的城市，按照宽税基、低税率的思路对住房征收经常性税收已具有相当巨大的税收收入潜力。 对于那些急需通过土地出让金取得大量财政收入的城市而言，也可以尽快启动不动产的评估工作，这是因为建立完善的评估体系和数据库需要不少时间。从短期来看，这些城市可以考虑参考目前进行的不动产征税试点工作的做法，仅对面积大、价格贵的住房和公寓进行征税。 实际上，土地出让政策造成了土地利用率低下，同时耗费了巨大的成本(就基础设施、污染等等而言)，因此，这一政策并非长远之计。Wu Jing等人于2013年的研究成果就认为，基础设施投资、土地价格、土地销售收入(以及城市领导人的晋升)的强关联是以牺牲绿色增长和其他公共服务为代价的。但是，绿色投资(下水道和污水净化、固体废物处理、公园等等)也会增加现有房产的价值并相应提高房产税收入——尽管这一提高是随着时间推移而缓慢进行的。 (四)不动产税试点项目 2003年起中国就开始酝酿开征房产税，以增加地方政府财税收入。2011年重庆和上海分别启动试点工作。例如，在上海，仅对新购的第二套住房和三口之家超过180平方米的住房进行征税。此外，如果子女新婚并居住在第二套房的，则无需缴纳房产税。 目前在试点城市所征收的房产税是一种奢侈税，提供的税收收入极少。实际上，所取得的税收收入甚至很可能不敷政府支出的征管和评估费用。 随着时间的推移，我们可以看出，对所有房产征收经常性的房产税具有许多优点，不论其是否为自住、第二套房或第三套房。通过设置基本免征额，可以确保那些较老的、质量较低的房产不在征税范围之内。如果基本免征额设置得当，政府则只需要对那些相对较新的建筑以及那些位于高价值地段(例如市中心)的房产进行评估④。 (五)从交易税向经常性不动产税的转变 对金融和资本交易征收的税收具有高度的扭曲性。与对取得或处理资产的交易进行征税相比，对资产的所得和劳务进行征税通常扭曲性较小。这是因为，虽然交易税以及所得税和消费税均会对取得资产的所有权产生消极作用，但交易税还有额外的扭曲效应，即阻碍交易的进行，而这些交易原本可以更高效地配置资产。例如，交易税阻碍人们购买或出售住房，因此也阻碍人们迁徙到对其劳动力更有需求的地区。实际上，从交易成本的分配效应来看，也多负面影响，这是因为税收更多地都落在了更频繁交易的人身上，例如那些由于工作原因需要经常迁移的人。然而，这些税收之所以对政府有那么大的吸引力，很大程度上是由于其征收相对容易。另一方面，交易税也有利于抑制投机行为，虽然中国的经验也表明了如果富裕家庭没有更多的投资机会，无论是否征收交易税，不动产过度投资都会存在。 从经常性不动产税取得更多税收收入后，政府可以降低交易税。由于两种措施的价格效应相反，改革后住房价格水平基本不受影响。某种程度上，交易税可以看作是在经常性基础上征收的房产税的提前支付，尽管每年缴纳的税额因取决于拥有房产的时间长短而多少显得有些武断。由于中国对不动产征收多种交易税，开征经常性的房产税意味着现有房产的所有人需要纳税两次，一次是在购买房产的时候，另一次则是购入房产后开始缴纳经常性的房产税。目前，这一问题在中国似乎尚未成为突出问题，这是因为中国经济过去几年处于高速增长，房产价值急剧攀升，这意味着房产的新所有人可能已经得到了资本收益(尽管可能尚未实现)。但是，政府在房产税组合的再平衡问题上等待时间越长，实际处理的难度就越大。无论如何，这一公平问题可以通过如下手段来解决：一是逐步推进房产税组合改革，二是在经常性的不动产税中规定足够高的基本免征额。 随着中国城市化进程的不断深入，选择的天平将越来越往房产税上倾斜。土地出让收入作为收入来源的重要性将逐渐降低，而随着农村人口被赋予与城市居民相同的财产权利并能够从土地(从农用土地改为居住用地)的升值中受益，对房产税的倾斜将更为明显。从长远来看，房产税代表着稳定的税收收入来源——虽然发达地区政府取得的收入更多。 (六)由哪一级或哪几级地方政府征收经常性不动产税？ 为了将经常性不动产税设计得尽可能地高效率，所缴纳税款和所取得福利的关联也必须尽可能得强。这意味着中国的经常性不动产税不必然由省级政府来征收，由更低一级的地方政府来征收更为理想。 (七)房地产簿记制度(fiscal cadastre)和房产评估 高效的房产税制度要求建立良好的房地产簿记制度。房地产簿记制度包含了地图、房产的特征(面积、坐落等)、所有权情况以及完善的评估体系。这样的一套体系成本非常高昂。其中，很大一部分的成本是花在建立这一体系上，一旦体系建立，每年更新评估数据的支出则相对较小。 为实现评估成本最小化，可以采取如下策略：1.选取房产的若干关键特征为依据进行评估——采取集体评估而不是单独评估的模式可以减少成本，包括与纳税人复议相关的成本，而且不会严重影响税收收入；2.设立不动产评估部门，该部门具有专业技术、拥有相关数据，能够实现低成本评估；3.将房产评估的结果用于多种税务用途，包括税收遵从。 虽然可能存在成本较高、耗时较长的问题，但以房产的市场价值作为房产税的税基有着充分的依据。市场价值经得起房产所有人的检验，也可以被推翻；房产的价值受当地政府提供公共服务的数量和质量的影响；市场价值对房产所有人而言就代表了房产所有人的财富。 在中国的大环境下，比较理想的是所有城市和/或省份均采用类似的评估方法，以避免各地区/省份评估方法的差异过大导致整个制度的低效率和不公平。同时，也可以实现地方房产评估数据库全国联网，如此一来，征管人员就可以核实房产所有人在其他省份是否也拥有房产。中央政府可以考虑结合房产税试点工作和此前各省开展评估工作的经验制定评估工作指导方针，供各城市和省份执行。 (八)房产税的协调 中国可以考虑先行授权相对发达城市的地方政府开拓新的财政收入来源。这有利于解放一部分财政资金，转移到更贫穷地区，并使地方政府的一大部分资金回归预算轨道(World Bank，2012)。但是，为了避免不公平的税收竞争，所有的发达城市应尽可能同步开征房产税。 如果地方政府可以自行决定其房产税水平，无疑会提升效率潜力。但完全自主似乎并非最为理想的解决方法，因为完全放开会导致竞次税收竞争(a race to the bottom type of tax competition)和公共服务的供应不足。因此，中央政府可以考虑设定税率的上下限、评估方法、免税的种类，以及制定相应的指导方针，从而确保地方政府的目标和政策与中央政府关于住房市场的大政策相一致。 ①此处所提到的“房产交易税”指的是我国在房产交易环节所课征的各种税收；土地出让金虽然不是税，但本文作者认为其从本质上讲更接近税的性质(编者注)。 ②同上注。 ③原文为“买家”，疑为笔误(译者注)。 ④理想状态下，所有的房产都应进行评估。但鉴于住房的评估成本高昂，可以先把重点放在那些价值有望超过免征额的房产(即该房产应满足某些要求)。
标签：转移支付论文; 房产交易税论文; 税收作用论文; 房产税试点论文; 房产税改革论文; 国内宏观论文; 土地财政论文; 财政制度论文; 税制改革论文; 宏观经济论文; 房地产业论文;
