基于PPP的京津冀大气污染治理SWOT分析与模型设计_大气污染防治行动计划论文

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      京津冀协同发展是新时期的重大国家战略，是国家新的经济增长点，而环境问题是制约京津冀发展的瓶颈，其中尤以大气污染最为严重，这也引起政府以及社会各界的广泛关注。2015年12月30日，国家发改委、环境保护部发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》，对“十三五”期间京津冀地区空气质量提出了明确的控制标准。与此同时，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括生态保护等。因此，如何将PPP引入京津冀大气污染治理成为值得研究的问题。

      一、引入PPP治理京津冀大气污染的理论分析

      (一)大气污染具有很强的“负外部性”

      大气污染治理具有天然的公共事业属性，这是由大气污染的负外部性决定的。从“理性经济人”假设出发，生产企业追求产值或利润的最大化，当私人成本与社会成本不一致时，企业倾向于将私人成本进行转嫁，导致他人承担企业的成本。“洁净的空气”作为纯公共产品，存在非竞争性与非排他性，现实中如果缺乏对生产企业污染环境的相关管制，将会引发生产企业排污的私人成本与社会成本不一致，导致供给曲线的偏差，进而导致企业在面临扭曲的“过低价格”时做出生产过剩的决策，污染随之外溢，造成“公地悲剧”。考虑到空气流动性强的特点，大气污染的扩散与转移使负外部性更为显著。

      政府对生产企业的治污管理核心在于使社会成本和私人成本相等，进而使资源得到有效配置。以往采取“谁污染谁治理”的治污方式，结合政府通过行政命令强制执行减排标准。这种统一排放标准的强制减排方法同样扭曲资源配置，会导致部分企业生产过剩而部分企业生产不足，负外部性问题依旧难以根治。

      (二)联防联控是矫正负外部性的有效手段

      除了大气污染涉及地区间排污主体不一致性、治理对象的流动性以及防治手段的复合性的要求外，从更深层次的理论层面分析，联防联控是消除大气污染治理中的负外部性的有效手段。

      在大气污染下，区域内的各个辖区既是污染输出者，同时也是污染受害者，但各个辖区受污染程度和治污力度不尽相同。过去大气污染等跨行政区的环境污染由地方政府解决，而分税制实践下地方政府财政激励扭曲，在这种情况下，个别地区容易出现“搭便车”的现象，在享受周边地区大气污染治理的正外部性的同时，忽略本辖区的污染治理，将自身的污染成本转移给其他地区，“搭便车”行为最终使整个区域内的大气质量受损。要避免大气污染治理领域的“公地悲剧”，就必须建立区域联防联控机制，使各辖区的利益相关者在统一框架内行动，承担自身排污行为的“负外部性”，保证整个区域的利益最大化。

      (三)PPP模式的特点决定其在区域性大气污染治理中有所作为

      PPP模式的特点在于为提供公共产品与服务进行融资，针对政府“缺位”的领域及时进行资金支持，而针对“越位”的领域，则需要积极引入社会资本与私人投资者，引入市场竞争机制提高效率。大气污染联防联控涉及整个区域的协调同步，从环境监测、制定减排标准到引入减排技术、开展污染治理都需要大量资金，单靠财政资金的投入显然不足，而PPP模式能够解决环保产业融资不足和盈利周期长的问题。同时，PPP模式通过引入市场机制，有利于引导社会资本进入环保产业，推动环保企业商业模式的完善，提高环保产业效率，对经济的可持续发展具有积极意义。

      二、引入PPP治理京津冀大气污染的现实必要性

      (一)京津冀大气污染现状

      环境保护部于2015年2月发布的2014年重点区域和74个城市空气质量状况(见图1)显示，在我国空气污染相对较重的地区中，京津冀地区的污染程度相对最为严重。京津冀地区13个地级及以上城市空气质量平均达标天数为156天，比74个城市的平均达标天数241天少35.27%。在主要污染物方面，京津冀地区PM2.5、PM10、

年均浓度超过长三角和珠三角地区，特别是PM2.5、PM10、

年均浓度超出环保部《环境空气质量标准》中的二级标准值。

      

      图1 京津冀大气污染状况与全国比较(单位：微克/立方米)

      数据来源：环保部发布与《环境空气质量标准》(GB3095-2012)。

      针对京津冀大气污染源的分析(见图2)显示，对北京和天津而言，机动车、燃煤、工业生产和扬尘是PM2.5的最主要来源，对整个京津冀地区而言，重工业企业是最主要的排放源，这些企业又大部分位于津冀地区，如石家庄的制药、冶金、石化行业，唐山市的冶金行业，廊坊的工业气溶胶排放。2013年10月，环保部通报京津冀及周边地区大气污染专项检查情况，65家被查企业21家存在环境问题，其中河北省上榜14家，唐山市有7家。

      

      图2 京津冀地区主要城市2013年PM2.5来源解析(%)

      数据来源：北京市环保局网站，中国环境网发布。

      (二)当前联防联控治理效果不佳

      京津冀处于同一气候带，且区域内交往密切，所以大气污染也会表现出明显的区域同步特征。区域间环境污染联合治理，削减整个区域内的污染物排放总量已经成为各地的共识。以北京大气雾霾源头为例，北京市PM2.5约64%～72%来自原始排放，28%～36%来自区域输送①。北京市虽然可以努力降低自身大气污染物的排放，却无法解决周边污染物的产生、排放与传输。天津的工业排放和河北的燃煤排放是除本地机动车尾气排放污染之外，对北京空气质量造成直接威胁的十分重要的原因。

      2013年9月，环境保护部联合多个政府部门印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，京津冀大气污染联防联控正式拉开帷幕，但时至今日，京津冀大气污染问题仍然十分严峻，如图3所示，进入2015年9月以来，京津冀主要城市空气质量指数仍然呈现快速反弹之势。

      

      图3 京津冀地区主要城市空气质量综合指数

      数据来源：Wind资讯行业数据库。

      三、京津冀大气污染治理传统模式存在的问题

      当前，以财政资金为主导的京津冀大气污染传统治理模式下，最主要的问题表现为各地经济发展不平衡，地方政府在政绩目标激励下设置了重重行政壁垒。此外，三地产业结构不同，污染程度不同，排放标准尚未统一等问题也为大气污染联合治理增加了难度。

      (一)属地管理模式存有缺陷，空气污染治理易“搭便车”

      在我国，大气环境保护一直在政府部门的主导下开展。立法虽然确定了政府的主导地位，却也同时强调行政辖区负责，但是大气污染的扩散却是不受辖区限制的，相邻地区的大气污染物很容易互相传播。这导致不同地区的地方政府在进行大气污染治理时都是从自己辖区的利益出发，地方之间政策摩擦不断，行政壁垒重重。

      一方面，地方官员政绩考核机制长期以GDP为导向，使得地方政府往往青睐易拉动GDP增长的重工业，而对环境保护不予关注。以津冀遍地开花的开发区布局为例，以发展重工业为主的开发区占据多数。与此同时，各市县的巨大经济发展差距又助长了重工业重复建设和GDP恶性竞争行为，然而，此种发展模式引发的大气污染问题却并不在政府关注的核心。

      另一方面，由于空气污染具有很强的负外部性，相邻地区之间的大气污染往往表现出区域协同特征，很难划清污染责任。在这样的前提下，理性的“经济人”往往选择采取“搭便车”策略，等待其他地区进行污染治理，属地管理模式也增加了“搭便车”的激励。

      (二)三地产业结构缺乏宏观协调，大气污染恶性循环

      根据京津冀地区PM2.5来源解析，机动车、燃煤、扬尘、工业生产是北京、天津PM2.5的主要来源，而河北地区的主要污染来源则是燃煤和工业废气。工业企业是河北的支柱产业，工业生产能源消耗高、污染物排放高的特点使得河北的大气污染在三地中更为严重。

      在重工业优先发展战略、地方政府以GDP为导向的政绩竞争以及属地管理模式之下，京津冀城市间的产业结构缺乏宏观协调，导致产业结构同质化和重工业过度扩张引发环境问题的恶性循环。

      京津冀三省市的产业结构不同，存在较为明显的产业梯度，这使得区域内产业转移成为可能，并且这种转移在过去的几年内也一直在发生。需要强调的一点是，区域内产业转移同时也是污染源的转移，只是改变了污染的分布，并不能从源头上减轻大气污染，如2005年首钢、2007年北京焦化厂等，对当地的产业结构升级并无正面作用，却使得其污染排放更加严重。

      (三)治污资金不足，监测尚未统一

      大气污染区域联防联控需要多个要素的配合，不仅需要资金和人员的协同，也需要政策和技术上的相互合作。2013年中央财政安排50亿元资金用于京津冀大气污染治理，但对于解决严重的大气污染问题却远远不够，还需要充分撬动民间资本，以有效的方式对工业企业的污染源排放进行治理。

      此外，建立统一的空气质量监测系统也需要被提上日程，监测信息的共享是实现京津冀联防的基础。在监测系统没有统一的情况下，各地方政府的环保举措很容易舞弊，或者仅仅为了应付上级监管。如在监测网点的设置上，地方政府可能有所偏颇，在大气环境好的地方设置监测点，刻意忽略污染严重的重工业地区。

      四、引入PPP治理京津冀大气污染的SWOT分析

      当前以财政资金主导的大气污染传统治理模式面临困境，而PPP模式治理大气污染在我国还处于初步探索甚至空白的阶段，对项目参与者进行SWOT分析，有助于对PPP模式在大气环保领域应用的可行性进行评估。SWOT分析即通过分析一个主体企业的内外环境以及自身优劣，以S(Strengths)优势、W(Weaknesses)劣势、O(Opportunities)机会和T(Threats)威胁四方面的情况为出发点进行综合分析，进而为战略的制定和战略的规划提供必要的依据。

      (一)PPP模式的优势(Strengths)

      1.PPP模式能够促进环保企业的发展

      首先，对环保企业而言，PPP模式的运用可以解决企业的资金流问题。国家财政的各类补贴以及在绿色环保基金方面的投入使得优质的环保企业可以得到更多的资金资源，从而实现新科技的顺利研发。大气污染治理的关键在于环保技术的创新，煤电节能减排设备的升级以国家的强制性规定为依托，是所有未达到排放环保标准的企业都必须进行投资升级的部分，环保企业的科技创新将会遇到巨大的市场机遇。而环保技术创新的瓶颈在于企业以及投资者所面临的研发风险，企业在研发阶段需要大量的资金投入，然而在这个阶段收益的现金流相对较少，成功应用的大气治理发明将会在正式投产应用以后在未来获得现金流。PPP模式在这里更多地发挥筹资的作用，提高专项资金的使用效率和促进优秀企业生存和发展。政府对环保事业的介入将强有力地推动我国环保事业的发展，更多从事大气污染防治的高新技术企业将会得到扶持，国家通过公私合营模式将充当第一个“天使投资人”的角色。

      其次，PPP模式将更有利于企业之间进行并购与重组。获得国家政策以及市场认可的企业将会获得长足的进步与发展，从而有实力进行企业的并购与重组，促进环保产业的整合，为京津冀大气污染联合治理奠定技术基础。

      最后，PPP模式对环保企业的正向激励作用可以有效缩短研发环保净化设备的研发周期，提高研发效率，保证研发项目的质量和实用性。

      2.PPP能够为地方政府进行行业环保升级提供资金

      对地方政府而言，实现各行业的环保升级需要大量的资金。PPP模式的推广有助于减少地方政府的债务规模。通过提前与承包商、私人投资者等签订融资协议，政府将对PPP项目承担有限的责任，协议与合同签订各方的权责将会得到明确的划分。在项目的初始阶段融资各方就可以以公平合理的方式分配整个项目周期的风险，从而使其根据投资的比例得到合适的分摊。

      PPP融资模式将取代在地方政府债务中发挥重要作用的融资平台模式。PPP模式的灵活性使得地方政府运用多种融资方式筹集资金成为可能。通过使用直接融资代替间接融资，PPP融资模式可以减轻银行贷款的压力。PPP模式所建立的项目公司在合适的市场环境之下可以推出多种以未来项目收益为担保的新型债券，取代以融资平台为主的间接融资。通过入股项目公司，政府部门将以投资的形式吸引更多的投资者，以减轻地方政府债务过重的问题，也将促进地方债的透明化和举债的规范化。与此同时，地方政府的信用评级和完善的资本市场也是有效推行PPP模式的必要条件。

      (二)PPP模式的劣势(Weaknesses)

      收益是PPP项目能否吸引社会资本参与的核心，然而政府和承包商难以对所有环保项目进行未来收益预测，如各种生产设备更新换代的改造收益将由市场供求等各种因素决定，存在很大的不确定性。对政府而言，这相当于在一定时期内对项目缺乏决定性的控制力量，社会收益的最大化有时难以保证。对投资者而言，投资于环保项目的高新技术产业意味着承担相对较大的风险，为此需要更高的收益率作为补偿，然而作为公益项目，大气污染治理的收益不同于商业投资。在投资收益有限的情况下，投资者与项目公司之间的相互协调没有一个有效的机制进行保证，有时他们之间的风险和利益冲突在所难免。

      (三)PPP模式的机会(Opportunities)

      一方面，大气污染环保专项基金数量可观。在2014年5月，财政部下拨专项资金80亿元用以支持京津冀及周边、长三角、珠三角地区开展大气污染防治，其中京津冀是资金使用重点。财政部的专项资金只是大量的“绿色基金”的一个代表，用于环保事业和大气污染治理的资金如今已经达到了相当可观的规模。这都为我国PPP模式下的大气污染治理进行大范围投资创造了可能。

      另一方面，财政对大气污染治理的政策倾斜为第三方治理奠定了基础。自2013年以来，国家各相关部门，特别是财政部和发改委发布了一系列旨在推进PPP发展的政策。2014年12月，财政部推出的30个“PPP”示范项目中，环保相关项目(污水处理9个、供水3个、综合环境治理2个、垃圾处理1个)数量占到一半②。PPP模式，特别是环保PPP在国家层面获得了前所未有的政策支持，也为大气污染治理引入PPP提供了支撑。

      (四)PPP模式的威胁(Threats)

      我国PPP进行大气污染治理，乃至PPP进行基础设施投资的最大问题在于立法并不健全。广义的PPP模式包括BOT，我国现有PPP模式大多数局限于BOT模式。从合作关系来看，BOT中政府与企业之间是一种垂直关系，即政府让渡项目的特许经营权和未来的项目收益，项目公司根据自己的经营情况在约定的期限内获得特许经营收入。这种方式两者之间是一种授权关系而不是合作关系，企业承担了项目的绝大部分风险，政府没有足够的激励进行监管，同时相关立法不完善，所以常常出现“拍脑袋决定、拍胸脯保证、拍屁股走人”，企业无法存活的现象。如今推广要求更为复杂的强调政府与社会资本平等合作的PPP模式，相关立法的建设更是迫在眉睫。

      专业人才的缺乏是制约PPP项目发展的另一个重要原因。例如国外PPP项目前期决策中通常进行定量的VfM(物有所值)分析，但国内由于缺乏经验、多学科复合型人才匮乏，只能开展定性的物有所值评判，这对于PPP项目的规范运作和良性发展是非常不利的。近日财政部发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知，必将对这一领域专业人才提出更高要求。

      

      图4 PPP治理京津冀大气污染的模式

      五、PPP治理京津冀大气污染的模式设计

      在大气污染治理依然问题重重的情况下，如何利用PPP模式的优势推进污染治理?基于对PPP的SWOT分析，本文认为，通过PPP模式治理区域大气污染，一方面能够解决财政资金不足的问题，另一方面也有助于解决行政属地管理与大气污染跨区域治理之间的矛盾，实现区域内监测系统、政策目标的统一，并能够引导区域内产业结构合理布局。

      (一)总体模式设计

      本文设想了引入PPP进行京津冀大气污染治理的两种运作方式：直接方式和间接方式。在直接方式中，PPP模式将用于发展第三方治理市场，通过环保企业的市场化运作和集中治污，有效控制污染源，进而减轻大气污染。在间接方式中，PPP模式将用于发展碳市场，由于大气污染物常常伴随温室气体产生，而碳交易则是较为有效的节能减排的经济手段。间接模式并未直接作用于排污企业，而是提供一种经济激励，使得企业能够在经济理性的情况下“自愿”实施减排和污染治理。

      两种方式还具有相辅相成之处，通过第三方治理获得的减排量可以计入排污企业的排放账户，进而可以拿到碳市场进行交易，这种结合对于治污市场和交易市场的发展都有好处，兼具环境效益和经济效益。

      此外，两种方式的资金缺口可以通过设立PPP基金进行补充。直接方式与间接方式共同运作模式及PPP基金的参与途径见图4。

      (二)第三方治理市场设计

      1.“谁污染，谁付费，专业化治理”机制

      在传统的治污模式下，排污企业需要全程负责治污设施的购买、建设、运营等各个环节，但在社会对于污染治理的要求日益提高时，企业自行治污面临着高成本、重视不足、专业性缺失等短板，而且众多企业分别购买治污设备有可能会带来重复投资、利用率不高的现象，环保第三方企业的发展将有助于解决这个问题，将“谁污染，谁治理”的方式，变为“谁污染，谁付费，专业化治理”。这使得生产企业与环保企业进行了第一次专业化的分工：生产企业通过付费形式将减少排放的任务委托给专业化的环保公司完成，自己则进行更擅长的生产工作，同时环保企业也通过这种形式获得了良好的市场机遇和广阔的市场前景。各方的配合使得环境保护工作的效率得到了提升。

      这种治理模式有多种好处，对污染企业而言，专业化治理可以降低治污成本，也使得企业能更专心地将人员和技术力量集中于本身业务发展；对第三方治理企业而言，可以通过自身的专业知识能力获取规模治污收益；对于环保监管部门而言，可以摆脱之前同时监管成千上万个污染企业，只需对第三方企业的治理结果进行检测即可；对于整个经济而言，既可以享受环境绩效，又能够培育新兴的服务产业，推动经济结构转型。

      2.建立混合所有制环保企业

      目前，我国第三方治理的主体——环保企业的发展，依然面临着以下诸多问题。包括：强制约束缺失，企业没有足够的节能减排动力，环保产业的市场有效需求不足；我国环保产业尚处于起步阶段，在技术储备上尚有欠缺，提供的产品和服务的附加值较低；环保产业风险较大，缺乏资金支持，融资困难。作为新兴产业，环保产业中有大量的中小企业，其盈利的不确定性较高，较难从银行和资本市场得到资金。此外，各级政府的财力有限，而社会资本参与该行业的方式和途径都欠缺，总体资金投入严重不足。

      2014年12月，国务院印发了推行第三方治理的指导意见，指出要“鼓励政府投融资平台和社会资本合作，建立混合所有制的环保企业，参与第三方治理”。PPP同时具有融资和提高效率的特点，在第三方治理市场中引入PPP模式，可以利用少量的政府资金作为示范，带动社会资金对环保产业进行投入。另外，大气环保毕竟属于纯公共产品，政府资金在一定程度上扮演劣后资金的角色，承担一部分的投资损失，可以提升投资者的信心，有利于社会资本的参与。

      在实践中已经有地方政府在进行这方面的探索。哈尔滨市政府已经与“六合天融”计划合作，采用PPP模式成立环境投资管理平台公司，通过抵押、特许协议等手段吸纳社会资本，共同运行环境治理项目。

      

      3.收益模式的选择

      在财政预算资金有限的情况下，设想使用PPP模式对大气污染进行“第三方治理”。由于环保治污的结果可以通过治理废气的排放量以及排放废气所含化学成分进行精确度量和定价，生产企业付费得以实现。关于环保项目投产后是否还需要政府公共资金进行补贴，先给出表1的大气污染治理与公共基础设施建设的主要区别。

      广义的PPP项目按照公有化程度由强到弱可以划分为服务外包、租赁、合资合作、特许经营和私有化五个大类。公共基础设施建设的PPP项目可以通过使用者付费保障长期稳定的收益，如北京地铁4号线，但大气污染治理PPP项目存在建设与研发周期不确定、收益不稳定的特点，单纯依靠使用者付费难以吸引逐利的社会资本。因此，大气污染治理PPP项目更偏向于公有化，即除了使用者付费以外，还需要政府提供大量的资金作为项目的可行性缺口补助。

      (三)碳交易市场设计

      如前分析，京津冀地区大气污染存在相互输送问题，特别是河北地区的工业废气具有极强的“负外部性”。河北地区工业废气主要来自于火电、冶金、钢铁等工业行业排放，值得注意的是，这些行业往往也是排放大量温室气体的行业。从这一角度出发，也可以利用PPP模式发展应对全球气候变化的碳市场，间接治理大气污染。

      我国处于碳市场的起步阶段，需要有充足的资金投入作为保障。资金将用于建立交易所、碳项目审核机构、碳排放评定机构等等，还需要有资金支持低碳项目。在筹措资金的过程中，可以引入PPP共治理念，鼓励私人部门的参与。

      (四)设立京津冀气候融资PPP基金

      上述两种模式的设计，都需要充裕的资金作为财力保障，但按照目前的财政管理体制，京津冀同属“省级”，财政管理相互独立，政府资金的分担存在问题，同时单纯依靠财政资金明显不够。可以考虑设立京津冀气候融资PPP基金，先由政府认购一定份额的基金作为发起人，再撬动私人部门自由认购剩余份额，形成政府与社会资本全生命周期的利益共享、风险共担的运作机制。政府部门认购基金的来源可以有多个方面，如财政专项拨款、三地共同承担出资义务、收取专门环保附加费等等。

      在这个建议中，如果采用严格的公司治理结构组建京津冀气候融资PPP基金，则PPP基金可以作为母基金，按照资金用途划分为投资于不同方向的子基金：

      1.投资于碳市场的绿色种子基金。借助PPP模式“公私合作”的特点，既能够提高基金的信用，又能够充分发挥社会资本投资效率高的特点。

      2.投资于第三方治理市场的环保基金。这部分基金按风险大小又划分为两部分：一部分基金仿照私募(PE)的模式参与风险较低、技术较为成熟的大气污染治理商业项目，并承担一定的社会责任，环保商业项目的公益属性能为民营企业带来广告效应，更好地吸引社会资本的参与。这部分资金可以为第三方治理企业提供融资补充。另一部分基金仿照风险投资(VC)的模式投资风险较大、技术不成熟的大气环保技术创新项目。

      此外，在PPP基金的顶层设计中，立法必须先行，需要明确政府与市场的职责，约束地方政府发展经济的短视行为。我国已经建立了清洁基金和CDM基金，但这些基金的具体管理方法还有待明确。

      ①数据来源：《北京市正式发布PM2.5来源解析研究成果》，北京市环保局网站。

      ②数据来源：财政部公开数据。

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