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开篇语
历经七载，备受关注的《中华人民共和国立法法（草案）》即将提交九届全国人大三次会议审议，这是我国民主与法制生活中的又一件大事。近日，国家行政学院行政法研究中心就立法法的有关问题召开了一次研讨会，来自各行各业的专家学者充分肯定了立法法草案的成果。大家认为，立法法草案根据宪法，总结二十年来立法工作的经验，对立法权限、基本立法程序、法的重用和立法监督作了统一认定，对建立和完善有中国特色社会主义法律体系，推进依法治国，建设社会主义法治国家，有重大意义。与此同时，也指出了其中一些不尽如意的地方。言者谆谆，情之切切，让正式出台的立法法尽量完美些，是所有与会者的和我们的共同心愿。我们想以著名法学家郭道晖先生的发言，作为本专版的开篇语：
立法是法治之本。立法权是体现人民主权的最高权力。但并非有了立法和立法权就有了法治。这要看所立之法是民主的法还是反民主的法；是体现人民共同意志与利益、符合邓小平提出的“三个有利于”原则的法，还是立法谋私、立法侵权、阻碍改革开放和生产力发展的法。同时，也要看立法过程是否诚心地、有效地、正确地集中了人民的共同意志，是否遵循了立法发展的客观规律与规范。这是区别是“良法”还是“劣法”或“恶法”的标准。立法法正是为制定良法所必需的重要法律依据之一。
现在经过多次专家论证和全国人大常委会审议修改而提交全国人大会议审议的立法法草案，对规范国家立法制度，迈出了重要的一步。其中初步划分了各个立法主体的权限，适当扩大了地方立法的空间，规限了对各级立法的监督制度，应当说是有利于我国立法走向有序化的一项重要举措。
关于立法权限的问题
江必新（行政法学者）：
关于国务院制定行政法规的权限，草案规定：行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院职权中的行政管理事项。该规定一方面与全国人大及其常委会的立法权限不大一致，依宪法第八十九条的规定，国务院的职权十分广泛，上述第二项不仅与草案第七条的（一）、（二）、（六）、（八）等项相矛盾，而且与授权立法的有关规定有冲突；另一方面，与地方权力机关的立法权限也不无矛盾。与其如此，不如将宪法第八十九条的某些项目（如三、四等项）作为自主立法事项，其余事项属于执行性行政法规事项。授权国务院立法的事项，原则上只能限于草案第七条第（三）、（六）、（八）等项，不宜太宽。但既然是授权立法，所立之法就应当视为法律，并与法律具有同等效力。
关于地方性法规的权限范围，为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定无可非议，但可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定，则过于笼统。在中央与地方的事权没有划分清楚之前，作这种规定似有不妥。由于宪法第一百条所确定的是不抵触原则，地方性法规所规定的事项事实上是很宽泛的，因而没有必要为地方性法规设定自主立法权。
蔡定剑（宪法学者）：
从宪法法理角度分析，立法法草案关于立法权限的划分不是没有值得研究的地方，如现行草案把一些本应由全国人大立法的权力规定给了国家行政机关和地方立法机关。这些权力涉及宪法规定的公民基本权利的保障问题，是不应由行政机关来立法的。比如，现行草案第七条第五、六项涉及到公民的三大基本权利：公民的政治权利、公民的人身自由和公民的财产权。只规定了公民的政治权利由全国人大制定法律，对公民的人身自由，只把涉及人身自由的处罚的立法权归全国人大专有立法，这意味着把其他限制和剥夺公民人身自由的立法权留给了行政机关和地方立法机关。还有对公民财产权的限制与剥夺的立法权，也给了行政机关和地方，草案只规定了对非国有财产的征收才归全国人大立法。这里对非国有财产的剥夺权却不包括在全国人大的专有立法权限内，而剥夺财产比征收财产更严重（剥夺财产是无偿的，征收财产是有偿的）。可见这些规定把全国人大对公民人身自由和财产权的专有立法权限制得很小，而给行政机关和地方的权力放得很大。这里涉及到一个基本的宪法和法理问题，涉及宪法规定的公民基本权利的限制与剥夺的立法权，是不是只能由全国人大行使，还是行政机关和地方立法机关都可以行使？宪法为什么要规定公民的基本权利，就是说这些权利应由国家法律加以保障，而不可由任何机关或个人加以限制和剥夺，如果因社会公共利益需加以限制和剥夺，只能由代表社会公益的最高立法机关制定法律，而不能是其他。如果这个权力不由立法机关专有，而是行政机关和地方都可享有，公民基本权利就难以保障。我们常说立法要以宪法为依据，要讲法理，这就是立法法应遵循的基本宪法原则和法理。
在早些年，人大的机构不健全，职权不到位，很多法律社会需要，人大制定不出来。所以很多方面行政机关代替了立法机关去立法，这在过去是不得已而为之的办法，是民主和法制不健全的表现。现在情况不同，讲依法治国，而且全国人大完全有能力制定各种法律。我们立法法应当在原则上规定所有涉及限制与剥夺公民基本权利的立法为全国人大专有。在这个前提下，考虑到我们目前立法机关能力不足，可以通过单行法律授权行政机关或地方人大制定某些方面的限制与剥夺公民权利的法规权。人民的权利一定要有可靠的法律保障，而不可以让许多机关有随便限制和剥夺的权力。
应松年（国家行政学院法学部教授）：
宪法规定公民享有广泛的权利，包括人身权、财产权、政治权、宗教信仰权、受教育权等等。我们称为基本权利。哪一类、哪一级国家机关可以制定规范，限制或剥夺公民某一方面的基本权利，这是世界各国都要在宪法中解决的最具体的问题之一，也是实行依法治国所要建立的最基础的条件之一，毫无疑问，这一设定权只能归于人民自己选出的代表机关，由全国人民代表大会来行使。它是国家的专属立法权。在立法法以前，行政处罚法实际上已经在行政处罚这一领域解决了这一问题。行政处罚法规定，第一，行政处罚的设定权属于最高权力机关；第二，当然，人大制定的法律不可能将所有需要处罚的情况都作出规定，因此，通过行政处罚法，权力机关又将部分行政处罚的设定权授予行政法规、地方性法规和规章；第三，其中关于人身自由的处罚，只能由法律设定，不授予其他国家机关；第四，其他规范性文件一律不得设定行政处罚。正是通过行政处罚设定权的这一规定，就从根本上解决了乱处罚问题。行政处罚法的这一规定具有普遍的借鉴意义，为了解决目前存在的乱收费、乱摊派、乱许可，以至乱强制等侵犯公民基本权利的问题，同样需要在立法法中作类似的规定：凡属宪法规定的基本权利，如要作出限制性、损害性甚至剥夺的设定，都必须由法律行使，其他国家机关都无此权力，它是国家的专属立法权。其中有些权利，如人身自由的限制与剥夺，只能由法律设定，不能授权；其他基本权利的限制与剥夺的设定，必要时，经法律授权，行政法规、地方性法规和规章可以在授权的条件下与范围内作出设定；其他规范性文件一律不得设定。如果立法法这一宪法性文件对于这样最基本的问题在法律上明确划清界线，就能够有效防止县政府、乡政府随意设定收费、摊派、许可甚至强制等侵犯公民基本权利的现象发生。
关于法律解释的问题
江必新：
草案明确规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，而且解释的范围已经涵盖了所有需要解释的情况。虽然“说明”中提到法律解释包括立法解释和具体应用解释，但草案未给具体应用解释留有任何余地。这种做法未必妥当。其一，法律并不一定非要立法机关解释不可，不少国家出于某种考虑反而限制立法机关的解释权；其二，解释权完全集中在立法机关，将会使立法机关不堪重负，也势必影响执法和司法的效率；其三，我国现行立法机关的机制不能适应承担全部解释的需要，全国人大常委会每两个月才开一次会议，不可能完成众多解释的任务；其四，我国目前的立法任务还很艰巨，法律解释的任务过重，无疑会影响立法任务的完成。与其将大量的法律问题堆积在立法机关，还不如设定解释规则，放权于司法机关，同时设定监督规则和程序，以提高司法解释的质量。
吴建璠（中国社会科学院法学所研究员）：
全国人大常委会享有法律解释权，不是说有权解释法律的只此一家，其他国家机关全都无权解释法律。全国人大常委会行使法律解释权，不是代替执法和司法机关解释法律，而是对它们解释法律实行监督，在它们的解释不符法律原意时作出自己的解释加以纠正。全国人大常委会的法律解释权实际上是一种最终解释权。全国人大常委会如果扩大其解释范围，把许多本应由执法和司法机关解释的工作抓过来自己做，其结果只能是分散精力，有害于行使其法律监督职责。
另一方面，草案规定的解释范围又未必能够把应由全国人大常委会出面解释的情况全都概括在内。举例来说，去年全国人大常委会对香港基本法两个条款作出解释就不是为了进一步明确法律的具体含义，而是为了明确立法原意。考虑到实际的社会生活极为复杂，而且不断变化，与其规定一个不是失之过宽就是失之过窄的解释范围，不如不作规定，只从程序上加以严格的限制，反而比较灵活。
草案对全国人大常委会的解释有何法律效力未作规定。为了维护全国人大常委会所作解释的权威性，杜绝争议，还是明文规定为好。香港基本法对全国人大常委会的解释具有什么效力有一个规定：“如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。”我们可以参考基本法作一条规定，将“香港特区法院”改为“全国各级法院”，全国人大常委会解释的法律效力就清楚了。
关于立法程序的问题
李步云（中国社会科学院法学所研究员）：
立法法草案有关立法程序的部分，对于各类立法主体特别是全国人大及其常委会的立法程序，在进一步实现民主化、科学化方面作出了不少好的规定，但还不够。缺修正案制度即是一例。全国人大常委会“议事规则”第三十一条规定：“交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。”而立法法草案对修正案制度只字未提。在我国的实践中，人民代表、常委会委员在立法中会提出这种要求。它是立法程序中充分发扬民主的一种方式，也是避免某一部分代表因对法律草案的某一个或几个条文不满而对整个草案投反对票或弃权票现象出现的一种手段。有人认为，我们的会期太短，难以实行这一制度。其实，实行这一制度并不会花费太多时间。有时，合理的修正案制度会使法律草案可以在更大的范围内更快地达成共识。现在常委会会议比大会的时间充裕，常委会实行修正案制度在时间上不应成为问题。因此我建议，在全国人大常委会的立法程序中设置修正案制度，用二三个条文就法律修正案的提出、修正案的书面形式、修正案是否交付讨论与表决、修正案的表决方式等作出规定。如果这一建议可以考虑，我主编的《立法法研究》一书刊载的《立法法（专家建议稿）》有关条文可供参考。
马怀德（中国政法大学教授）：
立法法草案重点规定了法律的制定程序，但对于行政法规、规章的制定程序规定得很少，而是采用授权的方式要求国务院自己规定或参照法律的制定程序，这样处理显然是达不到规范行政法规、规章的立法目的。应该说，目前法律的制定程序已经比较健全了，特别是人大组织法、议事规则及多年积累的经验已经足以保证立法的规范化与民主化了。这次立法法（草案）中又对法律的制定程序作了进一步具体和明确的规定。但是，行政法规与规章的制定程序尚需进一步作出规范。
长期以来，由于缺乏有效的程序规范，加上行政立法的特点，使得这一领域显露的问题日益突出，程序缺失成为导致法规规章冲突打架，部门、地方利益保护，法制不统一，立法不民主的主要原因。所以立法法草案应当详细规定行政法规及规章的起草、征求意见、审议决定及公布等程序。因为行政机关不同于立法机关，前者是实行首长负责制的执行机关，后者是采用会议形式的民意代表机关。人大由代表组成，设有专门委员会及常设机构，并且有各自的议案提出、审议、修改、表决通过等程序，而行政机关不仅没有上述机构，整个运作机理也不同，所以我认为，在制定行政法规和规章时应当采用听证会的形式，而且要明确听证会的含义和操作程序。同时要借鉴国外成功经验，采用“通知——评论”等方式落实听证程序，要求行政机关在制定涉及利害相关人的法规规章之前必须将立法意图或草案公之于众，允许利害相关人发表口头、书面评论，行政机关对于合理的意见必须听取，如不能采用，必须通过适当形式说明理由。此外，草案规定的讨论辩论程序，以及立法提案人提高立法说明程序也缺乏具体操作规则，需进一步细化。
刘莘（中国政法大学教授）：
现在《草案》规定国务院的行政法规的决定程序按照组织法的规定“办理”（第58条），但是组织法只是规定了国务院的会议分为常务会议或全体会议，并没有明确制定行政法规要经过其中任一会议通过，而实际上，这已经是现行做法了，《草案》应直接肯定就更明确了。与此相关，现存的一个很大问题是国务院未经这种会议通过、也没有用“国务院令”的形式发布的那些具有普遍约束力的文件是什么？同样，还有规章制定主体发布的规范文件没有经过部务会议、委员会会议或者局务会议（部门规章），或者地方规章制定主体没有经过政府常务会议或者全体会议通过，并且也没有以“部令”、“委令”、“局令”、“省长令”等形式公布，这样的规范是什么？如果仅以制定主体论，它们似乎应是行政法规、规章；但是若以程序和形式论，它们就不算是行政法规规章。肯定与否定之间差别很大。算做行政法规、规章，在内容上，它们可以修改先前颁布的行政法规、规章；不算行政法规、规章，其在效力上就应逊于按照法定程序制定的行政法规、规章，相应地，它们就不可以修改先前颁布的行政法规、规章的内容。但是，不论取两种中的哪一种方案，《草案》都应有所规定。
关于立法监督的问题
江必新：
立法法（草案）设有“适用与备案”专章，规定的实际上是立法监督问题，这对于维护国家法制的统一与尊严，有效解决法律与宪法之间、法律之间、行政法规、规章与宪法、法律之间的冲突问题，具有十分重要的意义。
法律适用规则十分重要。草案着墨较多，实属明智之举。但表述需要进一步规范。其一，法律位阶有高低之分，但法律效力很难说有高低之别。任何法律规范只要合法有效，都必须一体遵循，不能因位阶不同而有所不同。因违宪或者违法的法律规范，不具有法律效力，也不是一个“低”字所能解决的。其二，某一法律规范是否可以适用，不能仅仅看其位阶，因为高位阶的法律规范也可能与更高位阶的法律规范或宪法相抵触，因此，应当注意法律规范的合宪性以及合理性。其三，关于规范冲突问题，大多涉及法律规范的解释问题以及违法或无效规范的确认问题，使用“裁决”一词似值得商榷。这种“裁决”非同小可，应当规定详细的程序才是。
马怀德：
立法监督的条款要明确，要加强。草案第五章是适用与备案，但具体条款和内容涉及到对法律法规的监督，所以，为了名符其实，可以将此章题目改为“适用与监督、备案”。在具体内容上，首先，应明确立法的最后监督机构，使之向法律监督委员会或宪法法院逐步过渡。其次，对于法律法规的审查要求和建议，要明确规定启动受理程序，包括步骤、方式、顺序、期限等规定。例如，公民认为法规违法时，如何提出审查建议？是否必须通过当地代表及人大机关，还是可以直接向全国人大提出建议？人大机关应如何受理？是否必须答复建议人？不答复的怎么办？
结束语
对于立法法草案与会专家学者还有许多具体的看法、意见以及分歧，遗憾的是由于篇幅所限我们不能一一加以刊登。如何客观估价现在的立法法草案以及即将出台的立法法却是我们应该达成的共识。国家行政学院法学部袁曙宏教授的发言道出了我们想要说的话：“现在制定立法法是一个比较恰当的时机。因为我们正在贯彻依法治国方略，制定法律、行政法规、规章等的任务都十分繁重，立法法不出台，很多重要的立法问题无法可依，显然不利于我国社会主义法律体系的完善和建设社会主义法治国家的进程。而我国正处在社会变革时期，因此，要等立法法十分成熟了再出台显然不可能，而只能先出台，等实施后再逐步总结经验，随着我国经济体制和政治体制的改革和完善而逐步完善。立法法即将提交本次人代会审议。我们相信，通过全体代表的集思广益，群策群力，一部比较成熟的、符合中国国情的、行之有效的立法法将会如期诞生，并将对我国的社会主义民主法制建设起到十分重大的推动作用。”
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