论草场退化与经营体制——内蒙古白音锡勒国营牧场考察报告，本文主要内容关键词为：草场论文,内蒙古论文,牧场论文,化与论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：本文以内蒙古白音锡勒国营牧场为典型，考察了草场退化与现行经营管理体制的关系，指出现行经营管理体制是导致草场退化的基本原因之一。在此基础上文章提出了改革现行经营管理体制的一种思路──草场承租制。草场承租制不仅对内蒙古而且对全国的草场经营管理体制具有参考价值，它有利于实现经济效益与生态效益的统一。
关键词：草场退化 承包制 承租制 经营体制 草场建设
一、概况
白音锡勒国营牧场创建于1950年10月1日，是美丽富饶的内蒙古大草原的一部分。它地处内蒙古高原中东部，海拔在1000-1500米之间，大部分地区属温带半干旱典型草原栗钙土地带，东部向大兴安岭西麓森林草原半湿润黑钙土地带过渡。全场面积为3730平方公里。
这个牧场全部为天然草场，植物资源丰富多彩。场区有600余种高等植物，均具有一定的经济价值。这些天然植物包括饲用植物、药用植物、纤维植物、淀粉及糖类植物、油料作物、鞣料植物等植物经济类群。其中，饲用植物中数量较多、质量较好的牧草（一、二等）有100余种；药用植物73种；纤维植物50种，均为良好的纤维原料，并对草场资源具有很好的保护作用；油料植物41种。境内保存独特的沙地红皮云杉林自然景观，是一座宝贵的珍稀物种──红皮云杉的“基因库”。
这个牧场的野生动物资源具有蒙古高原的特色，有黄羊、狐狸、狍子、旱獭、獾、狼等兽类，百灵、鹰、田鹨、云雀、伯劳、鹌鹑等鸟类。
这个牧场还是中国良种畜基地之一。在这个优良的牧场曾经培育的优良种畜有：1950年从前苏联引进的经40年风土驯化的卡巴金马、驰名的新疆细毛羊、产乳量高的黑白花奶牛、锡林郭勒乘挽兼用马、毛肉兼用内蒙古细毛羊、中国美利奴（锡林郭勒型）细毛羊、草原红牛和内蒙古肉牛等。
白音锡勒，汉语的意思是肥沃的绿洲。早在50年代建立牧场以前，这里曾经是草高60-70厘米的优质天然草场。但经过几十年的变迁，这一巨大的“绿色宝库”被不断侵蚀，草场的产草量连年下降，草场的退化日益加剧。据专家们估计，这里草场的退化率达到20%以上。今天的草高一般仅有20厘米，退化草场的产草量比60年代降低了近40%。每百亩草场的畜产品产量仅相当于美国的1/27，新西兰的1/82。造成这种状况的原因何在？经过调查研究我们发现，从表面来看至少有这样几个方面：
(1)人口增长过快。从1953年到1990年，牧场人口由325人增加到10201人，增长30倍。
(2)牲畜增长过猛。从1950年到1990年，牧场牛、马、羊等由1022头（只）增加到了172685头（只），增长168倍。
(3)草场建设投入微弱。截止1990年末，白音锡勒牧场的人工草场和半人工草场仅分别占牧场草场总面积的0.38%和0.49%。
(4)耕地面积急剧扩大。从1953年首次开荒种地，到1990年，牧场耕地面积由85.5亩增加到164800亩，增长1926倍多。
(5)干旱缺水日益加剧。由于以上原因，白音锡勒牧场的草场退化、沙化不断加深。由此也引起干旱缺水的日益加剧，这又反过来加速了草场退化、沙化的进程。近年来，白音锡勒牧场的降水量在减少（年降水量在400毫米以下），雨季缩短，（每年6─8月份的降水量占全年降水量的70%以上），加之土壤失熵快（风多、蒸发大，年蒸发量在1600毫米以上），几乎每年在不同时期，都有不同程度的干旱发生。
以上导致白音锡勒牧场的草场退化的各种原因，在不同时期所起的作用也有不同，它们都曾经发挥过重要的影响。但是，从目前来看从深层次分析，造成草场退化的最根本的原因之一是国营牧场的经营管理体制。因为人口数量的增加、牲畜数量的增加、草场建设投入微弱、耕地面积扩大、干旱缺水等所造成的草场退化，是可以通过改革经营管理体制，建立起正常的投入机制来解决的。纵观世界上很多国家，在人均草场面积低于白音锡勒牧场550亩／人的水平，载畜量、耕地面积占土地面积的比重分别高于白音锡勒牧场0.03头（只）／亩和3%的水平时，由于有适当的经营管理体制和良好的投入机制与之配套，草场不仅没有退化，反而得到了不同程度的改良。
关于草场退化的根本原因在于不合理的经营管理体制这一观点在白音锡勒牧场过去及现行的经营管理体制中也得到了充分的验证。
二、牲畜承包制与草场退化
中国早期的国营农牧场基本上是照搬了前苏联国营农牧场的经营模式，后来又沿用了一些工业企业的管理制度。总的来说，在80年代以前，国营农牧场是在传统的计划经济体制下运行的。在这种体制下，经济运行是从上而下用指令性计划的方式，运用行政手段来组织的。那时候，国家不仅在总体上和全局上对国民经济进行计划管理，而且把基层企业的产供销、人财物等具体的生产经营活动都管了起来。国家不只确定国民经济中各项有关经济运行的总量，而且直接控制和管理微观经济活动。这样管的结果，使企业成了行政机关的附属物，企业的经营、个人活动，都很难发挥主动性与积极性，效率低，效益差，是无法避免的。在这种传统的经济体制下，牧场的投入也完全依赖于国家。在这一时期，受国家财力的制约和经济发展重点的影响，白音锡勒未能成为国家重点投资的对象，用于草场建设的投入非常微弱。这在牧场规模较小，人口较少，牲畜数量不多的情况下，微弱的投入或不投入，草场也仍然能维持基本的平衡。但是，当这一切发生了变化后，随着牧场规模的迅速扩大，随着草场载畜量的急剧增加，随着经济体制的改革，一方面是草场的负担加重；另一方面是作为全民所有制国营企业，1978年以前一直纳入国家计划管理，国家投资占80%以上。改革以后国家投资比重逐年下降，到目前已下降到20%左右。这有限的资金能用于草场建设的更是微乎其微。草场的平衡再也难以维持下去了。
进入80年代，随着中国各地农村牧区广泛推行生产经营责任制，白音锡勒牧场也开始改革过去传统的高度集中统一的国营牧场经营管理体制，先后经历了定额管理、联产计酬、三定一奖等改革阶段，并试办了家庭牧场。后来在上述基础上不断深化改革，于1984年基本上形成较为固定的和成形的畜牧业经营体制，并一直延续至今，这种体制可称为牲畜保本承包型责任制。
1.现行经营管理体制的主要内容
在白音锡勒牧场的文件中，对现行经营管理体制有明确的概括：保本保质，专业承包；仔畜、畜产品比例分成；现金定额提留；超产奖励、减产惩罚、费用自理；自主经营、自负盈亏；合同制约、统一经营。
具体内容如下：
(1)母畜：按每户职工人数，分畜种专业承包。承包者与分场签订合同，承包数量为大畜10-50头，小畜50-200只，承包期一定3年，每年仔畜断乳时，以承包适龄母畜数，按比例分成仔畜，牛、羊按三（牧场）七（职工）分成，由畜牧技术人员选优提留，公母比例羊为1:1，牛为1:2，收回的仔畜再按育成畜承包给职工。羊毛按定产上交分场40%，产品全部按计划交售总场，不准外流。马群实行“包、定、奖”。
(2)育成畜：单独组群、按比例分成，分场收回85%，羊毛归己，费用由承包户自理，一年一结算。
(3)攻关细毛羊：专业承包，单独组群，每群200-300只为宜，每只提留现金14-20元，羊毛按国家收购价格全部收回，保畜率97%，每百只母羊上交一级羔30只，二级羔50只，分场按成本价收回，对增、减产的一、二级羔按市场价实行奖赔。其他费用承包户自理，科技人员按标准淘汰老龄质次母羊，用公有育成达标母羊增补，扩大攻关畜群。
(4)种公畜：由牧场统一管理，专业承包，实行“包、定、奖”，一年一结算。
(5)牧场下设的分场对各类羊，按承包数从承包户一律提留现金每只5元，用于防疫、配种改良、畜牧兽医技术服务费及牧业税。大畜按比例折算。
(6)牲畜及产品由牧场统一管理收购。
(7)草牧场按职工承包公有畜数量给予划分，不承包公有畜者，不划给草牧场。
(8)承包期满，不能按数量和质量上缴牧场牲畜者，以市场价加价50%给予赔偿，以确保公有畜在承包期内的数量和质量。
白音锡勒目前实行的经营管理体制，在中国的国营农牧场中具有一定的代表性。目前，中国国营农牧场实行的承包制，大体上可分为三类：一是牲畜作价转让型；二是牲畜作价保本承包型；三是集体承包型。白音锡勒牧场实行的是第二种承包型，这种承包经营体制的特点是：
(1)畜牧业生产的第一性生产资料──草场和第二性生产资料──牲畜，仍然保持着总场的所有权，维护了生产资料的全民所有制。
(2)统一的经营管理不再直接作用于畜牧业的生产活动，而是通过承包办法、相应配套措施的制订和贯彻、社会服务的加强等途径影响生产。
(3)牲畜草场承包给牧户，实行生产资料所有权和使用权的分离。草场和牲畜的承包没有搞绝对的平均，而是按照畜种、畜群及专业化生产的要求，实行各种多样化的灵活的承包办法。
(4)牧户在承包国营牧场的草场和牲畜后，实行分户的以家庭为单位的自主经营，分散经营、全权安排自己的生产活动。
(5)在利益分配上，形成了硬性约束机制。一般地说，交够国家的和集体的，剩下的全归自己。受利益分配机制的约束，如果经营不善，必须赔偿由于自己承包给牧场造成的损失。同时，仔畜比例提留的分配办法，客观上默认了牧户自留畜、自养畜存在的合理性。
总之，这种经营管理体制在坚持全民所有制的前提下，把统一经营和分散的自主经营、牧场的整体利益和牧户的个人局部利益较好地协调起来，把承包经营的状况与承包者的收入紧密地结合起来，为牧场的畜牧业生产发展注入了活力。实践证明，它具有以下几方面的优越性：
(1)这种保本保质承包经营责任制有利于公有畜的增长，壮大了牧场的公有经济。
(2)这种经营体制较好地发挥了统一经营的优势。牲畜的公有及其增长、公有畜的承包与草场的使用紧密结合，为统一经营提供了客观的基础，并使经营意图得到较好的贯彻。通过承包经营以及配套措施、政策的实施，统一经营落到了实处。
(3)这种经营体制给牧场畜牧业的发展注入了强大的动力，极大地激发了牧户的生产经营积极性。自主经营为牧户加强生产经营创造了条件，而利益分配机制为生产经营注入了内在的推动力，二者的结合，使承包户表现出从未有过的积极性和生产经营热情。自1984年实行这种经营体制以来，白音锡勒进入了畜牧业稳定增长的新阶段，公有经济的增长和职工收入水平的大幅度提高以及现有牲畜量的规模，都显示了这种经营责任制的巨大成功。
但是，畜牧业作的一种生产，具有自己的独特之处，它的生产要素构成，除了人主要是有生命即有再生能力的草场和牲畜，相应地畜牧业包括两个方面，即草的生产与牲畜的生产。衡量畜牧业的发展，不仅要看人们从事畜牧业所获得的收入水平，还要看草和畜的生产能力和水平。草和畜既是上一个生产过程的结果，又是下一个过程得以进行的基础。在草和畜这两个生产条件中，草是第一性的，它决定了草场所能承受或支持的畜的生产规模，蕴涵着进一步发展的潜力；畜是第二性的，它是以草为基础的。如果从一个长期的趋势看，草或草场的发展状况更是至关重要的。
用这样一种理论来衡量白音锡勒畜牧业的发展，我们可以说，巨大的成功发生在第二性生产领域──牲畜的增长以及由此导致的牧户收入水平的急剧提高。而在第一性生产──草的发展方面，恰恰反映出白音锡勒畜牧业发展的不足之处和局限。
白音锡勒牧场在发展过程中出现的草场退化日益加剧的局面，其原因之一在于牧场现行的经营管理体制忽视草或草场方面的建设，不能使草场的生产与建设之间形成良性循环。
具体地说，在现行的经营管理体制下，草场的所有权虚置，草场被视作“公共物品”“无主地”来使用，这必然导致以下情况的出现：
(1)促使乱牧、过度放牧，加速了优良草场和临近居民点附近草场的退化；
(2)使大量非牧户、非牧场的牲畜涌入草场，额外加重了草场负担；
(3)使承包牧户只使用，不投入，甚至进行掠夺式的经营；
(4)草场的使用几乎是无偿的，这使草场的所有权收入没有落实，缺乏公共积累，用于草场建设的财力不足；
(5)使草场的级差收益流失于牧户手中。草场的类型不同，产草能力会有所差别，从而有不同的生产能力。由草场的等级差别所形成的级差收益本应归草场所有者，但由于草场被视为“无主地”，级差收益就为草场的使用者获得，成为牧户的收入，而未能转化为向草场的投入；
(6)草场的级差收益完全被草场使用者所得，这既削弱了草场所有者也不利于草场使用者进行草场建设投资的能力，因为草场的级差收益分散在众多的使用者手中，单个的使用者难以形成规模投资。同时还打击了草场所有者进行投资改良草场的积极性。
我们认为，为了从根本上扭转这种局面，在继续发扬现行经营管理体制优越性的同时，还应进行改革，改革的主要内容就是实现全民所有制草场的所有权，形成新的草场投入机制。为此，改革的核心是建立草场承租制。
三、草场承租制与草场建设
草场承租制是指牧场以草场所有者的身份将草场使用权在一定期限内出租给草场使用者，并由草场使用者向牧场支付租金的一种经营管理方式。
牧场为出租方，草场使用者为承租方。
草场使用权出租应当签订出租合同，合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由出租方与承租方签订。
1.建立草场承租制的依据
我们提出承租制，主要出于以下考虑：
(1)强化草场的所有权。草场作为一种自然资源，同土地一样，并不是无限供给的资源。它的所有权是客观存在的。而所有权在经济上的实现，不仅仅在于所有者可以支配处置，而且更重要的在于依靠所有权获得收益。马克思在其名著《资本论》中指出：“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”①。所以，全民所有制草场所有权在经济上的实现，也同样表现在向承租牧户出租草场时收取相应的租金，实行草场的有偿租让。
(2)为了草原畜牧业的长其发展，并逐步走向现代化，就必须不断地运用现代科学技术，增加对草场的投入，改善和提高草场这一第一性的生产力。于是，就有一个积累机制或投资机制的问题。积累的主体是谁呢？我们可以一般地说，是国家、牧场、牧户三者。但是，这里有个主次问题。由于国家的经济力量和经济发展方向所决定，国家不是主要的投资者，白音锡勒不能坐等国家的投资，不能主要依靠国家的积累进入现代化。由于草场的全民所有以及其他原因，牧户也只是一个次投入者。因此，这个投资的主体只能是牧场。牧场是全民所有权的实际代理者，牧场进行积累和投资，不仅有内在的冲动，而且积累形成的生产能力与原有的生产能力在所有权上是一致的。那么，积累的资金来源呢？大部分只能来源于所有权收入。因此，实行草场承租制是草场建设、畜牧业走向现代化的物质保证。
(3)全民所有制的代表是国家，牧场只是代理，如何保证草场租金为牧场所用，相当程度上现实地转化为积累，转化为投入呢？关于这一点，我们从理论和改革两方面加以说明。从理论上讲，畜牧业走向现代化都需要现代大工业的支持，畜牧业（农业亦然）曾经是工业资金原始积累的提供者，当工业现代化完成以后，它会从资金、技术、设备等方面反过来改造传统的畜牧业。这是畜牧业发展的一般规律，为其他国家的经验所证明。在中国，工业还没有强大到这个水平，工业本身的积累问题还时常困扰我们。所以，畜牧业自身提供的“剩余”可以部分地用于畜牧业的现代化建设，而且畜牧业现代化建设只能依靠自身的积累。从中国的现行政策看，农牧业上缴国家的税收规定有较高的返回率(70-85%)，这是将租金的大部分转化为积累的政策保证。
(4)建立承租制，有助于使白音锡勒走出资金严重困难的境地。多年来，白音锡勒被资金短缺的困扰，经济启动和发展的资金推动力严重不足，这是目前构成制约白音锡勒经济发展的迫切需要解决的问题。和用场外资金和国家投资不能从根本上解决问题；从内部的状况看，工副业作为经济起飞的翅膀，目前尚处于幼稚阶段，不仅不能提供积累，反而需要大量的资金；农业的水平不高，但又要维持较强的设备能力，它的改造亦需要资金。积累的重任就落到畜牧业上了。
(5)出于牧场和全体牧户的整体利益，长远利益以及将来牧场社会、经济综合发展，实行承租是可行的和必要的。将白音锡勒建设成为现代化牧场，为新一代牧场职工创造一个有利于长期奋斗的环境，促进牧场的社会、经济全面发展。草场的建设是畜牧业走向现代化的第一步，而这一步需要大量的投入。近年来，牧户的收入水平提高较快，但对草场的投入很少，甚至没有投入。这种高收入伴随着草场生产力的萎缩，是以牺牲牧场的长远利益为代价的，这使牧场的未来变得暗淡。在调查中发现，似乎牧户已经预料到了这一点，于是有的人把积累起来的收入用于子女向城市或更有吸引力的地区迁移、建房，乃至在城市找工作，把承包的草场当作一块挣钱的基地，在自己的有生之年尽可能多地掠取草场自然生产力带来的恩赐。如果这样下去，白音锡勒的明天不堪想象。我们认为，向牧场承租户收取租金，在一定程度上会减少个人收入，但失去的仅是一点点眼前利益，而在将来得到的是巨大的长远利益、整体利益。只有认识到这一点，才能真正弄清楚我们设计承租制的重大意义。
2.建立草场承租制的核心──确立合理的租金
建立草场承租制以后，草场所有权的实现就表现为收取租金，在承租期内，承租者有充分的经营自主权，分配关系也变得单纯了，承租者只要交纳租金，剩余的部分全部由自己支配，租金就成了调节收入分配关系的重要杠杆，租金水平的确立是否合理，就成了承租制的核心问题。
马克思曾经指出：“地租已经不是一般剩余价值在特殊情况下独立化的形式，而只是剩余价值的一个分枝即超额利润在特殊情况下独立化的形式”②。这一思想对我们研究租金的构成及其决定有重要的借鉴作用。一定地块畜产品的价格总额应当等于劳动耗费，经营收入和租金之和。反过来租金就等于价格总额减去劳动耗费、经营收入。用一个式子来表示，就是：
D＝W-(C+V)-P
其中：D──表示一定面积草场的租金；
W──表示该草场一年内畜产品价格总额，也即该草场年总收入；
C──表示该草场一年内物化劳动的耗费，也即物耗成本；
V──表示该草场一年内活劳动的耗费；
P──经营收入。
(1)关于W的确定。首先确定该草场的等级（主要是产草量），由此计算出合理的载畜量，然后根据当地的平均生产率计算出一年内生产出的畜产品总量（包括新增畜量和毛等畜产品），最后参照当前的价格水平和今后的供求变化趋势，确定合理的计算价格。用这个计算价格乘以畜产品总量即为一年的总收入。
(2)关于(C+V)的确定。C+V是物化劳动和活劳动耗费之和，构成产品成本。物化劳动耗费就是在该草场的生产中的物质投入量，包括：第一，牲畜成本中的物质费用；第二，草场建成设施的折旧费；第三，其他支出。活劳动耗费在费用支出上表现为劳动报酬，劳动报酬的确立可以按生产畜产品所费人工成本计算，并参照该地区行业劳动报酬平均水平，加以适当调整。如存在雇工现象，可按雇工工资计算。
(3)关于经营收入P的确定。考虑到承租的单位为家庭，家庭构成最基本的经营单位，所以要给予牧户一定的经营者收入。经营者收入定在什么水平较为合理，这是一件困难的事情。从理论上讲，在一年中承租者在经营活动中要进行一定的投入，按照商品经济的原则，这个投入不仅得到补偿，还要带来利润，构成经营者收入的来源。问题在于利润率水平的确定。原则上讲，可以根据整个牧场各业平均利润率来计算，但实际上并不存在一个平均利润率。简便易行的办法是参照银行的贷款利润率，再向上浮一个幅度，以此作为确定利润率的依据。
3.与承租制相关的一些问题
(1)设立管理机构。为了适应承租经营的需要，总场要设立专门的机构。主要任务是建立和保管草场档案，进行草场的分档定级，制订和实施承租方案，检查、监督草场的使用和经营，兑现承租合同，收取租金，进行必要的奖罚，向总场报告有关承租的情况，提出政策建议等。分场亦设分支机构。
(2)选择承租者。从发展的观点看，应按牧业劳动力的能力大小让其承租草场，以便使一些劳动力多、劳动力强的户，特别是养畜能手，可以承租更多的草场，从而充分发挥养畜能手的特长和获得草场经营的规模效益。对于不擅长养畜和经营草场者或有其他专长的劳动力，鼓励其经营他业。但是暂时不能转业者和老弱病残也要适当照顾草场或其它补偿。
(3)评定草场等级。实行草场承租制以后，由于草场的优劣不同，收益会不等，因而会直接影响各个承包者的物质利益。因此，处理好草场级差收益的矛盾，就成了草场承租制操作中的一个重要问题。如果好坏草场平均搭配，造成草场零星分割，这不仅不利于草场的基本建设，而且也不利于日常的生产管理。为了有利于草场建设，有利于畜牧业发展和管理，应将好坏草场分等定级，连片划地，按产承租。具体做法是：第一，根据成片草场的优劣、距离、饮水、日照等条件，统一分等定级；第二，定出各级草场的单位标准产量；第三，按各级草场的单位标准产量确定具体草场的租金。这种承租可以通过不同的租金，使由于承租草场优劣不同，产量不等的各个承租者收益基本平衡。这不仅可以克服承租草场时，拒绝承租恶劣草场的倾向，也有利于贯彻按劳分配的原则。同时也便于实行连片承租。
(4)投入效益的分享。在承租制下，鼓励牧户投入，牧户投入带来的效益在承租期内完全由牧户享有，承租期满，牧户在草场上投下的固定资本以及新增产草能力，均可以得到补偿，并且下一个承租期该牧户可以优先承租该草场。牧场租金的相当部分要作为对草场的投入，返归牧业生产，那么，由牧场带来的收入效益如何分享呢？对于已经证明具有操作性并保证效益的投入，牧场可在投入产生效益的年份增加一些租金，或按投入的情况安排一个增加的比率，应当兼顾到牧户的利益，以免影响投入的效果。对于具有不确定性的试验性投入，则不应增加租金，不确定收入归牧户分享。
(5)对超载放牧的处理。一般地讲，超过理论载畜量而放牧都称为超载放牧。实际上，不同的经营方式，不同的放牧方式对载畜量均有影响，因此，对超载放牧应作具体分析。对超载者要适当收取超载费，对因超载而造成草场退化的牧户，要收取草场赔偿金，用于原有生态的恢复。严重者，勒令退租，交回草场，并加倍收取赔偿金。
(6)非牧户养羊问题。非牧户养羊一则与草场所有权虚化有关，二则与牧场各业职工收入不均衡有关。随着承租制的实施，非牧户养羊问题必须加以彻底解决，否则会干扰承租制的执行。具体解决办法如下：场部各职能机构干部以及农、工副业职工养羊问题可以这样解决，就是承包一个独立的草场来养畜，收入的大部分拿出来作集体福利，用于补贴，在一定程度上平衡收入差距，将来可以过渡到支援场内各项事业。劳动力来源可以雇工，也可以组织离退职工、闲散人员。
(7)公有畜和私有畜问题。私有畜随着承包责任制的推广由少到多，现已发展到庞大的规模，占牲畜总量的一半以上，其发展速度大大超过了公有畜，而且还在继续增长。私有畜作为已经形成的生产能力不能采取强硬的办法加以限制或取缔，但公有畜的发展确实因此受到影响。人们不愿意承包公有畜的潜在意向会在承租制实行以后表面化。我们认为，实行承租经营以后，公有制在经济上的实现主要表现在收取租金和统一的经营管理，而后者可以利用承租环节，写在租约中，以合同的形式来实现。除了技术攻关畜群与种公畜由公共拥有并专门经营外，其他牲畜完全可以化为私有。劳动对象为牧户所有，会真正体现分散经营和自主经营的优越性，而且省去了过去必须付出的公共管理成本和不必要的损失。公有畜转变为户有，一定要有有效的途径和得力的措施，避免过去的失误，如损公肥私，不平等的竞争，等等。
(8)确定承租期。承租期的确定应考虑这样几个因素：第一，畜牧业生产的特点及其要求；第二，保证对草场的投入并得到收效；第三，有利于草场建设，形成草场生态的良性循环。草场承租期限短，易产生重使用轻养护、不肯在草场建设上下功夫，甚至搞掠夺式经营的现象。即使搞一些草场建设，也至多是一些短期见效受益的投资。长此以往，势必导致草场质量下降，影响畜牧业的稳定发展。为调动承租者用草场养草场、集约经营草场的积极性，必须使承租草场相对稳定，注意延长承租期限，一般应保持在10年以上。
四、需要说明的几个问题
1.牲畜承包制与草场承租制的区别
区别之一：牲畜承包制以增加牲畜的数量为中心，忽视牲畜与草场的关系，在客观上加速了草场的过牧和退化；而草场承租制以保护和建设草场为基础来发展畜牧业，高度重视草场的投入和建设，有利于不断改良草场。
区别之二：牲畜承包制使草场的级差地租大部分归承包者（使用者）所有；草场承租制使草场的级差地租大部分归牧场（所有者的代理）所有。
区别之三：牲畜承包制难以形成合理的投入机制，因为承包制本身没有对承包者规定对草场进行投入的要求，同时由于受力量的限制，单独的承包者也难以承担起对草场进行大规模的全局性的基础性的草场建设投入；草场承租制使级差地租收归牧场，形成较强的力量统一起来用于草场建设，可以形成良性的投入机制。
区别之四：牲畜承包制由于片面追求牲畜数量，忽视草场建设，难以形成合理的投入机制，是一种以牺牲长远利益来满足眼前利益的经营方式，缺乏发展的后劲；草场承租制是以确保长远利益的前提下，发展畜牧业，较好地处理了长远利益与眼前利益的关系，为畜牧业持续稳定发展提供了体制上的保障。
区别之五：牲畜承包制在经营权上的集中与分散难以掌握，从目前来看，承包者仍然未能真正实现自主经营，使承包者养畜和草场改良的积极性难以充分调动起来；草场承租制在合理合法的条件下将草场使用权出租后，牧场不再干预承租者的经营。使承租者在保护和改良草场的基础上，根据市场需求自主经营，有利于从根本上调动其从事畜牧业生产的积极性。
2.在坚持草场公有的原则下,允许草场转租。
草场转租，是指承租者将自己不再使用的草场，按照合同规定，采取适当办法，转租给愿意接租的第三者，并保留在一定条件下可以收回的权利。草场转租的现象是由于在草场的使用经营中，既会涌现出一批养畜能手，能充分开发草场生产率和资源丰度；同时也会使一批草场生产经营者处于不利地位，而在其他多种经营方面有的却可显示自己的才能。在这种情况下，必然会有部分牧民放弃承租草场，转营他业。通过合法的草场转租，使草场逐步从不擅长畜牧业的草场承租者手中向养畜能手集中，这将有利于劳动力和草场的合理利用和进一步挖掘劳动力和草场的潜力，有利于牧场的分工分业，加速畜牧业专业化、社会化和商品生产的发展；有利于改善承租草场过于零散，促进草场的集中和经营集约化、现代化，形成适度的经营规模，发挥更大的规模优势，取得良好的规模效益。但要有防止多承包者再转“炒”他人的措施。
草场转租是一个政策性很强的问题，在坚持草场公有制的基础上，应制订有关草场转租的一些管理办法，以保证草场转租过程中的平等、自愿、协商原则。管理办法的主要内容应包括：转租户和接租户的权利、义务；转接双方与牧场之间经济关系的处理；转租与接租的时间界限；保护草场的具体规定；牧场对发展畜牧业生产好和草场建设好的专业户，在政策上的扶持和鼓励措施；牧场对草场进行统一建设和调整时，各方面经济利益的协调等等。
3.实施承租制会不会引起两极分化
有人担心实施承租制会引起贫富两极分化，我们认为这种担心是没有必要的。因为，承租制是在一定时间内出租草场的使用权，而不是出让所有权。也就是说草场的所有权仍然是全民的，由牧场代理的。这样就会形成一种在公平的条件下保证效率，在效率的基础上保证公平的机制，即人人都有权承租草场，这保证了公平。同时在获得承租草场权后，对于不同的人由于其经营的好坏又决定了其收益状况的不同，这又鼓励和刺激承租者不断增加投入和提高经营水平，以期获取最大收益，同时，也允许草场合理转租这又保证了效率。当效率提高后，这虽然为继续增加投入和进一步提高效率奠定了基础，但对于所有承租者来说，始终既不能获得由自己承租的那块草场的所有权，也更不能获得其他承租者的草场的所有权。这保证了在效率基础上的公平。而且，牧场还可以通过改变草场承租者来进行调节，以避免贫富两极分化局面的出现。除此之外，牧场还可以通过调整级差地租、税收和一些其他费用来调节收入的严重不平衡，防止两极分化的再现。
4.实施承租制是一个长期而艰巨的工程
承租制是实现所有权的较好形式，是推行自主经营的好措施，它既符合畜牧业生产特点的要求，又能正确处理牧场与牧户之间的利益关系，极大地调动牧户的生产经营积极性。所以，承租制应当成为国营畜牧业经营体制改革的方向。
同时，也应当指出，承租制是一项长期而艰巨的任务，需要艰苦的努力，创造宏观条件。实行承租制至少需要具备下列条件：第一，不能违背《草原法》的基本规定，要得到有关政府部门、法律部门、主管部门的批准、认可和支持；第二，要做大量细致的思想工作，使牧户真正了解承租制，拥护承租制；第三，要进行相关的基础工作，如草场现状资料库的建立，承租制实施细则的拟定、管理机关的设置、某些草场的居民点和饮水点的建设，等等。
多少年来牧户头脑中形成的“草场无偿使用”的传统观念不可能一下子加以消除，推行承租制需要有个过程，从草场无偿使用过渡到承租制，跨度很大，因此要选择好过渡点。这可以分两步走：第一步，在总结试点工作经验的基础上，进一步完善草场有偿使用制度，并在牧场全面推广；第二步，全面实行承租制。承租制实际上是草场有偿使用制度的一种发展形式，主要是把划拨草场、以牲畜收费转变为草场承租、收取草场租金，这样做是对第一步实行的草场有偿使用制度的发展，它具有两个突出的优点：一是明晰并强化了草场所有权及其法人代表的权益，牧场对草场实行择优租让，实行对草场利用的有效控制，二是通过订立承租合同，便可以法律依据处理草场使用过程中出现的违约行为、合同纠纷等问题。有人担心承租以后会失去统一管理的优势，其实，这是一个容易处理的问题，只要在承租合同中把接受统一管理的条件作为承租者的义务确立下来就可以了。至于租金问题，也不会构成困难，因为它是可调控的，起始阶段租金可以维持原草牧场有偿使用费的水平，以后在生产力发展和牧民收入有所提高的基础上，视牧民承受能力，酌情提高。
（收稿日期：1994年8月11日）
注释：
①②马克思：《资本论》第三卷第714、901页。人民出版社1978年版。