中国养老保险基金运作中的问题及对策，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,对策论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济体制改革的深入，建立完善配套的社会保障体系已日益成为改革的关键环节。养老保险是社会保障的一个重要组成部分，而养老保险基金的运作则是整个养老制度的核心和成败的关键所在。养老保险的基本功能是什么，中国的养老保险基金在运作中存在哪些主要问题，如何解决这些问题？本文试图对上述问题作一理论上的探讨并提出相应的政策建议。
一、养老保险制度的功能
养老保险制度有三个主要功能：再分配、储蓄和保险。再分配是从促进社会公平的角度出发而实施的。尽管应当承认，有一些国家的养老保险体制基本不具有再分配因素，如新加坡的中央公积金制度，但这不是普遍的情况。绝大多数国家在自己的养老保险体制中都要体现哪怕是最低程度的“社会公平”的因素。
养老保险的第二个功能是储蓄。从理论上看，养老金是一种“延迟收入”，这在预筹基金制的养老保险中表现得尤为明显。理论研究和经验都表明，储蓄功能的发挥对保证养老保险基金的运营以及提高整个社会经济的效率都极为重要，而预筹基金制比现收现付制更易于实现这一功能。在目前大多数国家都在经历人口老龄化的时候，现收现付制下的养老基金面临着严重的融资危机，这正是导致世界性的养老保险制度的改革，特别是现收现付制向预筹基金制转变的重要原因。
养老保险的第三个功能是保险功能。保险的功能体现在：第一，养老金的支付通常是按被保险人的平均余命计算的，但每个被保险人的实际寿命是不确定的，有的可能比平均余命短，有的可能比平均余命长。对被保险人而言，这就是一种风险。而经验表明，按大数定律集中起来的养老保险基金可以对付此种风险。第二，养老保险特别强调保险精算的重要作用，这正是养老保险基金区别于其它基金的一个重要方面。金融创新的不断发展，使养老保险的储蓄性和投资性（养老保险的投资性质是其储蓄功能的自然延伸）越来越强，但保险精算的作用并没有因此而削弱，而是日益加强。
二、养老保险基金运作中存在的问题及其原因
为使养老保险的三种基本功能能够有效发挥，需要建立一个多层次的养老保险体系，关于这一点，人们已基本形成共识，但具体架构如何设计，尚存在许多争论。目前政府的目标是实行城乡有别的政策：在农村仍以家庭养老为主，集体养老为辅；在城镇则是建立包括三个层次在内的养老保险体系，即基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合。养老保险基金运行的基本环节可分为：征缴、营运增值和发放。从目前的状况来看，在这三个环节上都程度不同地存在许多问题，由此严重影响了三个基本功能的发挥。
（一）征缴不力。这主要表现在许多企业特别是非国有企业对参加基本养老保险有抵触情绪，养老保险基金的费用征缴困难。至1997年底，企业累计欠费已达290亿元，占当年全国基本养老保险滚存结存基金682亿元的42.5%。导致欠费的原因很多，诸如企业效益持续滑坡，确实无力上缴，企业领导重视不够，有意无意地拖欠；一些新企业认为自己“老人”少，不愿交等等。但根本的原因还在于养老保险基金费用的征缴目前只是主要依靠行政手段，没有立法保障，使征缴缺乏足够的权威性和严肃性。在目前这种情况下，穷的交不起，富的不愿交，养老保险的再分配功能很难发挥作用，基金的融资前景令人担忧。
（二）漏损过大。养老保险基金征缴上来之后，为保证其保障和储蓄功能的发挥，必须保证这笔基金的安全性。然而现实是，养老保险基金的各种漏损之大，令人震惊。许多机构的管理费用占其业务总支出的比例大大超过其对离退休职工费用支出的比例，支出结构极不合理。到1997年底，全国仅挤占、挪用基金就达90亿元。
（三）基金增值困难。国务院规定：“基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外， 应全部购买国家债券和存入财政专户。任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。”除此之外，对于基本养老保险基金之外其它层次的养老基金的投资也限制得非常死。在这种情况下，基金的有效增值十分困难。养老保险基金的持续期很长，这使得基金的保值增值问题非常重要。没有足够的增值，养老基金就难以抵御通货膨胀和几十年生活费用上涨对职工退休后所领取养老金的购买力的侵蚀，养老保险功能的实现就要大打折扣。然而从另一个方面来看，目前中国的资本市场很不发达，投资人才匮乏，因此投资风险也很大。这些情况从很大程度上制约了基金投资的发展。
三、对策选择：加强征缴 防止漏损 促进增值
为了解决以上存在的问题，以便有效地发挥养老基金的再分配、储蓄和保险功能，我们认为，应当从加强征缴、防止漏损、促进增值等三个方面来完善我国养老保险基金的运作机制。
（一）加强征缴。
加强征缴的最有力的手段应是通过立法来保证征缴的强制性和严肃性。我国政府已在1998年全面实施基本养老保险省级统筹，将统筹范围扩大到三资企业、私营企业和个体经营者。在过去在实践中，这部分企业因其离退休人员很少而不愿参加统筹，视统筹费用为“乱摊派”，常常发生拒缴的情况，这就更加要求必须尽快出台相应的法律、法规来维护养老保险基金费用征缴的权威性。
有学者提出以税收的形式来征缴基本养老保险费用，这是目前许多国家的通行做法，值得借鉴。但在近期内可能不易实施，可否考虑通过税务部门来代征以作为一种替代措施。
目前我国70%的地方还实行差额缴拨，这种状况必须尽快改变。养老金的发放是基金运作的一个重要环节。差额缴拨的存在使企业成为基金运作的主体之一，这一方面使企业不能从这些繁杂的社会性事务中解脱出来，牵扯精力，以致于影响生产经营，影响整个社会经济效率的提高；另一方面也给企业任意拖欠、挪用、拒缴养老基金费用提供了方便。因此，必须尽快将差额缴拨改为全额缴拨，将退休职工的基本养老关系从企业中真正转移出来，交给社会来管理。这样做既保证了养老基金的征缴，也保证了养老基金的发放。对于那些原来所依附的企业经济效益不好而如今生活又比较困难的退休职工来说，这种改革尤为必要，因为只有如此，基本养老基金的再分配功能才能真正体现出来。
（二）防止漏损。
基金征缴上来之后，各项漏损惊人的主要原因就在于：第一，政事合一，养老保险的经办机关和管理机关没有分离，从而无法形成相互制约；第二，各种监督机制不完善，基金运作的透明度太低，对各种违规问题无法及时发现和制止。如何解决这一问题？我们的建议是：
1.组建真正独立的基金法人，由这些基金法人来负责养老保险基金的运营。针对多年来漏损过大的问题，政府已出台了不少措施，如1998年强化实施了财政专户制度，实行收支两条线管理，这当然有其必要，但没有从根本上解决问题，漏损过大的根本原因在于养老保险基金没有一个真正独立的负责人，养老基金成为众人（包括各级政府机构）都想吃一口的“唐僧肉”。如果养老保险基金被赋予了独立的地位（如果在架构设计中基本养老保险基金被纳入到一个综合性的社会保障基金之中，则赋予这个综合性的社会保障基金以独立的地位），那么，它对于各种不合理的支出就会有一种本能的抗拒，这对于保证广大退休职工“活命钱”的安全，保证养老保险基金储蓄和保险功能的发挥是具有非常重要的意义的。同时，养老保险基金独立出来之后，各级政府机关即可从具体的基金营运事务中摆脱出来而专心致力于对基金运作的监督管理，由此为基金的安全再增添一份保证。
2.加强监督。监督包括行政监督、审计监督、公众监督三个方面。前两项监督国家已经出台了不少制度化的规定，关键是要保证这些制度规定落实到位，尤其要加强离任的经济责任审计，将各项责任落实到个人。目前，我国监督体制中最薄弱的一个方面就是公众监督。养老保险基金是属于每一个参保人的，作为所有权人，他们有权了解养老保险基金在任何时候的运营状况。因此，建立养老保险基金的对外公开制度并提高个人账户的透明度在当前尤为必要。养老保险基金的运营状况应通过各种媒介定期向社会公布，公众可随时了解自己账户的情况，对于各种违规的情况可通过监督电话或举报信箱等渠道随时反映，并从各个环节上保证能够及时得到适当的处理。上述这一切都需要从制度上给予明确的规定。
3.对违法挪用、挤占养老保险基金以及其它社保基金的惩处要严格执行。我国新刑法中对这一违法行为并没有明确规定，这不能不说是个缺憾。鉴于社保基金在社会经济中的重要性日显突出，今后在立法上应完善对这方面违法犯罪的惩罚规定。
4.为提高个人监督的积极性，应尽量缩短个人账户“空账”运行的时间，切实保证参保人对个人账户的所有权，这对于保证我国养老保险制度改革的成功，安渡人口老龄化高峰均具有非常重大的意义。“空账”问题如果不能得到很好地解决，养老金的支付危机将使现行的改革目标落空，并危及整个社会的安定。
（三）促进增值。
基金的增值只有通过投资才能获得。这涉及三个方面的问题：一是基金投资的范围要广，有个相对自由的投资空间，即不受太多的限制；二是投资环境要良好，可选择进行投资的工具或品种多种多样，即有一个完善的资本市场；三是要有优秀的投资人才。这三个方面的条件是相辅相成的，三者之间不存在谁先谁后的关系，而应该是相互促进、共同成长的关系。正是从这个角度出发，我们认为解决养老保险基金的增值问题应三管齐下：
1.逐步放宽投资限制。
我们在前面指出过，目前国家对基本养老保险基金的投资范围限制得很死，甚至可以说当前的养老保险基金还谈不上什么投资。然而，尽管如此，许多地方还是明里暗里地突破了现有限制，进行“违规”投资。我们认为，与其让保险基金的投资“偷偷摸摸”地进行，不如逐步放宽对养老保险基金的投资限制，包括允许基金持有股票并进入股市。在加强和完善监督制度、提高操作的透明度的前提下，这对稳定市场、抑止过度的投机都将起到很好的作用。从我国的现实条件出发，我们认为可采取区别对待的策略，即对基本养老保险基金、补充养老保险基金和个人储蓄性养老保险基金三个不同层次放宽投资限制的时间表安排不一样，对这些基金投资资产类别的范围限制也可不一样。
除放宽养老保险基金对证券的投资以外，也应逐步放宽其对实物方面的投资，如房地产、基础设施等，这在国外也是很通行的作法。当然，这需要创造相应的条件，例如相关法律法规的制定，投资人才培养，老百姓投资意识的成熟等。
2.发展资本市场。
首先，需要大力发展可供养老基金选择的投资品种，国外许多发展得已经非常成熟的金融创新产品，如金融期货和期权、零息债券、超长期债券等我们都可以逐步地、有条件地引进来，这对繁荣我国的资本市场都是非常有意义的；其次，完善各种法律法规，培育理性的投资氛围，这对防范各种金融风险非常重要。鉴于包括资本市场在内的金融市场在国民经济中的特殊地位，这一领域的“立法先行”应该成为我们的一个行动准则。再次，要大力培育和规范我国资本市场上的各种服务机构，如资信评级公司、会计师事务所、律师事务所以及其它各种咨询服务机构等。特别是资信评级机构的发展对保证养老保险基金投资的稳健性是非常必要的。
3.培养人才。
投资人才的匮乏在我国是一个普遍现象，解决这一问题的关键除了加强学校的教育培养和从外面引进以外，还要使新一代人尽快从实践中成长起来。如前所述，这与放宽投资限制、发展资本市场诸方面是一个相辅相成的过程，为此，我们需要做出全方位的努力。