权力寻租治理的政治学分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,权力论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基于权力的“寻租”及其危害
“寻租”在最初意义上是经济学概念，它用来说明土地的报酬，将地租概念一般化为租金，即为地租，用来描述那些缺乏供给弹性但能为其拥有者带来报酬的资源要素。而期望通过一定手段取得对这些缺乏供给弹性要素的控制权，以获取租金利润的行为就称为“寻租行为”。
公共选择学派将“寻租”从经济领域扩展到了政治领域，并把它与政治权力结合起来，使“权力寻租”成为腐败的代名词。公共选择学派寻租理论将经济人、交易政治学、方法论的个人主义作为其三大假设。经济人假设认为政治活动本质是一种公共选择，个人在参与政治活动时以个人利益的最大化为目的，以成本收益分析为根据；交易政治学假设把经济学家效用最大化扩展到不同的公共选择中的人的行为，把政治看作是复杂交换的理想化概念；方法论的个人主义假设认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解，个人是分析的基础。在三大假设的基础上，以布坎南、塔洛克为首的公共选择学派认为租金是政府干预的结果，寻租基本上是通过政治活动进行的，即寻租者从政府手中寻求某种特权，通过手中的权力来换取个人或小团体的利益。而在现实社会中，上述三大假设的结合容易诱发寻租行为的发生：一方面，政府官员通过各种政府行为来行使政府权力，运用制度赋予的权力来对各种社会资源进行调控，发挥资源的经济和社会效用；另一方面，政府官员本身又是经济人，有着自身的利益，如果缺乏有效的制度来对政府官员行使权力进行有效监督和控制，就会使得权力寻租的行为成为可能，此时如果政府官员的职业道德和自我约束能力缺失，权力的行使就容易丧失理性和超越制度规范，使权力成为换取金钱满足个人私利和小团体利益的手段，最终导致“权力寻租”行为的发生。由此可见，在公共选择学派的视野里，“权力寻租”是指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，以权力来换取个人及小团体的利益，从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。因此，“权力寻租”实际上就是政治生活中“钱权交易”的学术范式和理论注解。
权力寻租作为一种非理性及超越制度规范的行为，严重影响了社会的良性运行和协调发展，对社会发展的影响遍及社会生活的各个方面：
1.破坏了市场经济体制的建立。市场机制要求明晰产权关系，各种社会资源的配置要求建立在公平竞争的基础之上，以经济利益和社会效益的最大化来配置各种社会资源，发挥积极的宏观调控作用，推动经济的高效率发展。而寻租活动与市场机制运行在完全相反的方向上，企业的经济成功不是依赖于他们在市场中的竞争力，而是取决于与掌握和控制国家权力集团及其成员的接近及关系密切程度，用一种非经济、政治化的方式来获得各种稀缺资源的优先配置权，从而造成产权关系的混乱，损害了市场机制的有效运作，导致市场机制的低效乃至失灵，严重削弱了市场运行的公平竞争原则。
2.影响了高效、透明政府的形成。政府的公共权力是由公众授权行使的，应以公众利益和社会利益的满足为基本原则。而寻租活动严重损害了政府运行的效率和公正性，这集中体现在政府权力的滥用上。寻租的存在使得政府的一些部门或公职人员不惜以扭曲和损害公共利益为代价，满足特定的人和特定的集团的需求，扭曲国家的公共权力和公共政策发挥作用的方向和目标，最终损害政府的合法性基础。而政府中官僚的寻租行为使得公共支出增加，公共工程和服务的质量却不断下降；政府官僚在提供服务或处理有关事务时暗示或索取租金的设租行为降低了公共行政机构的运作效率，侵蚀政府的健康肌体，严重危害社会良性运行和协调发展的制度基础。
3.妨碍了诚实互信道德机制的构建。诚实互信是公共道德基本的伦理规范和人际交往中的基本要求，也是市场经济体制不断完善需要建立的基石和社会生活、经济生活的基本准则。寻租活动的存在严重削弱了市场机制公平竞争的基础，孕育了“特权型商人”和“商人型政客”，诱使和纵容了更多的资源转向寻租，从而背离了公平竞争的市场道德准则，降低了行政机构的道德水准，影响了公众对政府的信任和支持，恶化了人们的道德水准，减少了相互之间的信任，最终将导致社会道德的沦丧。
二、政治发展呼唤有限政府
在对权力寻租的治理上，由于对寻租产生原因的不同认识，因此不同的学派对寻租的治理也就开出了不同的药方。公共选择学派主张对政府公共权力实行更广泛的制约，在政府中建立起相互制约的权力体系，减少公共权力对市场经济的负面影响，使政府在相互独立的权力来源之间协调配合，在各种权利之间或政府和社会之间建立广泛的权力牵制力。这样一来，权力的相互制约和平衡将会大大减少公共权力被私人滥用的可能性。同时，他们还强调制度创新对抑制寻租的作用。制度创新要求进行广泛的政府行政制度改革，在制度上加强约束和激励机制，规范政府的各种行为，使之公开化，有利于公民监督，同时要求放松各种政府管制，推动经济自由化，严格限制政府对经济的直接干预，减少公共权力对经济的负面影响，并要求广泛建立包括独立司法监督、独立廉政机构、自由新闻媒体等内容的监督制度。他们力图通过以上的制度创新，把国家权力控制在全体公民手中，最大限度地代表公众的利益，保证国家权力不为少数寻租者所利用。
制度创新的思想与政治发展的目标是一致的。广义的政治发展包括政治体制、政治权力运作、政治工具、人们的政治活动等各个方面的发展。其中，政治工具的发展要求政治权力主体使用的工具不断文明化，运用工具对社会进行统治和管理时要反映人性化、理性化、法定化、程序化的要求。政治活动的发展要求提高公民的政治参与度，扩大公民的政治活动空间，增强公民诉求国家保护其利益的能力。政治革命、政治改革和政治调整构成了政治发展的三种基本形式。政治革命涉及到政权的更迭，是一种激烈形式的政治发展；而政治改革和政治调整则属于温和形式的政治发展。政治改革要求统治者对政治关系进行自我主动调整，适应生产力的发展对生产关系和上层建筑的要求。政治调整包括政治机构、国家权力运作、政治生活、政治工具、政治治理功能等的调整，其目的就是协调、治理、控制各种社会关系和社会矛盾，缓和政治危机，适应经济要求，推动社会发展。具体落实到根治权力腐败，政治发展就是要限制政府权力、打造有限政府，从而实现制度创新。
克服无限政府、限制政府权力、扩大政治参与、打造有限政府，体现了政治发展的要求，为根治权力寻租指明了方向：
1.打造有限政府，就要坚持依法行政。凡是适用行政权力的地方，都需要用法律对其进行控制。依法行政要求国家行政机关及其工作人员的一切行为都要有法律依据，在法定职权范围内，严格依照法定方式和程序行政。一旦违反法律规定，就要承担相应的行政法律责任。依法行政首先是依法治权、依法治政。在公民遵守法律和政府依法办事之间，政府依法办事是主要方面，保障行政管理有效实施是以行政行为合法为前提的。行政机关不能漠视法律，不能随意将“国家权力部门化，部门权力个人化”。要从根本上解决党政不分、政企不分问题和政府越位、缺位、错位的现象，防止滥用手中的权力及侵害公民和企业的利益的事件发生。
2.打造有限政府，就要树立服务意识。法律授予政府职权的根本目的就是为了使政府更有效地为公众和社会提供最好的服务和最大的福利。政府使用纳税人的钱，理所当然要为公众提供服务。一些政府部门高高在上，只讲管理不讲服务，嘴上讲自己是人民的公仆，而在实际工作中却以势凌人、以权压人，不给好处不办事，把行政许可作为自己手中的特权。要打造有限政府，行政执法人员就要从灵魂深处摒弃“官”念，把自己定位于勤政亲民的“服务者”，而不是高高在上的“管制者”。为公众服务，为社会服务，为国家服务，应该成为行政机关的首要职能。
3.打造有限政府，需要完善监督机制。任何权力都有潜在的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性。行政权是实权，是一种“实践的力量”，更具有扩张和侵害的危险性。不受监督和制约的权力，必然会被肆无忌惮地滥用。要防止国家权力被滥用，就必须完善行政监督机制。首先要以权制权，通过合理配置国家不同职能的权力机关的权力，以达到权力的适度分散与平衡，并相互制约。同时还要以法治权，明确执法者行使职权的适用范围，以法制化的规则和程序制约权力，使掌握行政权力的人在法律界定的范围内行事，并建立过错责任追究制，从制度上解决权力与责任脱钩、有权无责的问题。
从无限政府到有限政府是一个痛苦的过程，更是一场深刻的改革和具有深远意义的政治发展。在2004年的“两会”上，温家宝总理提出“要在10年内将我国建设成可问责法制政府”的目标。可问责法制政府首先是一个有限政府，只有政府的权力受到限制，才谈得上问责的问题。因此，政治发展和有限政府可以有效地推进我国的政治文明进程，铲除权力寻租的制度温床，促进反腐工作的开展，培养和造就高效、廉洁的公务员队伍。
三、行政许可的廉政理念与时代精神
《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2004年7月1日正式实施。该法旨在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。这是继《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》之后的又一部规范政府行为的重要法律。
行政许可，即通常所说的行政审批，是一项重要的行政权力，是行政机关管理经济社会事务的重要手段。多年来，行政审批的随意设置，实质是将国家权力部门化、部门权力个人化，容易诱发权力寻租，导致腐败现象的发生。伴随着《行政许可法》的颁布，将有效改变过去“重审批、轻管理”的行政管理模式，政府部门擅自设定行政审批、“权力寻租”的现象将被彻底阻断。
行政许可法的颁布实施是我国民主法制建设中的一件大事。该法不仅在立法指导思想和技术上大胆借鉴了人类廉政文化优秀成果，而且在许多方面丰富和发展了廉政文化，体现了深刻的廉政理念：
1.慎权限权。我国的行政许可制度始于建国初期，改革开放以后行政许可的范围和项目逐渐扩大，同时由于受全能政府、管制政府观念和部门利益的影响，行政许可权渐渐演变为政府、部门所有，以许可代替管理，以收费、罚款取代管理，行政许可变成了乱收费、乱罚款的代名词，一些地方、部门和官员甚至把行政许可作为谋取私利的手段。长期管制型政府的工作思维和模式，导致一些政府工作人员滋生官僚主义、形式主义和衙门作风，从而引发严重的社会问题。
行政许可法总结我国实施行政许可的经验教训，借鉴国外成功经验，吸收各国治理国家的先进理念，明确区分了需要设立行政许可和可以不设立行政许可的情况。行政许可法规定，设立行政许可仅限于六个方面：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等；有限自然资源开发利用、公共资源配置及关系公共利益的特定行业的市场准入等事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、条件或特殊技能等资格、资质的；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、器材，需要按照技术标准、规范通过检验、检疫等方式审定的；企业或者其他组织的设立需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。行政许可法还明确规定，具有下列四种情形之一的可以不设立行政许可：法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。
2.职权法定。现代行政管理的一个重要原则就是政府权力由法而定，无法即无权。与传统的积极管理、权力扩张理论相比，这一原则更强调职权的法定性和本位性。没有法律的授权，即使存在权力真空，行政部门也不能自行扩张、设定权力。
根据行政许可法的规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。在法律没有明确规定的情况下，行政法规和地方性法规可以设定行政许可。特殊情况下，国务院及省级人民政府可以设立临时性行政许可，但事后必须及时提请权力机关制定法律、地方性法规或由国务院制定的行政法规确认。设定行政许可，应当同时规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和委托实施行政许可内容予以公告。
职权法定理论是对擅自设立行政许可项目、主张权力做法的否定，体现了与时俱进的精神品质。行政许可法关于行政许可职权法定的规定，严格限制了行政机关的自由裁量权，最大限度地减少了掌握行政许可权力机关及工作人员利用权力“寻租”的机会。
3.责权统一。现代法制社会强调有权必有责，用权受监督。权力运用的基本法则是“不受制约的权力必然导致腐败”。行政机关行使权力，同时也要履行职责。有多大的权力，就承担多大责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。与利益脱钩，与责任挂钩，是建设法治政府的必然要求。
按照权责一致原则，行政许可法对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施行政许可后不履行监督职责规定了严格的责任。具体包括两个方面：对行政机关实施行政许可行为的监督和对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。它要求县级以上人民政府应当建立健全监督制度，加强对下级机关的监督检查，及时纠正违法行为，而相应的行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政许可法第27条规定：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益；行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责人依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.以人为本。科学发展观的基本点是强调发展的质量而非发展的数量和速度，它是经济建设和社会发展全面质量意识的具体体现，体现了全责政府高度而深刻的责任感和使命感。其重要作用就是强调人、关心人，重视人文关怀，促使社会的健康、快速、持续发展，体现经济与社会、自然与人文的和谐统一，从而造福人类的子孙后代。
行政许可的理念与科学发展观在本质上是一致的。行政许可强调慎权限权、权责统一，其目的就是要防止滥用政府权力，保护人的利益，避免对人的伤害。因为权力的滥用以至寻租从指向的对象上是事和物，但其最后的承受者必定是人。权力的滥用以至寻租最终是以人的权益受到威胁和人的利益受到侵害为主要特征的，社会为之付出的代价最后会以各种方式转移和体现在作为社会最基本单元的个人身上。而行政许可则是从制度的角度来预防和消除各种对人的权益的侵害事件的发生，最大限度地铲除权力寻租的温床和土壤，推进廉政建设，建立防腐机制，以廉洁、公正、透明、高效政府为目标，保证最广大人民群众利益的最大实现。
综上所述，以权力寻租的根治为目标，政治发展被赋予了新的内涵和时代意义。政治发展的过程，实际上也是权力寻租的制度温床逐步铲除以至消失的过程。这一过程可以有效地构建政府腐败的预防机制，加快政治体制改革的步伐，推进中国的政治文明进程。
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