关于公立普通高等教育办学体制改革的若干思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
办学体制，是教育体制的一个重要组成部分。在传统的计划经济体制下，我国普通高等教育在办学体制上形成了一种政府包揽加“条块分割”的格局。所谓政府包揽，即清一色的、纯粹的“公立”、“公办”，普通高等学校一概由政府举办，也统统由政府投入；所谓“条块分割”，即普通高等学校被明确划分为“条”即中央各部门系统所办的高校与“块”即地方省、市所办的高等学校，高等学校所隶属的主管部门，不仅是该高等学校的举办者，也充当着该高等学校单一的投资者和监管者的角色，而高等学校在相当大的程度上只是这一行政部门的下属机构。
这种办学体制，已日益暴露出各种弊端。加快我国公立普通高等教育办学体制的改革，特别是改革其“条块分割”的办学格局，已是刻不容缓之事。为此，有必要对公立高等教育办学体制改革的目标、任务和有关对策等作一些研究和探讨。
一、公立高等教育办学体制改革是高等教育办学体制改革的突破口
当前，我们国家正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变和由外延式、粗放型的经济增长方式向内涵式、集约型的经济增长方式转变的关键时期。要使高等教育适应这两个转变，关键在于推进高等教育体制的改革，建立起在高等教育发展与改革中政府、社会（包括市场）和学校三者责任明晰、互相配合、运作有序的新体制。
所谓体制，即有关组织结构形态和相应的制度规范的总和。高等教育体制，即指高等教育活动的组织结构形态与相关的制度规范的总和；也即“关于高等教育事业的机构设置、隶属关系和权责划分的体系和制度的总称”。高等教育体制在高等教育内部和高等教育外部的各方面联系中处于某种枢纽地位。它直接影响着高等教育的育人和社会功能，并起着调节高等教育和社会环境相互关系的作用。
高等教育办学体制是高等教育体制中的重要方面，是高等教育办学活动的组织结构形态和有关制度规范的总和。就“办学”本身的内涵而言，可以有两种意义：一种是直接从事教育活动的办学，如学校的办学；一种是举办学校，维系和支撑教育活动正常进行这一意义上的办学，如政府的办学、社会的办学。办学体制中的办学，虽然人们常常主要指后一意义上的办学，但更全面地说，应该包含这两层意义的办学，如高等学校本身的办学模式问题，也是办学体制的一个重要方面。
从一定的角度来看，办学活动与对教育的投资和管理是不能截然分开的：办学离不开资源配置，办学校首先就要花钱，同时，办学活动的过程也都结合着一定的管理。而从管理的内涵来说，管理活动的首要环节就是组织，政府对高等教育的管理，首要的环节就在于如何组织高等教育活动，这就离不开如何举办高等学校和如何维系、支撑其正常运行的问题。另外，管理中也离不开资源配置即对教育的投入问题。所以要进行这样的划分，是因为在过去的计划经济体制下，在宏观层次上，只有政府在充当普通高等教育的办学、投资及管理活动的主体；而在市场经济体制下这三方面活动的主体应该是不尽相同的。在宏观层次上，高等教育管理活动的主体是政府，而办学和投资的主体却不仅仅是政府，还包括一些社会团体和私人，在投资中则还包括受教育者本人及其家庭。
针对我国高等教育办学体制上的弊端，高等教育办学体制改革的一个重要方面无疑在于要改变政府包揽办学或单一办学的旧格局，建立起政府和社会共同参与的公办、民办、私立及其他多种举办形式并存的高等院校举办主体多元化的新格局。从世界范围内来看，各国的高等教育办学体制，有政府单一办学的，也有公办、民办、私立等举办主体多元化的。一般来说，政府单一办学的体制是与中央集权的政治经济体制相适应的，而高等学校举办主体多元化的高等教育办学体制则是与市场经济体制相适应的。至于在这种主体多元化中是以政府为主还是以社会参与举办为主，则与各国的历史文化传统和具体国情有关。由于我国经济体制从计划经济向市场经济体制的转轨，在高等教育办学上，变政府单一举办的格局为政府和社会共同参与的举办主体多元化的新格局，正是改革开放和高等教育发展的逻辑必然，也是解放高等教育的“生产力”的必由之路。
高等学校举办主体的多元化，可以有三重含义：一是不仅仅政府举办高等学校，也应当允许社会团体办学和私人依法举办高等学校；二是不仅仅中央和省两级政府办学，也应该允许省以下的地方政府依法举办高等学校；三是还应当允许一所高等学校的举办者以及参与办学者可以有多个不同主体。要形成这种高等学校举办主体多元化的格局，主要在于两条途径：一是民办和私立高校的发展，二是现有公立高等教育办学体制的改革。
毫无疑问，我国应当为民办高校和私立高校的发展开拓一定的通道。而民办高校和私立高校的发展，不仅会成为我国高等教育发展中重要的新的生长点，也必将有力地推动我国高等教育办学主体多元化格局的形成。但同时又不能不看到，目前，我国的民办或私立普通高等学校的发展尚处于萌芽和起步阶段，其在整个普通高等教育中所占的比重极小。在今后相当长的历史时期中，政府举办的高等教育即公立高等教育，在高等教育举办主体多元化的结构格局中将继续处于主导和绝对优势的地位。
正由于此，从抓主要矛盾出发，在高等教育办学体制的改革中，必须把公立普通高等教育办学体制的改革作为重点和突破口，使公立普通高等教育真正成为“科教兴国”和高等教育事业兴旺的希望所在。
因此，对于公立普通高校，一方面应深化改革，优化布局结构，提高教育质量和办学效益，另一方面应推进其举办主体结构的优化，不仅推进“条块结合”的“共建、调整、合作、合并”，并且应允许社会团体、企事业单位和公民个人参与公办普通高等院校的多种形式的“共建”，即“公办民助”；甚至应允许把某些规模小、需求少、困难大的公立普通高校通过某种法定程度转让、租赁给社会团体或公民个人办学，即实行改制或“公办民营”的试点。当然，这些办学体制上的改革成败与否，还有待实践的检验，但不跨出这一步，没有开拓创新的精神和“摸着石头过河”的行动，公办普通高等教育在办学上就永远无法走出困境。
值得指出的是，公立普通高等教育的办学体制改革与高等教育管理体制、投资体制、招生就业制度和高等学校内部管理体制等方面的改革是密切相关和难以分割的，但它们之间毕竟不是同一回事。从高等教育体制改革的系统要求来看，它们是相辅相成的，但又是不能互相取代的。因为这些改革有着各自不同的目标和任务，如宏观上的高等教育管理体制的改革的目标：一是要改变中央政府责权过于集中的管理模式，合理分担中央和省两级政府在高等教育管理上的责权，扩大省级政府对高等教育的决策权和统筹权。二是要明确划分高等教育的管理者、举办者和办学者的责权，处理好三者之间的关系。三是要形成政府宏观管理、社会积极参与、学校自主办学的高等教育运行机制。它要求作为高等教育管理者的政府必须转变职能，加强立法和改善宏观管理，着重进行对高等教育发展和改革的全局性的规划和决策，处理好中央政府和地方政府之间，教育主管部门和政府其他部门之间，政府和学校之间及政府和社会之间的责权关系，为高等教育的发展创造良好的外部环境，为高等学校之间开展市场竞争提供行为规范。因而，它的重点是在有关管理权限的调整和重新划分上；而公办普通高等教育办学体制改革的重点则是在高校举办主体结构的优化、调整和重组上。
二、公立普通高等教育办学体制改革的主要目标
“发展是硬道理”，我国公立普通高等教育办学体制改革的根本目标无疑是要促进高等教育事业的持续健康发展，而并非限制或抑制其发展；改革的立足点应在为发展服务上，其成败的检验标准也在于其能否成为发展的动力。
高等教育的发展，不仅在于办学规模的扩大，还在于结构的优化、教育质量与办学效益的提高。近年来，通过“共建”、合并等途径，我国普通高等教育办学体制的改革已取得了一定进展。据统计，1996年和1990年比较，在普通高校在校生总数增长约50%的同时，全国普通高等院校的总数却由1080所减至1032所，校均学生规模由1919人升到2927人，生师比由6.3∶1提高到9.6∶1。这可以说是高等教育办学体制的改革促进了办学效益提高的一个例证。但强调这一点时却应该避免一种误解，即高等教育办学体制改革的主要目标便是要通过高等学校的合并而减少高等学校的数量以提高校均学生规模。因为从根本上说，高等教育办学体制改革的目标应该在于更充分地调动多方面在高等教育办学上的积极性，从而促进高等教育事业的进一步发展。而我国高等教育事业的发展要解决的主要矛盾，首先是人民群众日益增长的文化教育需求与国家实际能够提供的高等教育机会之间的矛盾，因而，高等教育发展的首要任务仍然在于高等教育入学机会的扩大和高等教育规模总量的增加。
现在有一种相当流行的观点，认为既然我国的经济发展正从粗放型的、重点在外延扩张的阶段而转向集约型的、重点在内涵提高的阶段，那么我国的高等教育也同样应由重点在外延扩张的阶段而转向重点在内涵提高的阶段，因此谁要强调加快高等教育的发展，就往往被批评为只注重外延扩张。这种类比未免失之于简单化。事实上，在一个国家现代化的进程中，当经济发展从粗放型、重点在外延扩张阶段而转向集约型的、重点在内涵提高的阶段时，正是其产业结构和劳动力结构调整的重要时期，由于第三产业比重的增长，智力密集型产业的发展，对“知识型”劳动力需求的增加，必然会要求高等教育规模的拓展和外延的扩展。
还有一种观点则强调，现在我国的高等教育在结构和体制上都存在许多问题，因此现阶段高等教育的发展还是慢一些好，等把体制和结构等问题解决好了再发展快一些，否则，发展越快以后的麻烦越大。这种观点当然不无道理。但不能不看到这样三点：其一，在市场经济体制下，高等教育的发展归根到底是来自于一定的社会需求的推动，并不是谁的主观意志能够完全加以控制的。其二，高等教育结构和体制上的某些问题，实际上只有通过高等教育的发展才能得到更好的解决，因为只有发展才能为高等教育结构调整和体制改革提供更广阔的空间。事实上，近年来普通高校平均学生规模的增加和生师比的提高，最重要的影响因素首先在于90年代以来我国高等教育的迅速发展而带来的办学总体规模的增长。其三，公立普通高等教育办学体制改革的推动力正来自于发展，因为传统的这种政府包揽办学的格局，再也无法容纳和支撑高等教育新的发展，再也难以提供更多的高等教育入学机会和更高程度地满足人民大众日益增长的文化教育需求，因而只有打破这种政府包揽办学的格局，才能为高等教育的发展开拓新的天地，如果总是抑制高等教育的发展，事实上也就在一定程度上抑制了高等教育办学体制改革的动力。
正由于此，促进高等教育规模总量的增长，努力扩大高等教育入学机会，应该是普通高等教育办学体制改革的首要目标，而无须把这两者对立起来。当然，高等教育规模的发展还要注意三点：一是要与社会对人才需求的变化相适应。为此，应结合公办普通高等教育办学体制的改革，根据经济和社会发展的需求，对高等教育的结构及其学科布局、专业设置和课程体系等进行适应性的调整和优化，努力发展高新技术以及经济和社会发展市场化、国际化、信息化所急需的学科专业，加强基础学科、重点学科和特色学科，改造某些社会需求锐减或教学内容陈旧落后的传统学科专业。二是要与不断提高教育质量相结合。要通过公立普通高等教育办学体制的改革，为深化教育教学改革提供更良好的组织条件和一定的物质条件，应抓住时机，积极开展面向21世纪的教育思想和教育改革的研究，制订新的各级各类专门人才的培养规格，设计新的课程结构，组织新的教学内容，应用现代化的信息技术和教学方法，以培养具有较强的适应力、竞争力和创造力的、具有良好心理素质和人品素质的人才。三是要与提高办学效益结合起来，在办学体制改革中，要把规模的发展和内涵的提高紧密结合起来，一方面通过争取增加教育投入、改善办学条件，吸引优秀人才，提高学校的师资水平和现代化装备水平；另一方面则更应注意进一步挖掘办学潜力，合理配置办学资源，充分调动各方面的积极性，并努力启动和探索后勤社会化的改革，减轻学校不应承担的社会负担，在深化内部管理体制改革中，减员增效，使学校的办学效益也提高到新的水平。
公立普通高等教育办学体制改革的又一个目标是改变原来“条块分割”的格局，优化公立高等教育的结构布局。在市场经济体制下，虽然政府不应再象过去那样对高等教育机构的举办实行统包统管，但这并不等于政府可以放弃对高等教育机构的法律责任，中央和省级政府都有依法管理高等教育的责任，政府对其举办的高等教育机构必须讲究社会需求，讲究结构布局的优化，讲究教育质量和办学效益的提高，这就需要尽快解决“条块分割”的问题，使公立高等教育的结构布局得到优化。
首先，应从有利于高等教育为社会主义现代化建设服务和高等教育自身的发展，有利于高等教育为区域经济发展的服务等指导思想出发，制订公立高等教育结构布局调整的总体目标，形成“条块结合”的具有区域特色的结构和布局。由于我国经济发展的区域化趋势和客观存在的区域发展之间的不平衡性，中央政府应集中办好若干所能代表国家水平和为国家目标服务的高水平的重点大学；其他公立普通高等院校则由省级政府按区域发展的需求，进行统筹规划，其类型、层次、形式及布局等都紧密结合区域经济和社会的发展需求，反映区域发展的水平和战略，以形成具有各自特色的区域性的高等教育体系。在一些经济较发达的地区，一般应有面向全国的、面向区域或既面向区域又面向行业的、面向社区服务的多种类型、多种层次和多种办法模式的高等学校。而从全国来说，则应在巩固提高普通高等教育的同时，注意重点发展面向农村和中小型企业人才需求的高等专科教育和高等职业教育。
其次，要推进多主体的联合办学，提高办学实力和效益。为克服由于“条块分割”而造成的在同一地区公立普通高等院校重复设置、学科单一、“小而全”等弊端，必须根据结构布局优化的原则，淡化单一的隶属关系，从有利于高等学校之间的优势互补、资源共享，有利于学科建设和提高高等学校的教学质量、学术水平和综合实力等原则出发，推进多主体的联合办学。可以在互利互惠的原则下，实行原隶属关系暂时不变的合作办学；可以在纵向上由上下级政府对某一院校进行多主体的“共建”或“重组”；也可以在横向上由政府部门与行业、企业、社会团体或公民个人进行高等学校的“共建”，或由政府向其他方面进行高等学校的“产权转让”；同在一个地区、学科互补性强、联合办学后能形成新的优势的一些高校，可实行合并，以迈向集约化办学之路。
促进高等学校办学模式的多样化，也是公立普通高等教育办学体制改革中的目标之一。作为高等学校办学的行为方式的办学模式，必然是与其办学思想和办学宗旨密切相关的。在世界范围内，由于现代高等学校已从过去片面追求“纯学术”的“象牙之塔”而逐步“走进社会生活的中心”，从仅仅培养少数精英而转变到尽可能满足社会大众的文化教育需求，从单纯进行知识传授的职能而转变到具有培养人才、科学研究和社会服务等多重职能，高等学校的办学模式也日益呈现出多样化的趋势。但在我国，许多高等学校在办学思想上仍习惯于为“条条”或“块块”服务，缺乏面向社会、积极为经济建设和社会进步出力的自觉意识；因而也往往较重视能够授予学术性文凭的学历教育，轻视培养应用型、技术型人才的职业教育和成人教育，以致在办学目标上，不是注意创造自身的办学特色，而更多的是相互比附，竞相攀升，专科要升本科、学院要升大学，大学要争重点。这种办学的思维定势，最终便导致了我国高等学校办学模式单一化和趋同化的倾向。这与高等教育发展的世界潮流显然是相悖而行的，对高等教育更好地适应社会现代化建设的多样化需求更是严重的妨碍。因而，在公立高等教育的办学体制改革中，应注意扭转这种高等学校办学模式单一化和趋同化的倾向，根据高等教育大众化的要求和终身教育的思想，坚持学术性高等教育和职业性（实用性）高等教育并举，单学科、多学科及综合性大学等并存，全日制高等教育和远距离高等教育、学历教育和非学历教育、学校教育和非学校教育等协调发展的原则，促进高等学校的办学在类型、层次、学科结构、重点特色等方面的多样化。同时，在学校内部管理体制上，也可因校制宜，因举办主体结构不同而异。
此外，公立普通高等教育办学体制改革的目标，还应当包括形成高等学校自主办学的机制。面对国际上科技与人才的竞争，面对国内市场经济体制改革的挑战，我国公立普通高等学校的举办者和办学者都希望通过办学体制的改革，开拓新的教育资源渠道，找到新的动力和机制。因此，公办普通高等教育的办学体制改革，应立足于转变学校的办学思想和办学机制，使高等学校从原来单纯地靠“婆婆”，找政府，而转为面向社会，开拓市场，走依法治教、自主办学、自我发展和自我制约的办学道路。这里，政府应着力为学校创造良好的社会环境，规范市场行为，鼓励社会参与，变学校任务来源的单渠道为多渠道，变学校经费来源的单一化为多元化，从而开辟学校新的生存空间和发展空间。
三、推进公立普通高等教育办学体制改革的有关举措
公立普通高等教育办学体制的改革事关高等教育发展和改革开放的大局。“条块分割”的办学格局是历史形成的，同时，要使公立普通高等教育的办学体制适应市场经济体制的需求，按优化结构布局的要求进行举办主体的调整和重新组合，实质上是一种责权和利益关系的调整，由于这两方面的原因，公立普通高等教育办学体制改革的难度是可想而知的。因而，在推进这一改革中，更需要注意选择正确的对策和措施。
1.依法履行政府职责，实行中央和省两级政府分工负责，以省级政府为主进行决策和调控。在我国，中央和省级政府负有对高等教育的管理责任，而作为高等教育的管理者，它们对高等教育具有决策权和统筹权，特别是对各级政府及其部门举办的普通高等学校，有责任、有权力依法对其结构布局进行适应性和科学性的调整，使其提高质量和效益。在这里，政府的主要职责应是：（1）规划决策。 即遵循市场经济规律和高等教育规律，从实际出发，经过科学性和可行性的论证，制订全国性和区域性的高等教育结构布局规划，并依法履行作为举办者的政府职责，保证和继续增加对自己所举办的普通高校的教育投入，不断改善学校办学条件。（2）制订有关激励政策，通过一定的利益驱动机制， 鼓励和引导高等学校的举办者和办学者自觉地进行有关结构布局的调整，促进高等学校更好地面向社会开放办学和开拓新的发展空间。（3 ）实行中央和省两级政府分工负责，切实扩大省级政府在高等教育管理方面的责权，包括对本辖区内所有公办高等学校进行结构布局优化的统筹权和决策权，以发挥省级政府的主动性和积极性，变“条块分割”的办学格局为“条块结合、以块为主”的办学格局。（4 ）保持必要的制约机制。必要时，对某些办学规模较小、效益较低和困难较大的高校，可依法行使责成其停办、转制、合并的行政职能。
2.尊重举办者和办学者的权益，促进其自觉调整高等学校的结构布局。公立普通高等教育办学体制的改革特别是其中有关结构布局的调整，实质上是高等学校举办主体的结构调整，它涉及到有关资源的重新配置，以及举办者和办学者权益的再分配。从法律上说，高等学校的举办者对自己创办的学校具有产权性的管理权，而办学者对其学校则具有经营性的管理权，同时现有的公立普通高校都是依法经过相应的教育主管部门的批准而设立的，因而，在高校办学体制改革中，承担宏观调控任务的政府，一方面必须注重决策的科学化、民主化，另一方面在决策的实施过程中，则应注意充分尊重举办者和办学者的责权，听取他们的意见和建议，兼顾他们的产权和利益，努力做到管理者、举办者和办学者的认识和行动一致。这样，公立普通高等教育办学体制的改革才能顺利进行。
3.发挥市场机制的作用，实行行政干预和市场调节相结合。在市场经济体制下，高等学校的办学活力关键在于其在生源等社会需求市场上的竞争力，而这种竞争力来自于其良好的教育质量、学术声誉和育人环境，也来自于其办学活动对社会需求的适应和与社会的密切联系。在市场经济和改革大潮中，能够主动适应社会需求，注重教育质量和办学效益的高等学校，总是能寻找到生存和发展空间的；反之，社会需求少、教育质量和办学效益低下的高等学校，则迟早是会被淘汰的。因此，在高等学校办学体制改革中，也要注重发挥市场调节的作用，重视社会对学校的客观评价，一方面促使办得好的学校能更上一层楼，另一方面则促使那些办得不好或难于走出困境的学校或转制、或合并他校、或寻找其他出路。
4.立足于教育资源的优化配置，促进学科建设和提高教育质量。高等学校的“共建”、合并或合作，特别是在对若干所高等学校进行合并时，应注意从有利于学科优势的互补、教育资源的共享、专业结构的优化、学校实力的提高、办学机制的转换、服务面向的开拓等方面进行科学性和可行性的论证和决策，并制订严密有序的实施方案，使学校合并真正达到“1+1 ＞2”的效果。更具体地说，这里必须注意以下几点：（1 ）在制订区域高等教育的结构布局和高等学校举办主体的调整规划时，必须从实际出发，形成学校布局的区域特色，在推进多主体举办时，首先应注意原学校之间的学科有无互补性，学校类型、层次、形式等的转换是否有利于减少重复建设的学科，形成门类较为齐全的学科覆盖面，是否有利于教育质量的提高，有利于优势学科和重点学科的发展并促进新学科的生长，是否有利于促进学校的规模扩大、功能增强和水平提高等。（2）学校转型后，应努力深化校内管理体制改革， 转换学校的办学模式、管理模式和运行模式，原有学校的教育资源必须进行统筹规划和重组，同时要注重有关资源的对外开放，充分发挥现有人才、技术、信息图书、设备以及其他教育资源的作用，促进资源的流动和实行有关资源的共享，不断开拓教育市场和新的发展空间，增强学校的办学活力和实力。（3）利用举办主体调整和变化的时机， 深化教育教学改革，更新人才培养模式，建立起新的有利于人才素质和创造能力培养的教学制度，特别是应注意遵循社会需求和高等教育内在规律的要求，认真修订各学科专业的教学计划；并从有利于调动学生学习的主动性和发挥学生的个性特长出发，进一步确立和完善有中国特色的学分制，如有关学校之间的学分可以互认，允许学生跨校、跨系、跨专业选课，允许学生按规定有序地转校转系，允许提前修满学分的学生提前毕业，允许学生中途离校就业，然后又返校求学；允许学生选修双学位或一主一辅学位等。总之，公立普通高等教育办学体制改革不应影响或妨碍教育教学改革，而应把两者结合起来，使其相互促进，同步前进。