论行政规范性文件审查模式的完善
——以行政规范性文件司法审查制度建构为视角
穆美丽
(内蒙古财经大学 法学院，内蒙古 呼和浩特 010070)
[摘 要] 行政规范性文件的司法审查制度被认为是《行政诉讼法》修法的重大革新之果。然而，该制度在具体运行的过程中，因缺乏相应的保障机制而表现出审查强度不足、审查流于形式等弊端。面对大量涌现而违法情况频发的行政规范性文件，如何对之进行有效的监督便成为拷问理论界和实务部门的重大课题。而打开行政规范性文件的受案范围之门、创设相应的管辖制度、确立合理性审查标准、明确法院对行政规范性文件的司法裁判权则是消弭问题的有益尝试。
[关键词] 行政规范性文件；审查模式；司法审查；制度建构
随着传统禁止授权原则的衰落，行政规则在行政国家兴起的过程中已然成为行政法领域的焦点。其中，活跃于执法一线的行政规范性文件，不论是在沟通宏观层面的法律与政策问题，还是在满足与治理公民生活的微观需求和秩序中，都发挥着不可替代的中枢和导引功能。然而，行政规范性文件本身在制定过程中存在着“权力无边界、程序不规范、主体常越界、落实无监管”的情况。各种僭越法律底线的“出格文”、公权打劫的“创收文”、部门本位和部门利益化导致的“掐架文”不仅影响了文件的权威性，更降低了行政效率，削弱了政府的公信力。[1]
一、行政规范性文件的传统监督模式及问题
我国依法确立的行政规范性文件的监督模式有三种，分别是传统的权力机关监督模式和行政机关监督模式，以及现行《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)所确立的司法监督模式。然而，多年的监督实践所证明的是：相较人民法院的司法监督而言，传统监督模式存在着诸多不理想之处。行政规范性文件的存在是现实的，也是必然的。尽管行政规范性文件在制定程序上的随意性备受批评，“但我们无法从制度上把它消灭，而只能对它予以规范。今天的问题是如何对它予以规范。”[2]因此，采用何种方式可以更有效地监督行政规范性文件并救济相对人合法权益的研究不仅是完善行政法制理论的需要，在现行《行政诉讼法》确立了行政规范性文件的司法审查制度后，它也更是我们重新审视人民法院司法审查地位的重要机遇。
(一)权力机关的监督模式及问题
1.现行法律的相关规定
《宪法》第六十七条、第一百零四条分别规定了全国人民代表大会常务委员会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会这个主体，依照是否与宪法法律相抵触或不适当的标准，行使对各级政府制定的决定和命令的撤销权。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第九条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人民代表大会，乡、民族乡、镇的人民代表大会，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员对本级人民政府不适当的决定和命令享有撤销权。
不锈钢阴极板自采用以来，被证明是一种可靠的阴极铜生产技术，阴极板在电解精炼中的使用寿命可超过15年，因此被认为是一种固定资产，而不是一种耗材，但由于使用年限及机械碰撞等综合因素影响，阴极板的悬垂度将逐渐发生偏移[6-7]。
2.权力机关监督模式的问题
从上述相关规定的分析看，权力机关备案审查机制存在如下问题：(1)立法过于宏大而空泛、备案审查机制难以操作。首先，对于报备到各地方人大常委会办公室的行政规范性文件，具体应由哪个机构负责登记、存档以及审查的工作在立法上并未明确。其次，立法并未对各级人大常委会的主动审查进行规定。这是造成行政规范性文件常是一备了之而得不到实质性审查的原因。最后，对于人大常委会的备案审查，立法并没有具体规定相应的启动、审查、处理和公告程序。此外，对于权力机关怠于履行职责之规定的缺失也影响了该审查模式的实际运行效果。(3)权力机关的会议制无法实现对行政规范性文件的常态监督。人大的会期间隔长且人大并非专门判断黑白对错的机构等因素都是行政规范性文件监督机制启动难及效果不理想的缘由。[2](4)部门规范性文件要向本级人民政府或上一级主管部门备案，它们仍属同一系统内的运作，也遵循同样的标准。但政府级别的规范性文件则存在双重备案的问题，即不仅要向上一级政府备案，也要向本级人大常委会备案。如此，有可能出现同一政府规范性文件需要遵守两种性质的备案程序，甚至有可能使同一政府文件遭遇两种不同的备案审查结果。[3]
(二)行政机关的监督模式及问题
1.现行法律的相关规定
《宪法》第八十九条、第一百零八条分别规定了国务院和县级以上地方各级人民政府享有对各部委、地方各级国家行政机关及其所属工作部门和下级人民政府所发布的不适当命令、决定或指示的改变、撤销权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条则进一步肯定了县级以上的地方各级人民政府对所属各工作部门、下级人民政府所发布不适当决定、命令的改变或者撤销权。
(2)在微观上，面对数目庞大的行政规范性文件，作为备案审查的主体，因其专职人员少、精力不足或没有审查处理的决定权等缘故，导致我国虽有大量违法规范频繁出台，但少见有受监督处治的案例发生。
对政府行政行为来自议会或国会等立法机关事前的、权威的法律监控机制在西方宪政国家的运行已较为成熟，且在现代福利国家到来之前该审查制度就已发挥了重要作用。然而，在给付行政的时代下，面对数量庞大、事后发生的、情况复杂多变的政府行政行为，若过分强调法律的事先控制不仅不太现实，还往往会影响到行政执法的效率和行政裁量权的正常运行。尤其是涉及政策性判断及专业化、技术化行政问题时，立法部门是无力插手的。与此同时，若只将对我国公民合法权益构成重大威胁的行政规范性文件的监督重任交于同属一个系统并实行上下级领导的行政机关的话，不仅难以让人信服，还无法避免诸如上级行政机关错误无人纠正、违法行政规范性文件被庇护等行政机关自我监督所具有的问题。诚如反腐专家李永忠先生对同体监督的制度性缺陷所作之评价：“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把儿。同体监督是一种无效、低效，成本很高的监督，必须往异体监督的方向发展。”[6]
(1)在宏观上，行政监督的立法规定也存在若干问题：一是，抽象行政行为的监督究竟依照什么标准、程序，在什么时限内进行？监督不当造成的侵权后果应当如何救济等情形在立法上并未明确。二是，如果相应的行政机关不履行该法定职责的后果是什么等问题也未规定。在各地普遍建立的行政规范性文件备案审查机制中，如上顽疾也较为常见。
物资采购业务管理部门要着力加强合同风险防控，本着管理出效益，法律管理出大效益的原则，按照“经营一元钱，节约一分钱”的要求，把合同管理和异常签订作为物资采购工作深化的着力点，切实改变合同异常签订后束之高阁、履行缺乏监管、合同违约不维权或维权力度不够、出现问题不问责或问责少的局面，防范合同风险，努力向合同管理要效益。
一直以来，不断有研究质疑上述心电图标准，尤其是西班牙学者Bayés等[13]选取经MRI-MDE证实的下壁(15例)、外侧壁(9例)及侧下壁(21例)梗死共45例，其中5例“正后壁”(4区)为独立或主要梗死区，无一例出现上述“正后壁”梗死的心电图表现。国内程流泉等[14]收集的1例经MRI-MDE(图1B)证实下壁基底部梗死患者，其心电图(图1A)也并未出现上述表现。
2.行政机关备案审查模式的问题
综上可知，对行政规范性文件的监督需要联通权力机关、行政机关和司法机关的监督机制，做到全方位、有侧重、有特色。单独依靠某一方的做法并不可取。此外，积极建构行政规范性文件司法审查制度的做法更当是重中之重。可以说，与立法机关和行政机关的监督相比，法院对行政规范性文件的监督不仅具有现实条件与天然的正当性，从形式来看，也是公民渴望实现公平、公正的理想选择。而具体的建构路径可以设计为：
现行《行政诉讼法》第五十三条和第六十四条①确立了法院对行政规范性文件附带审查的制度。这是国家第一次以法律形式正式确立的法院对个案具体行政行为所关涉的其他行政规范性文件具有审查权的模式。这使得多年来法院审查部分抽象行政行为这一权力本身所面临的正当性与合法性质疑随之消解。
《行政复议法》第七条赋予公民、法人或其他组织对国务院部门、县级以上人民政府及工作部门和乡镇人民政府规定提起附带审查的权利。同时，《行政复议法》又在第二十六条规定了复议机关对行政规定的间接处理程序，即有权处理的，复议机关应在法定时限内依法处理；无权处理的，复议机关应在法定时限内转送有权机关处理。自此，确立了行政系统内对抽象行政行为进行审查与监督的行政附带审查制度。该法虽然为行政规范性文件的附带审查提供了路径，但因复议机关和行政规范性文件的制作发布主体同属行政系统。自己做自己案件的法官在形式上至少有违自然公正原则。尤其是行政复议的附带审查本身尚且问题诸多：首先表现在提起规范性文件行政复议的只能依附于具体行政行为的规定；其次是对具体行政行为申请行政复议的提起时间和过程限制；最后是在提起主体上限定为被具体行政行为侵害的行政相对人。申请人提起附带审查后，后续还将面临规范性文件复议主持机关难以识别、处理权限和结论含糊不清以及复议过程与时间的缝隙等问题。[5]更为尴尬的是：下级行政规范性文件违法的依据可能来自于复议机关本身制定的规范性文件。
同其它入仕途径特别是科举制相比，门荫入仕是相对比较简单的，因此虽然国家不断采取各种措施减少假荫，但假荫的数量仍在不断增加。假荫因其缺乏公正性和合理性，导致真正有才学的寒门子弟难以进入官僚系统，不利于为国家的发展选拔人才。从侧面也反映了唐后期社会吏治腐败，国家混乱。假荫也在一定程度上加速了唐王朝的灭亡。
二、行政规范性文件的司法审查模式与不足
(一)行政规范性文件司法审查制度的立法规定及司法解释
3.复议机关附带审查制度的问题
此外，2017年最高人民法院审判委员会通过了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)。其以第一百四十五条至第一百五十一条共七个条文集中规定了行政规范性文件一并审查的内容。可以说，现行《行政诉讼法》和最高法院的最新司法解释都为行政规范性文件司法审查制度的依法展开提供了强大依据。此举不仅使得有法律之实而无法律之名的“隐形法律”被明确纳入司法审查的程序中，在法官对违法行政规范性文件之审查意识的提升、审查勇气的鼓舞也颇具意义。
(二)行政规范性文件司法审查模式的不足——以251则行政诉讼案例的分析为视角
在笔者所搜集的案例中，人民法院未对行政规范性文件给予审查的案例119个，占比47.5%；人民法院给予较浅层次审查的案例81个，占比32.2%；人民法院给予较深层次审查的案例51个，占比20.3%。其中，法院不予审查的裁判主要有以下几种情况：(1)原告提出附带审查请求的时间不符合法律规定，即非在开庭前提出或无正当理由在庭审中提出；(2)原告起诉不符合法定条件，故皮之不存毛将焉附。(3)法院直接、单独地以尚未进行合法性判断的行政规范性文件作为被诉行政行为合法的依据予以适用。(4)法院将未进行合法性判断的行政规范性文件作为法律规范的辅助性依据予以适用。
为了客观、准确、详细地对该现象予以描述，本文通过北大法宝案例库，以“规范性文件审查”为搜索内容，在“全文”(含标题和文书正文)中通过“精确”匹配方式，搜集了含有“规范性文件审查”内容的裁判文书共计269份，其中有两份文书因出处不同而实际为同一份裁判文书，故实际为268份裁判文书。另外，排除与主题关系不大的17则案例后，本文对251份行政规范性文件司法审查裁判文书给以梳理、进行了审查强度的类型化分析，并形成了行政规范性文件审查强度占比图(如下图1)。
图 1行政规范性文件审查强度占比图
从人民法院对行政规范性文件司法处理的过程看，当前，我国法院所享有的并不是一项具有判断权、建议权和裁判权的完整审查权。可以说，这种再次将处理权交回制定机的做法法并未充分发挥司法审查的功能。更为重要的是：附带审查制度本身也意味着法院无法建构起一个专门针对行政规范性文件的、具有管辖配置、较强且多元的审查原则和标准，以及司法裁判在内的体系。可以预判的是，附带审查模式仍无法克服法院因审查强度不足而使得司法对违法行政规范性文件之监督流于形式的弊端。于此，必要保障机制的缺乏使得行政规范性文件的司法审查在程序和诉讼结果方面的或然性增加。这不仅不利于司法统一和公平正义的实现，也会造成法官个案审查强度的失范。
治疗前，两组患者中医证候积分值比较无差异（P＞0.05）。治疗后，对照组患者仅治疗12周末与治疗前比较，中医证候积分值显著降低（P＜0.05）；治疗组患者治疗4周末、8周末、12周末与治疗前比较，中医证候积分值均显著降低（P＜0.05或P＜0.01）。治疗组患者治疗4周末、8周末、12周末中医证候积分值下降幅度分别与同期对照组比较，差异均有统计学意义（P＜0.01，表3）。
法院对行政规范性文件进行“较浅”审查的情形主要有：(1)法院对行政规范性文件是否是所诉行政行为的依据进行审查，从而判断是否需进一步深入；(2)法院对行政规范性文件的性质进行审查，并对实质属于党委文件或是具体行政行为的文件不再深入；(3)对作为前提的、原告所诉的行政行为(如行政复议行为、政府性信息公开答复行为、针对拆迁纠纷的行政裁决行为等等)中，涉及复议机关的附带审查行为或者其他相关(上级)行政机关的审查行为进行程序上合法性审查；(4)二审法院对一审法院应给予行政规范性文件附带性审查而未予审查的判决纠正，责令一审法院重审。(5)法院对行政规范性文件的合法性判断限于是否与上位法冲突或是否违背禁止性规定。法院对行政规范性文件进行“较深”审查的情形主要有：(1)对附审行政规范性文件的合法性进行审查，包括制定主体及其权限、行政规范性文件涉及的行政事项、制定程序、有无增设行政相对人的义务或减损行政相对人的权利、行政规范性文件有无公开或告知相关主体等；(2)对附审行政规范性文件是否符合当地客观实际、在相关法律规定滞后社会发展或出现法律空白及漏洞的个案情形下，所附审行政规范性文件是否与相关政策相契合等合理性审查。
三、行政规范性文件司法审查的制度建构
近年来，党中央国务院也将行政规范性文件备案审查的制度建设视作全面深化改革、推进依法治国的一项重要举措。党的十八届三中全会提出要健全行政规范性文件的备案审查制度。党的十八届四中全会则着重强调了要将所有规范性文件纳入备案审查范围，并对违宪违法的规范性文件给以撤销和纠正的决定。[4]国办发〔2018〕115号《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》也在进一步肯定规范性文件合法性审查的重大法治意义的同时，又试从顶层设计角度进一步明确了规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任等制度内容，为行政法治实践中统一规范性文件的审查尺度提供了规范参考。虽然，行政规范性文件备案制度的建立将行政规范性文件正式纳入了权力机关和行政机关监督的常态视野之中，但来自权力机关监督模式的问题同样也困扰着行政机关的备案审查制度：
(3)在行政规范性文件备案审查的反馈与公开机制上，因缺乏对反馈和公开时机的明确规定，以及对反馈和公开的内容、标准、过程等可操作性的说明，使得备案审查过程中的部分违法规范常借助于非正式沟通的内部机制得以解决。与此同时，因考虑到各地备案机关所面临的不同问题，本着方便其工作的原则，各地关于行政规范性文件在备案范围、审查依据和工作程序方面的规定也显示出很大的灵活性。在中央层面缺乏统一、明确的备案原则性要求下，这种地方规定的弹性空间也在一定程度上加剧了行政规范性文件备案审查制度的乱象。
优化营销渠道，尽量采用直营模式、减少加盟模式，或者力争实现直营模式与其他合作快递公司合作模式的完美结合，实现战术4Ps中的渠道策略与4Cs中的便利策略、4Rs中的反应策略相结合。对于实力雄厚的快递公司而言，可以采用直营模式，即不通过中间商，直接将消费者的快递在消费者要求的时间内送达指定地点并实现按不同服务产品进行分类收费。此类快递企业对渠道的控制力很强，可尽最大可能地实现消费者的便利性（4Cs中的便利策略），且一旦出现快递问题可及时处理和消除（4Rs中的反应策略）。对于有些地区不能到达的快递企业，可以采用与其他快递企业进行签合同合作的方式解决。
由一种音乐材料构成一个乐汇或句型的过腔，即谓单节型过腔。基于过腔的音乐材料有两种，故单节型过腔的形式也有单节型级音性过腔和单节型主调性过腔两种。
(一)将行政规范性文件纳入行政诉讼的受案范围
打开受案范围是解决附带审查问题的关键。否则，不能触及完整的司法审查程序的附带审查制度无以如期解决审查强度不足、保障性差等问题。这就需要：一方面，取消《行政诉讼法》第十三条第二项对行政规范性文件排除于受案范围的规定。同时，将违法行政规范性文件造成具体行政行为侵害公民合法权益的内容列入第十二条“受案范围”的规定中。打开行政诉讼受案范围，继而积极建构行政规范性文件司法审查的直接程序就成为行政诉讼制度突破困难、取得进展的关键。另一方面，将现行《行政诉讼法》第二条“诉权”规定中“行政行为”之内涵扩展至行政规范性文件。以此，在助力《行政诉讼法》扩大行政诉讼适用范围之修法目的落实的同时，从立法上解决司法实务中法院继续借“具体行政行为”这一概念排除本应受理事项的问题。
(二)创设行政规范性文件的管辖制度
法院对行政规范性文件的管辖也区分为地域管辖与级别管辖两种情形。在行政规范性文件地域管辖的问题上，笔者认为适用现行《行政诉讼法》“原告就被告”的一般原则即可。理由是：由更了解当地实际情况的被告行政机关所在地法院管辖更有利于案件的公正、及时审判。本文关注的主要是行政规范性文件级别管辖制度的配置。作为行政规范性文件司法审查程序的入口，该制度的配置集中体现着司法权与行政权的较量与博弈。从域外经验看，基于行政规范性文件往往牵涉重大行政管理事项，关系到某一地区甚至全国范围内的公共利益，而基层法院往往业务能力不足或可能受到地方保护主义干涉的影响，出于慎重和效率的考虑，两大法系国家也排除了任何法院均有管辖权的做法，而集中将具有普遍约束力的行政机关文件交由级别较高的法院审查。何海波教授认为，由哪级法院审理行政案件是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。因为，管辖制度的配置若得不到较好处理，法官的独立性和权威性就将面临较大冲击。可想而知，对行政规范性文件的司法审查也更将变得异乎寻常的艰难。
(三)确立行政规范性文件的合理性审查标准
合理性审查标准是形式主义法治向实质主义法治转变过程中，对行政裁量权认可与监督的需要。通过合理性原则审查控制行政裁量权活动的界限，是更深层次的合法与否问题。合理性更倾向于对法律目的、原则与精神的考察。可见，行政法治既要求行政行为的合法性也要求行政行为的合理性。合理性是行政法治原则的特殊表现。[7]此外，我国法院的审判权是一项既包括是与非判断、也包含当与否评价的权力。尤其是，合法性审查与合理性审查问题往往具有极其密切的关系，并非总能够截然分开。在个案中，合理性与合法性问题常常交织一起。[8]因此，现行《行政诉讼法》固守形式合法审查标准的传统一定程度上有失妥当。形式合法审查之外，应当借助行政规范性文件司法审查制度建构的机会，确立行政规范性文件的合理性审查标准。
1）培训机构培训前期的调研做得不够充分。培训机构提供的教学案例课程中，与本区域实际情况相差太多，教师很难从中学习到自己想要的内容。有教师提到想要学习一些关于“留守儿童的教育问题、后进生的问题”的课程，这些都是本区域农村教师最想要解决的问题。
(四)明确法院对行政规范性文件的司法裁判权
现行《行政诉讼法》第六十四条的司法建议模式是司法权与行政权博弈的结果，即对于违法行政规范性文件，法院不会将其作为行政行为合法的依据，同时，法院还应当向制定机关提出处理建议。而在国外，对具有普遍约束力之行政规则的司法审查在主体、标准和裁判制度上各有特色。然而，无论是英国、美国的普通法院审查，还是德国、法国的专门行政法院审查，在司法适度原则之下各法院均可对行政规则的合法性做出宣告，并有权对违法行政规则做出撤销或无效的裁判。笔者认为，未来我国也可以借鉴西方法治较发达国家的做法，允许法院对行政规范性文件的合法性问题作出裁判。在司法改革的环境更为成熟之际，随着司法权与行政权关系的优化，从立法上明确法院的裁判权无疑是现代司法审查制度的题中之意。
[注 释]
① 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章；第六十四条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议.
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On the Perfection of the Administrative Normative Document Review Mode from the Perspective of Judicial Review System Construction of Administrative Normative Documents
MU Mei-li
( Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)
Abstract: The judicial review system of administrative normative documents is regarded as the major achievements of the revised Administrative Procedure Law.However, when it comes to the specific operation of this system, the lack of a corresponding guarantee mechanism causes insufficient review intensity as well as superficial review.As a large number of administrative normative documents and frequent illegal activities are emerging, how to effectively supervise these documents has become a major issue faced by the theoretical and administrative sectors.Then, here are the beneficial attempts to eliminate such problems, including expanding the scope of accepting cases of administrative normative documents, establishing the corresponding jurisdiction system, setting up the standard for rational review, and clarifying the jurisdiction of the court over administrative normative documents.
Key words: administrative normative documents; review mode; judicial review; system construction
[中图分类号] DF312
[文献标识码] A
[文章编号] 2095-5871( 2019) 04-0049-05
[收稿日期] 2018-12-24
[基金项目] 内蒙古自治区教育厅项目(NJSY18016)；中蒙俄经济走廊研究协同创新中心2019年度课题(ZMEC201905)
[作者简介] 穆美丽(1985-)，女，内蒙古呼和浩特人，内蒙古财经大学法学院讲师，博士，从事宪法与行政法学研究.
[责任编辑：高平亮]
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