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摘要：通过反思性阐释，对引导型政府职能模式的兴起进行历史与逻辑相结合的叙述，力求作出理论提炼，确立起引导型政府职能模式的理论范畴，用以作用于中国的行政改革实践。
关键词：引导型政府职能；中国特色道路；理论诠释
［中图分类号］: D621 ［文献标识码］: A
一、中国特色道路、引导型政府职能模式的缘起
引导型政府职能模式是在计划经济体制向市场经济转换过程中形成的。传统的计划经济体制实际上是政治经济的一体化，在这种体制下，政治原则支配经济原则，经济运行服从政治目标。与此相适应，政府主要担负着政治职能，政府一切活动都从属于政治目的。因而，政府把经济活动以及全部社会活动看作是政治活动的组成部分，在政治目标的指导下，政府把对经济的管制和社会的管理都作为政府职能的内容，从而形成了全能型的政府职能模式。全能型政府职能模式由于执行对经济和社会的超强化管理而在某些方面表现出其优越性，即能够有效地维护社会的秩序和稳定，保证社会精神面貌和道德水准在一个较高的水平上。但是，全能型管理的根本缺陷是在政府职能的角色定位上由于过于理想化而存在着严重的空想成份，也就是说，全能型政府职能模式是建立在政府无所不能这一空想的基础上的。实际上，政府是有所能而有所不能的，当政府包揽一切经济的、政治的和社会的功能时，恰恰表现为其职能的“全能性”不足。
全能型政府职能模式的功能性缺陷不足的表现形式是：（1）政企不分，行政机关角色错位，严重束缚生产力的发展，不利于建立市场经济体制；（2）机构重叠、臃肿、职责不清，不利于提高行政效率；（3）行政管理方式不注意规范，依法办事观念淡薄，不利于社会主义民主与法制建设；（4）缺乏有效地监督机制，不利于防止腐败，保持廉洁；（5）政府职能旁移，社会管理滞后，不利于社会的全面发展。
因此，社会主义的经济体制改革和政治体制改革要求首先进行政府职能的转换，打破原有的全能型政府职能模式，建立起适应社会主义市场经济需要的新型的政府职能模式。这种新型的政府职能模式应当满足如下四个方面的要求：第一，它要求政府是一个层次少、人员精简、职责分明、富有效率的行政管理机构；第二，它要求政府落实为人民服务的宗旨；第三，它要求政府依法办事。规范管理程序，推动社会主义民主和法制建设；第四，它要求政府的行政行为处在一系列的监督制度和社会监督机制之中，保证开明廉洁。
引导型政府职能模式中的行政行为应当具体地表现为：依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政。也就是说，引导型政府职能模式通过采取以下几个方面的措施而实现了行政的科学化、民主化和廉洁性：第一，加强立法、严格执法、带头守法、依法行政。使行政管理有法可依，克服随意性和政出多门。第二，建立规范化的办公制度和办事程序。第三，制定公开、透明、接受社会监督的政策。第四，加强服务，树立勤政为民的形象。
总之，随着改革开放的深入，社会、经济进入了一个新的发展阶段，经济结构多元化，市场机制的功能大大增强，人们的思想观念发生了深刻的变化，客观上向政府提出了更高的要求。加强政府的宏观调控，转变政府管理经济的职能，强化社会管理功能，依法行政、规范行政是历史发展的必然趋势，进一步完善社会主义引导型政府职能模式正是合乎这一历史趋势的必然选择。
二、政府职能及其模式的研究视角
如上所述，无论历史学视角、经济学视角还是政治学视角，在解读中国道路研究中，都有其学科优势，但是，基于这些视角的中国道路研究在解读中国道路时也天然地具有各种缺陷：第一，缺乏“立足中国”的研究视野。毛泽东曾经说过：“研究中国就要拿中国做中心……不研究中国的特点，而去搬外国的东西，就不能解决中国的问题。”⑤从“一般视角”出发的中国特色道路研究暂时还无法摆脱“西方中心论”的路径依赖，致使真正意义上的“立足中国”研究仅仅停留在理念层面，这严重削弱了相应研究的阐释力。第二，来自学科融合的挑战。伴随着社会复杂性和不确定性骤增，社会领域融合的进程逐渐开启，单靠某一学科将难以对“中国特色道路”所蕴含的经验进行科学的解读，即使研究中国特色道路的某一方面也需要综合运用多学科的知识。第三，中国道路研究的着力点应该聚焦于中国政府职能。这是因为，在中国崛起的进程中，政府作为国家行使行政权的代表，在社会治理中扮演着举足毫无疑问，这种研究遵循了学科融合、立足中国等要求，在很大程度上克服和弥补了从“一般视角”出发的中国特色道路研究的不足。
引导型政府职能模式的研究对于理解中国改革开放以来所走过的道路有着方法论的意义，同时，对于建构适应后工业化要求的经济社会发展模式又有着“引导”的价值。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆可以相信，对引导型政府职能模式的兴起进行考察将有利于对这一模式进行自觉的科学建构，进而有利于和谐社会的实现。党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。引导型政府职能模式在实践本质和价值诉求上与这一目标是相契合的。从这个层面上讲，对引导型政府职能模式进行科学的理论描述将有助于中国政府推动中国社会顺利地实现从工业社会向后工业社会的转型，对中国在后工业社会阶段的崛起和开创后工业文明具有重要的价值。
今天，我们已经证明了这一政府职能模式的作用和地位，为了形成一整套的引导性政府理论模式，我们希望自觉而且自主地研究引导型政府职能模式，去寻求一条西方没有走过的道路。当然，中国的发展事实已经证明了这一模式存在着“主观性”的缺陷，同时存在着被片面化使用的情况。正因为如此，我们更应当去对这一政府职能模式进行研究，在对经验的反思中去完善它，使它在未来实现中国梦的进程中，在服务型政府建设的过程中，发挥应有的作用。
三、 引导型政府职能模式就是中国特色道路的里程碑
“如果说欧美发达国家20世纪的经济繁荣是政府职能实现的明证，那么中国经济发展的巨大成就就表明一种新的实现政府经济职能方式的出现，那就是发挥积极的引导功能。引导功能的出现表明政府在承担社会管理职能时已经具有了主动性和能动性，这与西方国家的政府干预相比，是一个巨大的历史进步。”⑦因为，对英美等西方发达国家而言，所谓的积极干预”依然是政府的被动行为，是在“市场失灵”之下提出来的，是一种通过“政府干预”来求解和应对市场失灵的行为。一旦市场自身的发展进入相对平稳的时期，排斥干预就会成为一种必然的诉求，以“撒切尔主义”或“里根主义”命名的“私有化运动”就代表了排斥政府干预的愿望。区别于西方的“保护型”和“干预型”政府职能模式，引导型政府职能模式具有积极主动性、灵活性、长远性、战略性等特征。“中国的引导不同于政府干预模式，它不是在市场失灵的情况下启动的，而是政府出于经济腾飞的动机而主动采用的手段，是建立在对国际社会的宏观把握、对自己国情的科学认识、对经济规律的正确运用的基础之上的”。⑧
引导型政府职能模式的出现体现了中国的政治家们的智慧。由于中国开始致力于实现工业化、市场化时，西方国家早期的自由资本主义已经被封存在历史之中，所以他们已经不可能从西方国家市场经济发展的历史中找到自己政府职能定位的基点。而且，中国还处于市场化初期时，西方国家已经进入发达阶段，这决定了中国在与西方发达国家的竞争中处于强弱极度悬殊的地位，如果放任市场经济自然发展，势必在国际化的竞争环境中受到发达国家的排挤和钳制。另外，新兴工业化国家的中国必须在很短的时期内走完发达国家在过去几百年的时间里所走过的路程，因而必须在对市场经济发展规律作出充分认识的基础上运用这一规律去促进经济的发展。所以，政府职能必须充分体现出其主动性和能动性，政府需要站在经济以及社会发展的潮头加以引导。
改革开放以后，中国在追赶发达国家的过程中，首先遇到的问题是缺乏资本。在西方国家已经进入发达状态的情况下，由于追赶发达国家的进程不可能像早期西方国家资本主义发展那样经历一个长期的原始积累过程，所以，中国只能通过对外开放去寻求外资的支持，这就需要构建良好的投资环境，而这种环境必须由政府来营造。第二，经济的发展是以良好的秩序为前提的，因此政府必须建立和维持稳定的政治秩序和经济秩序。第三，当外国资本大量涌入时，为了不让本国或本地区的经济被外国资本一统天下而出现不可预料的后果，必须设立本国或本地区的“国有”资本。第四，随着外资的涌入和市场的开放，境外商品也大量涌入，政府必须充当本国或本地区资本和商品的保护伞。第五，为了使民族工业在国际市场上的竞争能力迅速提高，必须给予扶持。第六，随着资本的进入的还有西方的文化，也在中国蔓延开来，中国传统文化收到了前所未有的挑战，政府必须掌握和控制舆论导向。
在中国的市场经济发展过程中，市场主体的经济活动无论是在国内还是在走出国界的情况下都必须通过竞争的方式进行，政府粗放式的放任市场机制发挥作用的条件已经不存在了，必须提供引导式的服务。也就是说，经济活动必须以竞争的方式开展，而竞争的环境更加复杂，政府如果采用干预的方式必然会束缚经济主体的手脚，破坏竞争环境；政府如果限于保护职能的话，又会让经济主体在复杂的竞争环境中无所适从甚至陷入盲动状态。为了应对这些问题，中国探索出一条新路，即建构起引导型政府职能模式。从国际关系格局看，近代以来所形成的是一种“中心边缘”的结构，西方发达国家处于世界的中心位置，在经济、文化、政治等各个领域都占据着优势地位，而中国则处于较为边缘的位置，在经济、文化甚至政治的交往过程中，处于不利地位，极易被置于依附地位。特别是在经济活动中，单一的市场主体在国际竞争中的劣势是显而易见的。这种情况突出了政府的引导职能。
可见，引导型政府职能模式是中国在追赶西方发达国家、实现经济腾飞过程中出现的一种新型政府职能模式，它的基本特征是政府与社会处在一种既各自独立、相互制约又相互合作、彼此依赖的有机统一的关系中，既能保证社会的相对独立与自主，又能较好地发挥政府作为社会总体利益代表者的作用，对社会经济生活进行协调和控制。“引导型政府职能模式”概念的提出颠覆了自由主义或凯恩斯主义等理论学说的基本假定。将政府和市场看作是互为替代的资源配置主体，发现了政府与市场之间应该是一种相互独立又相互依赖的合作关系，亦即发现了政府与市场走向合作的逻辑。必须申明的是，在中国出现的“引导型政府职能模式”，都是一种实践成就，还没有得到理论证明。一种实践成就如果得不到理论证明是很容易被忽视和抛弃的。由于处于世界发展格局的边缘地带并受到西方话语体系的影响，中国政府在实现经济和社会发展中创造性地运用和发展了引导型政府职能模式，然而，毫无疑问，中国政府想要继续拥有和科学地使用这一模式是需要自觉的理论探讨来为其提供支持的。如果不对引导型政府职能模式进行理论阐释和建构，中国政府也将面临放弃这一模式而错失进一步发展的良机。
在政治发展史上，建立引导型政府职能模式是一项实践的创新，因而，它必将有一个在探索中不断发展和完善的过程。深化改革以来的成就证明，建立起引导型政府职能模式是一条正确的道路，但是，总的说来，引导型政府职能模式的建立是特殊历史条件下的产物。在中国改革开放之时，我们确立起了追赶西方发达国家和实现经济腾飞的目标，然而，关于走向这一目标的道路却没有系统的理论指导，中国政府完全是在实践中摸索出了一条道路。中国经济、社会的发展证明，这一职能模式既能保证社会的相对独立性和自主性，又能较好地发挥政府作为社会总体利益代表者去协调经济以及社会生活。随着中国改革的不断深化，社会转型、经济转型完成后，西方资产阶级的话语霸权也将消失，特别是在中国能够继续坚持运用引导型政府职能模式去成功地引导经济、社会发展的情况下，就一定会产生积极完善这一政府职能模式的理论探索，就会把引导型政府职能模式从“必然王国”引向“自由王国”，就会得到世界各国的普遍承认和接受。
参考文献
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[6] 中共中央文献研究室：《中国道路——中国共产党的思想历程》，《人民日报》2012.
[7] 张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004.
[8] 中共中央文献研究室：《中国道路——中国共产党的思想历程》，《人民日报》2012.
论文作者:王建波
论文发表刊物:《文化研究》2016年7月
论文发表时间:2016/10/26
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