我国开发区的建设与发展对策研究（上），本文主要内容关键词为：开发区论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1984年9月国务院批准创办第一批14个开发区至今，开发区一直是中国经济最具活力的热点地区，被视为经济发展的窗口和改革开放的前沿。开发区的布局也逐步由沿海向中西部经济中心城市延伸，在推进改革开放和现代化建设中，发挥着日益显著的功能和作用。
何谓“开发区”？现在国际上尚未有标准的界定。根据国内外实践，可以认为：开发区是指一个国家或地区，在交通便利的地方（港口或海陆空交通枢纽）划出一定的范围，在对外经济活动中实行一些特殊的开发政策，用减免关税，提供良好的基础设施等优惠方式，发展贸易和转口贸易；利用国外资金或技术，发展加工工业或其他经济事业，以增加就业，扩大出口，赚取外汇，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济与科技发展的目的，其基本形态有：自由港、自由贸易区、对外贸易区、边境贸易区、投资促进区、保税仓库区、出口加工区、出口加工工业村、科学工业园等等。
我国经济开发区的兴建最早始于1984年，国务院批准沿海14个开放城市率先建立第一批经济技术开发区；1988年以“北京市新技术产业开发试验区”为先导，相继建成一批经国家科委审批作为国家“火炬计划”重要组成部分的高新技术产业开发区；近年来国家还陆续举办了一些旅游度假开发区、保税区等，这些也应计入开发区之列。自1992年春，邓小平南巡讲话发表以来，开发区的层次由国家级，迅速扩展到省，市，县级甚至部分乡镇级，形成了全国范围内的开发区热，依照农业部的统计，各地乡以上举办各类开发区已逾9000个，其中包括国家一级由国务院审批的30个经济技术开发区，国家科委审批的52个高新技术产业开发区，国家旅游局审批的11个旅游度假开发区和海关总署审批的13个保税区，其余的均为地方举办。
经济开发区是适应我国进一步改革开放和经济发展的需要产生的，十年多来，开发区依托沿海港口城市和一些其它城市的优势，对于利用外资，引进先进技术，发展高新技术产业，拓展外向型经济，发挥了重要的窗口作用和对周边地区的幅射效应，截止到1993年底，30个国家级经济技术开发区累计批准外商投资项目7000多家，合同利用外资金额140多亿美元，实际利用外资金额55亿美元，目前开发区已投产工业企业3000多家，其中外商投资企业1800多家，开发区已成为我国经济发展中一支不可缺少、举足轻重的新军。但是，同时也必须看到，在开发区的建设过程中，还存在着一些不容忽视的问题。正确认识开发区的地位和作用，努力解决开发区存在的各种问题，搞好开发区建设，对于促进我国的经济发展，深化改革，扩大开放，具有重大的现实意义。
一、地位与作用
（一）创办开发区是我国深化改革发展经济的战略举措
中国作出设立经济特区和开发区的战略选择，其目的就是要吸引国际资本，参与国际分工，引进世界先进科技和管理经验，发展本国经济。
1.经济开发区是吸引外资投入的密集场所。
经济理论和实践都告诉我们，投资是经济增长的基本动因，世界进入80年代，一场新的世界性“经济竞赛”在国际舞台上展开。这场战争的焦点之一，就是对国际资本的争夺。资本短缺是我国国情之一，也是我国发展最先遇到的障碍。处于封闭状态的国家，其资本、技术、管理技术的积累是一个极其缓慢的过程，特别是在交通、信息发达、世界经济国际化程度日益提高的今天已不可能在封闭状态下实现快速发展。加强经济发展的动因来自四个投入：（1）是资本的足量注入；（2）是劳动的大量投入；（3）是先进技术的广泛使用；（4）是科学有效管理的社会应用。所有这些生产要素的有效配置几乎不可能在一国同时实现和完成。当今世界各国都深切认识到，国际经济合作既有助于本国经济的稳定发展，又能获得互补利益。中国在竞争国际资本中，有自身的巨大优势和严重不足，迫使中国在对外开放，吸引外资方面要针对自身国情和国际资本的需求采取相应措施，方能扬长避短，而创办经济开发区是其中带有重要意义的一环。
中国巨大的市场是中国对外开放的重要资源和优势。一方面，国际资本出于追求利润的动因，出于其扩展市场的需要，迫切希望到中国投资；但另一方面，中国落后的投资环境则使外商望而却步，这是一对巨大而又尖锐的矛盾，要使960万平方公里的投资环境迅速完善，是不现实的，不可能的。开发区可以说是中国巨大市场和眼下落后投资环境间相容的桥梁，它既能容纳资本的需要，又能令资本把握明天的发展。创立第一批经济技术开发区的1980—1983年全国的外商投资企业平均为348家，实际外资平均为4.5亿美元，这期间有各种因素在发挥作用，但据估计，经济开发区引进的外资和创办的三资企业约占全国的1／4左右。
3.经济开发区是中国经济全面发展和局部先行一步的统一体。
中国这样一个幅员辽阔的大国，地区间经济环境差别很大，短时期内实现经济全面发展既不可能也不现实。发展经济往往是不平衡地进行，没有先富，也就带动不了共同富裕。创办开发区，让其先行一步，在较短的时间内使其获得较大的发展，这样可以弥补国内资源之不足，带动全国经济的发展。
4.经济开发区是中国经济和国际经济循环接轨的桥头堡。
传统的计划经济与国际经济特别是和国际资本的循环难以衔接。按国际惯例办事，需要形成一系列与之相适应的体制、观念。通过开发区开发建设，先期在中国大地上，仿造几个这样的国际小环境，既是一时的权宜之计，又是着眼于长远建设的明智之举。
（二）开发区的兴建对我国经济发展产生的正面效应
对于开发区在我国经济建设和改革开放中所具有的重要作用，我认为至少可以归纳为以下几个方面：
1.开发区的兴建有利于发挥资源的集约化经营优势。
在给定的有限时空条件下实行特殊的优惠政策，集中人力、物力、财力，以达到效益迅速提高的目的，开发区实行资金和要素的集中投入，连片开发，这种集聚经济所产生的外部经济性使得它对于经济发展的效果明显优于以往“村村点火”“遍地开花”的乡镇企业，因此，不能把举办开发区仅仅视为某些局部的地区开发或土地开发。
2.开发区是改革的产物，同时又对深化改革、扩大开放起到积极的推动作用。
开发区的一个重要宗旨就是作为深化改革的试验区和对外开放的窗口，进行企业经营机制，人才管理制度，社会化支撑服务体系和社会保障体系，引进外资，扩大出口及开发区管理体制和运行机制等方面的改革试验，以产生新思路、新的管理体制和运行机制，并建立适应社会主义市场经济需要和符合科技发展自身规律的科技体制和机制，促进社会主义市场经济的发展，培植示范样板，提供成功经验。新建开发区在资金、人才利用等方面遵循市场规则运行，对原有城镇区域的机制转换发挥示范效应，其微观基础主要是以多元产权原则构筑的股份制公司、三资企业、民营或私营的非国有独立经济单位，政府则运用各种政策法规对开发区企业间接调控，这种按新体制建立的“小特区”，为旧体制改革提供了可运行的目标模式。
3.开发区的兴建对推动全方位开放、全面开发新格局的形成有积极作用。
各级各类开发区的勃兴，进一步体现了地方不再“等、靠、要”的自主发展意识，对推动全方位开放，全面开发新格局的形成起到积极的作用。
80年代中央与地方的分权改革，增强了地区经济的自身组织能力，区域发展呈现空前的繁荣，但它基本上局限在省、自治区、直辖市和计划单列市一级。省区以下的许多市县依然是在“等待依赖，向上伸手”以求发展，一些中小城镇的市政建设长期排不上队，基础设施落后，经济增长缓慢，居民生活没有多少改善。随着90年代沿海、沿边、沿江的全方位对外开放及向内陆纵深推进，加速经济开发的意识渗透到各个层次和角落，很多基层地区纷纷行动起来，通过举办开发区，寻求依靠自身力量改变现状，加快发展的途径。
4.开发区的大规模兴建对加速全国工业化和城市化具有战略意义。
从事农业的人数减少，一部分农业用地转向以工业为主的领域，这是一国经济走向发达的表现。目前我国的农业人口仍然高达70%。城市化进程的滞后造成了土地利用的不经济，农业劳动生产率低下，以及产业结构推移过程中吸纳农村剩余劳动力有限等一系列后果，现在开发区的大量出现，则是继乡镇企业之后我国又一次工业化、城市化热潮。开发区通过非农占地，招商引资，从而扩大了老城镇的发展空间，改善了城市基础设施和环境，增强了城市的综合功能。农民转让土地的收益，为其开辟第二、三产业创造了条件。开发区集产业开发、商贸经营、文化和生活设施为一体，随着开发规模和经济实力的不断壮大，势必吸引更多的劳动力，从而带动第三产业的迅速发展，把开发区建成全面体现社会主义现代文明的新型城区，推进我国城市化和现代化进程。
5.开发区对周边地区经济发展的拉动和辐射作用。
开发区除了自身经济高速增长对当地所做的贡献外，对母城和周边地区的辐射带动作用也日益明显。
（1）开发区通过区内的“龙头”项目带动母城的加工企业发展，开发区这几年引进了一批大的“龙头”项目进区设厂，并帮助这些企业在母城和周围组织了不少国内的企业为其配套，生产加工零部件。这些“龙头”企业还帮助为之配套的企业引进关键的机器和设备，培训和指导技术人员，大大提高了这些老企业和乡镇企业的产品档次，通过“龙头”企业装配后打入了国际市场，带动了老企业和乡镇企业的发展。如天津开发区的日本独资企业雅马哈电子琴厂，带动了区内10几家电子元件厂的产品出口。
（2）开发区为母城的产业结构调整提供投资环境优越的场所，随着开发区投资“软、硬”环境的完善，在开发区办厂的配套条件明显优于老市区，而老市区这几年正在进行产业结构的调整，一大批老企业由于设备老化，厂房破旧，却苦于缺乏资金，无力改造。开发区积极创造条件，使这些企业搬到区内来。利用土地的级差地租，通过出让原有的场地获得易地改造的资金，并在开发区和外资嫁接。
（3）通过开发区这个“窗口”，带动内地企业产品出口。大连开发区在这方面比较突出，他们充分发展腹地的资源和大企业的优势，和腹地合作，引进国外的先进技术和销售渠道，在开发区生产出口产品，吉林江北机械厂是我国较大的生产大口径管件的军工厂，但由于属中低档次，多年也没有进入国际市场，1988年，他们在大连开发区兴建了一个工业管件厂，和外商合资，引进美国和德国的先进技术和设备，使产品迅速更新换代，达到国际水平，年产5000吨的工业管件全部在国外销售，每年创汇5000多万美元。
（4）开发区通过为母城提供项目和信息，与周围地区联合创办工业配套小区，带动和促进当地的经济发展，如沈阳开发区实行项目双向引进，信息双向交流，内外沟通，及时地向市内有关部门和企业反馈情况，积极向各界介绍老企业的优势及其设备技术和市场的需求，主动为市内老企业牵线搭桥，引荐外商，引进外商，扩充了沈阳与国外进行信息交流。经济交流的渠道和空间，已向市内机电、汽车、医药、化工和电子等重点支柱行业推荐项目20多个。
二、现状及问题
（一）开发区发展与建设的现状
经过多年的实践和探索，我国的开发区发展与建设已具备了良好的开端，具体表现在：
1.开发区建设的政策环境基本形成。
1991年3月，国发[1991]12号文件下发以后，有关省市分别制定了开发区暂行管理办法细则，开发区所在省市也根据有关文件精神，结合本地区的实际情况，制订下发了开发区管理办法和有关税收、资金、基建、土地管理、项目及人才引进、吸引外资、简化出国手续等方面的优惠政策和规定，基本形成了不同层次、不同方位的政策法规体系。
2.各类开发区的管理体系已经建立。
30家国家级经济技术开发区和52家国家级高新技术产业开发区都根据本地区的实际建立了领导决策机构、办事机构和开发建设机构，以山东省为例，1990年专门成立了由分管省长任组长的省高新技术领导小组并在省科委设立了山东省高新技术办公室，为省高新技术领导小组的办事机构，全省的5个国家级和4个省市级开发区所在的市地都成立了由市长或专员担当的发展高新技术领导小组及办事机构，开发区设立了政府性质的管理委员会。
3.开发区支撑服务体系正在逐步形成。
目前，全国开发区已建立60家创业服务中心，据其中32家统计，孵化企业940家，孵化1600项，金融、物资、专利、技术市场、信息咨询、人才交流与培训、审计、律师事务所等服务机构也已进区服务。
4.开发区基本建设取得进展，高新技术产业开发区开始起步。
各开发区分别编制了发展规划和基础设施建设规划，已有部分开发区完成了“七通一平”建设。随着开发区基本建设的进行，区内高新技术产业开始起步。目前，各类开发区内经省、市科委认定的高新技术产业企业已达5599家，实施高新技术项目一万多项，实现产值247.5亿元，技工贸总收入273.3亿元，实现利税38.7亿元，创汇55.2亿美元。
（二）发展中的问题
经济开发区的大量涌现，体现了我国经济内在的潜质和活力，总的来看，我国经济开发区的发展势头良好，前景十分广阔，但它毕竟是改革开放的新生事物，仍处于初创阶段。在创办开发区的外部环境上和开发区管理体制及区内的运行机制等方面更没有现成的经验和模式，实践中仍有不少问题值得关注和进一步的思考、解决。目前，开发区建设中存在的主要问题，集中表现在以下几个方面：
1.有些城市和地区不顾主客观条件，盲目发展。
有些城市和地区纷纷仿效沿海创办经济开发区，并逐步酿成一哄而上，盲目发展的严重倾向，开发区遍地开花，多如牛毛，从国务院到村民组，第一级都办有开发区，造成开发区的数量和面积偏多偏大，超出财力和物力的实际承受可能。现在全国究竟有多少个开发区，不同部门的统计数字出入很大，据国家土地管理局的调查，到1993年底，全国有各类开发区2700多个，占地约为1.2万平方公里，有关部门组织专家抽样统计调查，全国创办开发区的县已占总县数的67%，并有进一步增加的趋势，据沿海地区的经验，在经济开发区的建设中，实现“七通一平”的前期投资每平方公里约需1.5—2亿元，按此计算，全国开发区的起动资金即需1.8—2.4万亿元。开发后的场地，还要盖厂房，商品房，还需进行设备投资，这样，投资总额还要上升，据保守估计，每平方公里的基建项目投资约需10亿元。国家对开发区的投资强度不够，而且没有把开发区建设资金纳入国民经济发展计划，投资力度很低，以52个国家高新技术产业开发区为例，1991年的国家投资为1亿元，1992年2亿元，1993年3亿元，平均每个开发区不到600万显然满足不了开发区建设的需要，剩下的巨额资金缺口就只能依赖于地方财政和招商引资情况。
2.开发区的技术、管理人才溃乏。
开发区现有人才队伍业务素质普遍不高，各类管理、专业技术人才严重不足，以山东省的情况为例，按每平方公里创办100个新技术企业，每个企业100名员工，其中科技人员占20—30%计算，每平方公里所需2000—3000名科技人员，全省开发区起步共需30000—45000名科技人员，而山东省93个省属和中央部属科研院所、科技人员总量仅三万多人，就是全部进入开发区也不够，另一方面，在吸收、培养、使用和奖励人才等方面的优惠政策尚未完全兑现，在入区科技人才的户口、职称和家属、子女的安置问题上还存在不少障碍，这些都会影响人才的引进工作。因此，如果各地不根据本地经济技术承受能力的强弱确定开发区的规模和起点，而盲目扩大区域，将会背上沉重的包袱。
3.土地资源存在浪费现象。
有些开发区流于形式，规模过大，土地资源存在浪费现象，尤其是侵占耕地现象严重。1992年，全国兴建的各类开发区占用耕地达120万亩。从国外开发区的实践来看，大多数开发区的规模都不大，多在1平方公里以下，如我国台湾省，全岛只建有高雄，楠梓，台中三个加工区，总规模不足两平方公里。与此相比，从我国最初批准的沿海十四个开放城市创办的开发区来看，由于缺乏经验，初定规模都较大，大多在10—50平方公里，比国外出口加工区要大一个数量级，这与我国的经济实力是不相称的。虽然后来因受建设资金的约束，被迫压缩到1—3平方公里的规模，但首期开发基建摊子仍然铺得过大，因而仍然不同程度地存在着土地利用率低，资金占用大，效益低下的现象，可是，近年来，这一教训并未引起各地的足够重视，特别是许多县级开发区的规模根本没有进行过认真的充分的科学论证，如湖南省衡阳市九个县级开发区的平均规划规模达十五平方公里，这与各县的主客观条件是不相符的，许多搞开发区的地方离城市较远，工业基础薄弱，缺乏具有创新能力的行业，有的开发区只是划定一片空地，基础设施投资没有着落，对内对外投资均缺少吸引力，致使这些“圈地”长期闲置造成浪费，开发区还相当多地存在着用地审批混乱、权力过度下放的现象，某自治区政府规定，所属两个市级改革试验区受自治区政府委托享有耕地500亩以下，非耕地2000亩以下的土地使用审批权，该自治区某地区有县乡两级开发区25个，占地12000亩，均未经批准，还有的开发区土地自用自批，没有约束。
4.隐形国有资产大量流失。
土地征用价格偏低，被征地农民得不到合理的补偿和安置，土地出让价格随着性较大，造成隐形国有资产大量流失，按照国际上通行的标准，在开发区每平方公里1.5—3亿元的开发成本中，征地和移民安置费用应占三分之一到二分之一，但不少地方为了压低开发成本，采取了压低征地补偿费的做法，湖北省某开发区征地补偿标准为每亩1.4万元，只相当于正常征地补偿标准的三分之一；内蒙古某开发区征用耕地2100亩，支付征地补偿费40万元，平均每亩只有190元，失去土地对农民来说即意味着失去生活和福利保障，开发区将土地征用以后，农民可以得到一笔征地款，但须自己解决就业问题，小部分有一技之长的农民，可以利用征地款搞二、三产业，但大部分农民特别是年纪偏大者，就业较难，加上相当一部分开发区建设速度不快，需要的简单劳动力不多，农民重新找工作就相当困难，低标准的征地费用还迟迟难以到位，更对他们是雪上加霜，这个问题处理不当，必须影响农村稳定和农村经济发展，开发区土地批租的价格，在各省之间、各开发区之间不尽相同，地价的差别可高达一倍以上，各开发区对工业用地一般都给予较优惠的政策，低价的每平方米为200元，高价的为400—450元；商业住宅用地价格偏高，低价的在800—1000元，高价的达3000元以上。这一方面，是由于地价的确定受多重因素影响，因而难以制订统一的标准，同时，也由于土地批租转让的方式仍不规范，虽然国家多次重申土地转让主要实行拍卖和招标方式，尽量不用协议方式，但一些开发区为了吸引外资，用过低的地价作为招商引资的条件，为一些外商无理要挟，漫天要价提供了可能，同时也造成国有资产的大量流失。
5.优惠政策层层加码，相互攀比，标准混乱，竟相让利情况比较严重。
我国开发区优惠政策有两个层次，包括国家制定的具有普遍指导意义的鼓励政策和各个开发区自己制定的各种优惠政策的要点，各开发区也都在规章、办法中重点制订了优惠条款，其中主要是税收减免条款，这对引导外商投资有明显的促进作用。但同时各地区往往分析研究当地的特点甚少，一味盲目模仿或照搬特区、其它开发区和国外自由贸易区的做法，竟相减免10%的地方所得税，压低土地使用费，以期通过让利竞争来吸引外商入区。甚至有的开发区先分给外商10%的红利，再按投资比例分红。内地某开发区竟然作出规定，开发区内的外商投资企业，所得税率为30%，经营期在10年以上的生产型外商投资企业，从开始获利的年度起，头两年免缴所得税；第三到五年按15%的税率缴纳所得税，纳税后再由当地财政部门列支全部返还；第六年开始按30%的税率缴纳所得税，纳税后由当地财政部门列支返还50%，其中出口型企业的条件更为优惠，另外如发生年度亏损，可用下年所得来弥补，至于建设港口码头，能源交通等项目企业，其税收优惠为10年免征，10年减税，同时还享受其它优惠待遇，这些优惠措施，虽然从一定程度上增强了对外资的吸引力，加快了招商引资的步伐，但也使国家减少了大量的收入，削弱了我国吸引外资的整体优势，还容易受制于外。
6.经济开发区在管理上缺乏宏观指导。
开发区项目缺乏可行性论证，新的开发区管理模式尚未形成，在现存的开发区中，国家和省一级批准的比重所占不大，绝大多数是地、市、县甚至乡镇自己建立的开发区。这些开发区大都缺少统筹考虑，没有经过认真论证和评估，不论是在初期筹集建设资金上，还是在后期引进项目上，都存在着一定的盲目性，有的新辟开发区，既无规划又无具体实施计划，招商情况不理想，项目无着落；有的中小城市和县镇，为了追求短期的“轰动效应”，相互攀比，仓促上马，动辄兴建几个十几个开发区，而且规划规模越铺越大。此外，项目的选择无针对性，流于形式，随意性较大，湖北某市开发区，安排的12个用地户均是行政事业单位的办公楼。有的开发区急于收回投资，不论什么项目，只要交钱就能进来，黑龙江省肇东市某开发区的六个项目，有四个是老企业搬迁进来的，有的开发区还闹出了把旧城区改造，兴建集贸市场的项目升级为“开发区”的笑话，不少地方在兴建开发区时，将不该下放的规划管理权下放了，造成旧城建设项目分散，基础设施难以配套，有的干脆将规划管理的审批权直接赋予开发区管理委员会，违反了有关规定，导致政出多门，相互扯皮现象的发生。
7.开发区的产业结构单一，技术层次较低，经济效益、社会效益和自身功能难以协调。
我国的各类开发区基本上以出口加工换取外汇为主要目标，因此，生产型项目比重极大，占80%左右，天津，广州，上海等港口城市的开发区，此项比例更高达90%以上；在现有的开发区项目中，先进技术比重小，一般性技术较多，有些甚至是二流、三流或将要淘汰的技术；产业结构中，以资本密集型和劳动密集型为主，知识、技术密集型和高技术产业的比重过小，产业结构不够合理，尚未形成明确的产业政策思路；项目的规模较小，以十几万至几十万美元的项目居多，合作方式层次低，进驻开发区的外商中，中小型企业的比重较大，大型财团和跨国公司则仍处于“持币观望”状态；技术转移出现断层，无法正常扩散，这既与国内配套资金不足有关，也与投资“大气候”尚未形成有关，造成开发区的经济活动基本上处于相对封闭状态，对外辐射功能没有得到正常发挥，阶段性的局部利益损失和让利性的市场开放并未换来相应的技术，反而有“越隐越深”之感，不仅损失了相当的经济利益，而且把外商的胃口越吊越大。