美军电子文件管理现状及启示，本文主要内容关键词为：文件管理论文,美军论文,现状及论文,启示论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G270 电子文件正以无法抗拒的力量逐渐取代传统文件，成为军队档案信息资源的重要组成部分，电子文件管理成为军队文件与档案工作者必须直面的核心问题。面对接踵而来的电子文件管理难题，美军已经进行了多年的积极探索，并形成了一些科学有效的做法。“他山之石，可以攻玉”。本文尝试分析美军电子文件管理的现状及特点，为解决我军电子文件管理中的问题提供借鉴。 一、美军电子文件管理的现状与特点 (一)体制合理——文件与档案工作的一体化管理机构 电子文件管理要求树立广义的文件观，对电子文件从生命周期的最初进行前端控制，从文件的生成到文件作为档案保存和利用管理的全过程，要采取连贯一致的管理方式。这种管理模式要求设立文件与档案工作的一体化管理机构。美军的文件与档案工作管理体制恰恰与这种需求相一致。 美国档案事业管理机制的总体特点是全局分散、中央集中，其军事领域的档案工作完全纳入国家档案工作系统之中。美国国家档案与文件管理署(NARA)既是国家的也是军队的文件与档案工作行政管理中心和最高管理机构，是美国政府行政机构的60多个独立局之一，下设国家档案馆、联邦文件中心、总统图书馆等机构。1950年《联邦文件法》授权，NARA不仅监督档案管理。还对现行文书处理部门文件的形成、分类、立卷、鉴定和销毁实行监督。对军队而言，其主要职责包括：制定文件工作的方针政策和工作程序，指导监督美军各机构的文件管理工作；制定通用的标准文件保管期限表，督促美军各部门向联邦文件中心移交半现行文件；指导和检查具有永久保存价值的文件移交进国家档案馆。 在文件与档案工作一体化管理的同时，由联邦文件中心负责接收和保管美军各类机构的半现行文件。各军兵种都有其指定的文件中心，以美国陆军为例，其对应的由NARA管理的文件中心有15个，如华盛顿国家文件中心、国家人事文件中心、NARA五大湖区文件中心、NARA太平洋-阿拉斯加区文件中心等。军队的半现行文件在文件中心保存一定年限之后，由国家档案馆接收其中具有永久保存价值的，并负责整理、保管工作和提供利用，从而完成对文件的全生命周期管理。 可见，美军的文件与档案工作的行政管理机构是合一的，其文件与档案管理的全程监管职能从体制上是可以实现的。对电子文件管理而言，一体化的管理体制可以从法规政策、制度标准、工作流程、评价体系等多方面实现对电子文件的全程控制与管理，从而避免了分段式管理的弊端。 (二)标准完备——覆盖备军兵种的多层次电子文件管理法规制度 经过多年的实践探索，美军已建立起比较完备的电子文件管理法规制度，保证军队电子文件管理有法可依。美军电子文件管理相关法规制度条款，主要体现在美国国家和军队的文件与档案管理法规性文件中，这些法规制度可以分为三个层次。 第一层是美国国家层面的法规。近年来上至美国联邦政府颁布的法典，下至NARA制定的规范性文件，都包含了电子文件管理的相关条款。如《联邦政府法规》(CFR36)，在第十二章“国家档案与文件管理”中专门设置了第1234条款“电子文件管理”，对电子文件的机构管理职责及其生成、使用、保管和处置设立了标准。2011年的《美国法典》(2011 USC44)在其第四十四章“公共印刷品与文件”中。设置了3101、3504等条款规范电子文件的管理职能与合法地位，尤其强调符合程序的电子文件“不得因其是电子形式而否认其合法性、有效性和强制执行力”。此外，NARA作为文件与档案工作主管机构，2009年颁布了《留存过去、保护未来——国家档案与文件管理战略规划(2006—2016)》，其中第四章针对电子文件的管理目标进行了专门论述。这些美国国家层面的法规是美军电子文件管理法规制度的重要组成部分，也是美国国防部及各军兵种制定电子文件管理法规制度的依据。 第二层是美国国防部(DOD)的法规制度。美国国防部陆续颁布了一些文件与档案管理工作的综合性规范以及针对电子文件管理的专门标准。如作为行政指示颁布的《国防部办公厅(OSD)文件管理规程——管理程序》(AI 15.V1，2006年颁布，2008年修订)，将电子文件管理作为附件8单独列章进行规范。作为指令颁布的《国防部文件管理规划》(DOD 5015.2，2000年颁布，2003年修订)明确规定美国国防部文件管理职能和系统需求适用于所有的电子文件管理系统。此外，美国国防部还颁布了《电子文件管理软件设计评价标准》(DOD 5015.2-STD，1997年颁布，2002年、2007年分别进行了修订)，该标准始终关注军事机构这一特殊文件形成与利用群体的电子文件管理问题，将电子文件的功能需求分为三类：强制功能需求、可选功能需求和密级文件管理需求，反映了军队这一特殊集团对电子文件管理问题的特定要求，保持了军事领域的专业性特点。 第三层是美军各军兵种的法规制度。以美国国家和国防部的法规制度为依据，各军兵种从自身实际出发也制定了更具针对性的电子文件管理法规制度。 海军陆续颁布了《海军文件管理纲要》(SECNAVINST 5210.8D，2005年)、《海军档案文件管理手册》(SECNAV M-5210.1，2007年)和作战部指示《海军文件管理规程》(OPNAVINST 5210.20，2010年)，这些文件都单独设置章节规范了海军电子文件管理的相关问题。以《海军文件管理手册》为例，对电子文件的含义与范围、电子文件管理系统、电子文件的存储载体、电子邮件管理等都进行了明确的规定。[1] 陆军于2007年颁布了条例《陆军档案信息管理系统》(AR 25-400-2)，专设第三章“电子文件保管”，重点规范了信息系统文件、光盘使用、电子文件合法利用等问题[2]。之后，2008年又颁布了《陆军档案文件保管指南》(DA Pam 25-403)，该手册在各个章节分别规定了电子文件的合法使用、移交与淘汰、处置等问题。[3]2009年，美国陆军军事历史中心颁布的《指挥官作战档案文件和数据收集策略、技术和程序指南》(CALL 09-22)，也明确指出该指南适用于电子文件，对战时电子文件的收集有明确的指导意义。 空军也颁布了《空军文件管理规程》(AFI33-322，2003年)和《空军档案文件管理手册》(AFMAN33-363，2008年)。其中，《空军档案文件管理手册》在各个章节中分别对电子文件的目录编制、管理系统、安全、存储载体、销毁、移交进馆等进行了规范，是一份比较全面的电子文件管理指南性文件。 在以上覆盖各军兵种的多层次的电子文件管理法规制度中，美国国防部、陆军、海军及空军制定的本部门电子文件管理制度，都是以美国国家层面的法规为基础和依据、结合美国备军兵种军事需求形成的，其核心特色是针对性、操作性、指导性强，实用主义色彩浓烈。 (三)技术驱动——建立需求完备的电子文件管理系统实现全程管理 美军的电子文件管理呈现明显的技术驱动的特点，具体表现为：电子文件管理作为保障美国国防部及其成员完成使命的基础性建设，以技术影响对策分析法和技术建构为主要对策，以建立满足文件功能需求的文件管理系统作为实现美军电子文件全程管理的主要手段。 美军电子文件管理的技术驱动策略，总体上反映和遵从了美国电子政府信息技术驱动多元化战略。其电子文件管理采用全程管理模式，按文件生命运动过程分为两个管理阶段，即文件形成单位电子文件系统管理阶段和国家电子文件档案馆(ERA)永久保管阶段，两个阶段采用连贯一致的管理规范。美军遵照联邦政府2002年发布的《电子文件管理动议指南产品》，按照NARA提供的电子文件管理指南和工具，结合各军兵种的任务特点，强调通过建立满足各项功能要求的文件管理系统来实现电子文件的全程管理。 美国国防部颁布的《电子文件管理软件设计评价标准》是美军备类电子文件管理系统设计的强制性执行标准。2007年版的《电子文件管理软件设计评价标准》中，系统强制功能需求涉及12个方面内容，共152项，每一方面内容划分为若干更加具体的分需求，并对每一个分需求给出了详细说明。该标准强调了对电子文件生命周期的全程管理，从电子文件生成到文件归档、移交、存储及处置，每一步骤的管理都有明确规定，并通过文件、案卷、类别三个级次对电子文件进行分级管理，从而实现了对电子文件生命周期的全程控制。为支持国防部及其成员的使命，该标准还体现了对联邦法律、政策和文件处置期限表等法规文件的遵从，使之适用于所有文件的管理，无论这些文件是纸质的、电子的或其他介质的。 以海军为例。2010年发布的美海军作战部指示《海军文件管理规程》指出：“海军和陆战队内网(NMCI)提供的海军部颁行的电子文件管理解决方案，是海军和陆战队针对文件管理的初步行动。电子文件管理软件和服务界面由NMCI提供，但是文件及其管理的职责由每个海军司令机关担负。所有的电子文件管理解决方案必须遵从于美国国防部的相关标准，并经美国国防部认证。”[4]海军所有部队均使用经海军部批准的管理工具保存和管理电子文件(包括电子邮件及其附件)，文件应以数字形式保存，如果从文件管理系统中删除，必须进行打印并进入司令部硬盘归档系统，直至其最终处置。 美军电子文件管理的技术驱动策略，旨在促进美军各部队文件信息的有效管理和方便利用，支持及时高效的决策并保证其问责。通过统一的管理政策、管理过程和系统需求来确保军队电子文件的真实完整，支持军事信息系统的互操作，帮助美军各部队将多种类型和格式的有价值电子文件移交美国国家档案馆永久保存，供政府、军队和公民未来利用。 (四)安全保障——高度的风险意识与安全管理观念相结合 安全问题是电子文件管理过程中难以逾越的鸿沟，也是我军电子文件管理进程举步维艰的重要原因之一。相对于世界诸多国家和地区军队对此问题的谨小慎微，美军进行了颇有成效的尝试。 高度的风险意识是美军进行电子文件安全管理的前提条件。面对电子文件自身特性和管理制度所带来的安全威胁因素，美军保持了高度的风险意识，全面评估电子文件安全面临的风险要素，分析其导致安全事件发生的概率，并结合所涉及的文件信息价值来判断安全事件一旦发生对军事机构造成的影响。美军试图通过风险分析，全面掌握电子文件整个生命周期中可能存在的安全威胁及可能造成的损害，继而建立信息安全保障体系，对电子文件生命流程中的风险因素进行全面控制，从而保障电子文件信息的安全性、完整性和可用性。 规范的文件管理流程是保证电子文件安全的基本措施。针对电子文件管理所面临的多方面风险因素，美军制订了规范的文件管理流程，力图通过管理业务过程的正规化、程序化、制度化保证电子文件的安全、完整和可用。以美国国家档案与文件管理署牵头构建的、也保管美军文件的电子文件档案馆(ERA)为例，其基础系统ERA Base于2008年6月发布，业务工作流程包含了文件制表、移交、接收和提供利用等多个环节，设计科学、要求具体、执行严格。[5]以电子文件的接收环节为例，第一批确定的四个移交试点机构包括美国海军海洋科学署。电子文件的接收基本沿用了传统文件接收入馆的所有程序，要求使用合法的移交工具，将纸质的文件表、移交要求和移交计划转化成电子表格(包含移交文件的背景信息)，表格内容由军方文件形成机构和国家档案与文件管理署共同填写，通过ERA系统提交审查，合格方可进行文件移交。[6] 缜密的密级文件管理方案是电子文件安全保障的重点。密级文件是电子文件信息安全问题的重点，较之一般文件有着更高的安全需求。针对密级文件管理，美军同样推行信息化的文件管理方式，如保存于联邦人事文件中心的美军人事档案已全部实现了计算机自动化检索。在国防部颁布的《电子文件管理软件设计评价标准》(2007年版)中，密级电子文件管理功能需求单独设章进行描述，明确规定某些需求“对于管理密级电子文件的电子文件管理系统而言是强制性的”，如密级文件的元数据构成、允许特许用户建立自动触发的加密机制、归档前的正确性确认、文件历史审计、存取控制等。缜密的密级文件管理方案和严格的技术措施与管理机制，基本杜绝了美军敏感信息、秘密信息和重要数据的泄密隐患，一定程度上确保了电子文件的安全。 二、美军电子文件管理带来的启示与借鉴 (一)以战略思维关注顶层设计 美军在多年的电子文件管理实践的基础上，始终关注文件管理战略问题，认为战略研究是解决电子文件管理问题的前提条件。他们将电子文件管理作为信息时代军队完成职能任务的重要基础内容，纳入军队整体化建设之中。在一体化管理体制下，建立职责明晰的文件管理机制，颁行切实可行的法规标准，制定统一规范的业务流程。正是由于美军注重以战略思维关注顶层设计，其军队电子文件管理实践始终引领着美国国家电子文件管理的进程，国防部颁布的《电子文件管理软件设计评价标准》是美国第一个电子文件管理系统设计需求标准，并日益成为美国联邦政府乃至整个北美地区创建文件管理系统的技术规范。 美军乃至世界各国家和地区的文件管理实践都说明，要从根本上解决电子文件管理问题，顶层设计是关键。以顶层设计带动整体规划，以军队战略带动全面发展，也将是今后我军电子文件管理的发展趋势。2009年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《电子文件管理暂行办法》中明确了电子文件管理集中统一管理的制度，首次规范了电子文件管理机构及职责，规定在国家层面建立由九部门组成的国家电子文件管理部际联席会议制度，负责统筹规划和组织协调全国电子文件管理工作。我军也应在此基础上及时调整文件与档案管理的体制机制，理顺各部门关系，加强电子文件管理工作的领导力度，整合力量，统筹协调，对电子文件管理作出全军层面的顶层设计。 (二)以标准规范实现全程管控 建立科学的电子文件管理法规标准，既是对电子文件实行有效管理的前提，也是目前我军电子文件管理急需解决的难题。美军多年的文件管理实践告诉我们，体系完备、覆盖面广、切实可行的文件管理法规标准必须首先得到重视，这是确保电子文件管理目标得以实现的有效途径。如何进行电子文件管理法规标准体系的整体设计，统筹规划管理法规与业务标准的制订与颁布工作，是目前我军电子文件管理首先需要研究的问题。目前虽然我军颁布了一些与电子文件管理相关的法规性文件和技术标准，但是无论从理论角度还是技术角度审视，这些规定和标准都还处于探索阶段，数量上远远不足，质量上有待提高，其中一些条文对实际问题的解决缺乏针对性和指导性，导致管理实践无法可依。只有从根本上解决这些问题，才可能改变我军电子文件管理的现有状况，最终形成全军性的高效的电子文件管理的大格局。 在规范制约下的全程管理是美军电子文件管理的主体模式。美军备大部均在国家档案与文件管理署的统一指导下，按统一标准开展各自的文件管理项目，建立自成体系的电子文件管理系统。但无论是哪一军兵种哪一级别的文件管理系统，都结合自身任务特点规定了严格的业务工作流程，保证对电子文件从生成到最终处置的全生命过程管控。在我军现有体制下，要实现全程管理，也需要档案部门积极主动地提前介入相关文件的管理“前端”，如介入各类文档管理和办公自动化管理软件的开发和设计，介入电子文件的形成、归档与鉴定等文件工作阶段，打破文件、档案工作的阶段区分，确保从机关现行文件直至馆藏电子档案管理的高效和优化。 (三)以管理与技术相结合的途径推进管理进程 美军以技术为主导力量的特点，积极推进了电子文件管理的进程，但是某种程度上也难免技术万能化的弊端。本着新技术导致的问题就要用新技术解决的观点，美军将技术奉若圭臬，这一点从美军各级各类健全完备的电子文件管理系统中可见一斑。毫无疑问，电子文件管理已经无法同信息技术割离，但计算机只是人力的辅助工具和效率增幅器而已，更多解决的是数量与效率的问题。以往困扰我们的种种难题，不会也不可能通过简单的“0”和“1”的叠加组合就可以简单化地解决。如电子文件的鉴定问题，在倡导宏观职能鉴定的前提下，美军采取的内容鉴定法基本上是纸质文件鉴定方法的“电子版本”，以期通过技术手段达到鉴定自动化的目的，可以说无法从根本上解决电子文件的鉴定问题。[7] 针对我军电子文件管理的现状，应采取管理与技术相结合的途径推进管理进程。尤其针对安全风险因素较高的军队密级电子文件，在采用相应技术手段的基础上，更应突出管理的重要职能。这种管理职能既是对电子文件本身及其各业务环节的管理，也是对相关人员、机制和资源的管理。目前，我军对电子文件管理有宏观的原则性要求，但是在电子文件管理系统中如何实现这些要求，既缺乏具体指标也没有底线标准，因此，必须通过完善管理职能，解决全军各部门在组织自身电子文件管理过程中的困难与无序，使我军电子文件的管理要求真正落到实处，最终实现对军队电子文件的全程管理。