助学贷款的不同目标——对贷款的设计、评价及政策可能产生的影响，本文主要内容关键词为：助学贷款论文,贷款论文,目标论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467.8
文献标识码：A
文章编号：1671-9468(2004)02-0033-06
目前，含政府补贴的助学贷款在全球五十多个国家和地区广泛推行。对各国的助学贷款计划进行考察，会发现它们之间存在显著差异，这就使人们很难确定什么是助学贷款的通行模式，也不能断定什么才是好的助学贷款方式。例如，有些助学贷款，无论是公立学校还是私立学校的学生都可以申请并获得，而有些则只面向公立院校的学生。有些助学贷款只发放给某些特定人群，而有些则没有这方面的限制。尽管不是所有但确实相当多的助学贷款都被作为收费改革后的配套资助措施，旨在实现更高的高等教育成本补偿。有的助学贷款具有丰厚的优惠条件，有些则与一般的商业性贷款没多大区别。另外，不同助学贷款计划的贷款补偿程度也存在明显差异，并随之导致了不同的财政效果。
为什么不同的学生贷款其操作过程及最终结果千差万别？主要原因在于不同国家的助学贷款目标指向不同。本文对世界上不同助学贷款项目所强调的目标进行分类、整理，归纳出五组共十一个不同的目标；本文第二部分主要讨论这些不同的目标选择；第三部分探讨不同的助学贷款目标对其运作可能产生的影响；最后指出，评价助学贷款，必须要以其所预期达到的核心目标为背景进行考虑。
助学贷款的几种不同目标
不同助学贷款的核心目标和政策类型各不相同。我们大致可以归纳出助学贷款的目标，这些目标的差异将会从整体上影响贷款的设计、运作和经济上的可持续性。这五组目标分别是：(1)经费预算方面的目标（增加大学的收入）；(2)促进高等教育规模扩展；(3)社会性目标（改善均等性，增加穷人的入学机会）；(4)满足特定的人力资源需求；(5)减轻学生的经济负担。实际上，任何一项助学贷款都可能包含不止一个目标。
一、经费预算方面的目标（增加大学的收入）
世界上很多国家，尤其是发展中国家的公立高校普遍财力不足。即使不考虑高校系统的扩展（我们将在后面专门阐述此问题），政府的预算约束也可能使公立高校普遍存在经费不足。这可能源于许多原因，这里将讨论其中的三个。第一，面对日益增长的生均成本，可能无法获得额外的政府资助来使大学保持入学水平和办学质量。第二，各国全面削减政府支出（包括高等教育支出），公立大学被迫寻找其他替代性的经费来源。第三，许多国家已采纳了偏好基础教育、大学后教育的政策，这导致资金配置从大学向其他可获得更高社会收益的教育部门转移（见表1）。
表1 助学贷款的几种不同目标
目标1：经费预算方面的目标（增加大学的收入）
●在公立大学生均成本不断增加的情况下，为保持大学入学人数、保证输出及
教学质量而寻求更多的收入来源（无法获得额外的政府财政拨款时）
●弥补大学财政经费的缺口：为了应对政府公共开支（包括教育支出）的减少
●弥补大学财政经费的缺口：为了应对公共教育财政体系的重新配置，即教育
财政支出的重心由高等教育转向其他社会收益率更高的部分（如基础教育）
目标2：扩展高等教育规模
●为公立大学的财政扩张提供额外的（部分的）经费扩充
●发展私立大学以扩展整个高等教育的规模（降低国家在大学财政扩充中的作
目标3：社会性目标（公平性／贫困学生入学机会）
●针对贫困学生的贷款
●交叉补贴(sross-subsidization)：从更高的学费收入中拿出一部分作为助
学金发放给贫困学生
目标4：满足人力资源的需求
●满足特殊行业和地区的劳动力需求
目标5：资助在校学生
●减轻学生就学期间的经济负担
●增加学生自己所要承担的义务和责任
●培养学生在经济上的独立性
在所有案例中，预算紧缩都使得公立高校寻求更多的成本补偿，以尽力寻找替代性的资金来源。一个主要的办法就是对学生享受的服务进行收费或者增加收费。对服务进行收费的具体形式有：收取更高更贴近实际的学费，或者提高已经包含了补贴的食宿费（注：顺便提及的是，收取数量可观的学费将对教育系统产生另外的积极影响：它将改变院校与学生之间的关系，使二者逐渐建立提供商—消费客户的关系，同时也增进了大学之间的竞争，另外，学生们在大学事务中也有了更大的发言权。）。提高大学收费标准，无论提高的是学费还是生活费，在政治上和社会含义上都可能难以被接受；社会各阶层的既得利益者都将积极反对向私人学生增加各种教育开支，因为后者可能意味着要成倍地提高当前的工资水平。向银行贷款来减轻这种付费压力可能行不通，因为银行在向教育提供借贷方面也是声名狼藉，这明显是一个市场失灵的例子。因此，就需要设立由政府资助、实行商业利率的助学贷款项目弥补市场的失灵；这意味着学生能够通过贷款方式支付其学费和生活费，而学生提高教育水平就可能带来预期收入增加，因此也就减轻了贷款偿还的负担。
应该指出的是，有些助学贷款虽然主要是为了实现高等教育的成本补偿，但往往也包含补贴、资助贫困学生的成分。不过，助困不是这种以成本补偿为主要目标的助学贷款的全部追求，原则上，这类助学贷款实行市场利率，面向所有学生而不仅仅是贫困生。需要指出的是，由实施助学贷款推动学费水平提高而带来的额外收入，不一定能为教育机构带来净收入的增加，能否实现净收入的增加取决于提高收费给大学带来的额外收入能否抵消其相应的公共经费削减。
二、促进高等教育规模扩展
随着社会对高等教育需求的不断上升，各国政府纷纷扩大高校招生规模；但是，由于国家经费预算的限制，学生数量的增加与相应的政府经费投入在很大程度上不配套。人们对高等教育规模扩展的社会需求日益增长，要求大幅度增加公共教育支出；而只要大学收费上涨所带来的额外收入能够抵消公共教育支出的削减，就可以带来大学经费的增加。
要解决高等教育规模扩展与有限的财政预算之间的矛盾，一个补充办法就是发展私立高等教育。在私立大学，学生要为全额教育成本付费，其对公共财政的压力就会比较小。然而，若要实行全额教育成本补偿，大学的收费标准就会相当高，甚至超过大部分人的承受范围。这类助学贷款可能会以减轻私立大学的收费负担为核心目标，尤其是当大部分人而不仅是富人都可以享受这种私立教育的时候，助学贷款的作用就更加重要。例如，在哥伦比亚和巴西，已经允许私立大学的学生获得助学贷款，这样就在不增加政府预算需求的情况下实现了高等教育入学机会的全面增加。在墨西哥，SOFES贷款项目直接面向的是那些有学术能力但经济紧张的学生，或者是希望进入私立高等教育机构的学生。这一贷款获得了数量可观的公共补贴；然而，从原则上讲，以扩展高等教育规模为目标的助学贷款不必进行政府补贴。
三、社会性目标（增加穷人的入学机会）
上文所提到的关于设立助学贷款的原因都未涉及需要对助学贷款进行补贴的情况。人们现在广为遵守的一个目标是增加穷人的教育参与机会。在许多国家的非义务教育阶段，来自贫困家庭的弱势学生比例相对较低，这引起了社会各界的关注；增加这部分人口的教育机会已经成为教育政策和社会政策主要考虑的因素。必须为贫困人口提供明确的经济资助已成为一种共识。这样做不仅可以为经济不利人群上大学减轻学费和生活费的负担，同时也可缓和家长们因为教育开支的增加致使家庭收入下降的抵触情绪，还可以化解教育过程收益并不可观的风险。
对增加贫困人口入学机会最有效的传统方式是根据学生家庭背景调查(means-tested)向一部分人发放助学金（奖学金），以帮助学生交学费（当这种教育非免费时）和生活费。尽管在有些国家，如泰国，已为中等教育阶段以上的学生提供贷款，但发放助学金这种传统的资助方式仍在中等教育中占据主流。然而广泛地实施助学金（奖学金）这种无偿的资助方式，成本可能非常高；比较而言，助学贷款既能为穷人提供更多机会上大学，同时又能通过贷款回收的积累在长期内实现政府公共开支的缩减，或至少不增加公共开支。当然，为了更有效地达到助困目标，助学贷款还必须附带一些诱人的条件。因此，补助性贷款具备宽松的还款期限、低于市场水平的利息和还款不受通货膨胀影响等特征都是理所当然的。
以助困为主要目标的助学贷款有一个较为间接的任务，就是用大学收费提高所带来的额外收入给贫困学生提供助学金，同时也给那些获得非补贴的贷款（接近市场水平的利息）的学生发放助学金。
四、满足人力资源的需求
这一类助学贷款可能只针对那些愿意在国家优先发展专业（如工程）或具有社会重要作用的领域（如到边远地区从事医生或教师服务）中学习的学生。这一类助学贷款要么专为这些特殊群体（如医学专业的学生）而设立，要么就是在不含补贴的普通贷款基础上实行还款优惠。
五、减轻学生的经济负担
这一类助学贷款在发达国家更为典型。尽管大学的学费非常少，但学生们（无论富裕还是贫困）还是可能面临较重的经济负担。因为，就学期间不能工作会失去潜在的收入；而且生活费用也是一笔不小的开支，如果不在本地上大学花费将更大。在许多国家，学生们可以半工半读，比如做兼职、当临时工（在校园内或校园外），就像美国存在的这种观念：“靠做工读完大学”(working your way through college)。在有些情况下，大学的时间安排和一些规章制度会为学生半工半读提供方便，但有的大学却没有提供这些便利条件或者不允许学生打工。在这种情况下，经济压力可能会对学生的学业成绩造成负面影响，而实施广泛的助学贷款则可以缓解这种压力。尽管经济压力对贫困学生而言可能更为沉重，但原则上，这一类助学贷款应面向所有学生，无论是比较富裕的学生还是穷困学生。这种贷款本身是不含补贴的。
这类助学贷款另外还有两方面的论据支持，人们还常常提及这两方面的好处：一方面，这类助学贷款有助于培养大学生的经济独立意识，增强他们的责任感。大学生尤其是家庭较为富裕的大学生们从含有政府丰厚补贴的高等教育中获益，他们没有为自己所受教育全额付费的约束和压力，对学习就可能缺乏认真、审慎的态度；助学贷款使收取学费或学费上涨变得可行。另一方面，人们认为已经是成年人的大学生不应该再被动依赖父母的经济资助，即使在不贫困的家庭，已是成年人的子女也不应总依赖父母的资助。
助学贷款目标对其运作的可能影响
各国助学贷款目标的差异可能影响到贷款项目本身的运作和执行。下面将集中探讨这种隐含影响的几个方面：对大学学费水平及大学财政的影响；对贷款补贴（由政府提供）水平的影响；对贷款定向发放（针对特殊学生群体发放的贷款）的需求的影响；对私立大学学生能否获得政府补贴性贷款的影响。相应的综合分析参见表2。
大学财政
上面已经提到，助学贷款项目通常是作为促进高校增加收费的配套措施而引入的，旨在减轻大学的财政负担。从表2中的第Ⅰ及第Ⅱ栏，我们清楚地看到，贷款实施的效果取决于贷款项目所基于的目标，在近乎一半的情况下，人们认为助学贷款不是高等教育成本回收的一种手段；只有在很少的情况下，助学贷款才被认为是大学财力的额外补充。
含有政府补贴的贷款
在是否需要政府对助学贷款项目进行补贴的问题上，看法要一致得多（第Ⅲ栏）。多数情况下助学贷款不含政府补贴，贷款的目标应该是为了贷款的全额回收。与此形成强烈对比的是，在实践中，尤其是在发展中国家，助学贷款有很高的政府补贴。另外，从表2中很明显地看出，一般只有单独针对贫困学生和特殊劳动力需求的定向助学贷款才享受政府补贴。
总的说来，任何补贴都会使贷款原始资金只能部分地被回收。未被偿还的那部分贷款可以认为是给予借款者的“暗补”，“暗补”，的数额体现了贷款的补贴程度。许多助学贷款的暗补是非常高的。约翰斯通(Johnstone)计算过20世纪80年代德国、瑞典和美国助学贷款中的暗补量[1]；齐德曼(Ziderman)和阿尔布莱特(Albrecht)也计算过20世纪80年代和90年代初二十多个助学贷款项目中的利息补贴，指出不同贷款项目暗补数额的巨大差异，例如，巴巴多斯的暗补是13%，而巴西的一个贷款项目其暗贴额超过90%[2]。如果把商业利率的贷款和纯粹的助学金当作两个极端点，那么带有暗补成分的助学贷款就处于这两极之间。贷款的补贴额越大，其中蕴含的暗补成分也就越多。由此产生一个重要的政策问题：如果贷款的管理成本高于助学金，如果贷款存在还款拖欠的可能性，那么在资助贫困学生时，助学金设定为多少才能比含暗补的助学贷款在经济上更有效？
原则上，为促进私立学校发展（高等教育系统规模扩展的途径之一）而设立的助学贷款不应该得到政府的资助。但在许多国家，私立大学的学费很高，如果助学贷款不含政府补贴，那么借款者将面临很重的还款压力（特别是对那些家境不宽裕而又不能上名牌公立大学的学生）。在这种情况下，以私立大学学生获得补贴性贷款的方式来促进高等教育规模扩展，要比直接扩大公立学校规模的方式更加有效。
定向的助学贷款
一般来说，面向特殊群体设立定向贷款没有多少必要，除非以下两种情况（见表2第Ⅳ栏）：首先，以资助贫困学生为目标的贷款应该能够确实发放给这部分学生，否则助学贷款的核心目标将难以体现；其次，为了满足人力资源的需求，对申请贷款的学生进行先期筛选。这样将有助于促进、鼓励学生到人才紧缺的行业和地区工作。
助学贷款的对象是公立还是私立大学的学生？
最后，需要指出的是，以目标1和2为宗旨的助学贷款应该只面向公立学校的学生（针对私立大学特殊学生群体的助学贷款除外）。但是，如果助学贷款的目标是其他三个，那么无论公立还是私立大学的学生都应该享有平等获得贷款的权利。
对助学贷款的评价：满足既定的目标
前面的讨论对于评价助学贷款有重要的蕴涵意义。评价具体某个助学贷款的效力，没有一个标准的方法。如果要评价某个助学贷款项目，就必须考虑此贷款预期要达到的核心目标。对于表2中目标1和2来说，最相关的评价方法是从财政的角度来进行的——特别是通过分析贷款回收率来加以评价。例如，最近泰国一个面向高中生和大学生的助学贷款项目即是采用了这种评价方法。[3]与此对照，有的助学贷款以促进社会公平为主要目标，评价这类助学贷款就要看它们如何定向到贫困人群，贷款可得性如何，贷款在帮助贫困家庭大学生顺利完成学业、促进高等教育入学机会均等方面的作用如何。泰国早先一项对助学贷款的评价即是采用了这种方法。[4]以满足人力资源需求为目标的助学贷款，其评价的标准在于它是否能促进学生在人才紧缺的行业和地区学习、工作。以资助学生为目标的贷款（目标群五）可能要通过调查的方法来加以评价，以获得有关减轻学生经济负担方面的信息。
评价助学贷款能为考察贷款的目标实现程度提供一定信息。设计一个助学贷款项目必须要对贷款项目的运作成本（贷款补贴的范畴）以及采用其他替代政策实现相同目标的可能性进行比较（见表2第Ⅵ栏）。
表2 助学贷款的不同目标：对项目运作的影响
译注：表中的问号是作者标注的，表示对某类助学贷款是否达到目标的评价尚不十分确定。