公共财政论的理论和实践误区，本文主要内容关键词为：误区论文,公共财政论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一段时期以来，我国财政界，包括财政理论界和实际部门对公共财政倾注了极大的热情，特别是实际部门，对公共财政模式给予积极评价，甚至正在酝酿编制不同层次的政府公共财政预算。我们肯定公共财政的倡导者在提出该观点时，完全是为了我国财政能够实现良性运转，使国家财政在社会经济生活中能够获得一个合理定位。但同时我们也认为，公共财政无论是理论体系，还是实践效果，都还存在严重缺陷，确有必要加以理论匡正，以免获得相反的实践效果。
一
公共财政的提出背景是我国财政分配（主要是财政支出）上的严重错位。这种错位有两方面表现：一是越位，即不该由国家财政负责的项目和部门，财政却依然为其提供资金；二是缺位，应该由国家财政保证资金供给的项目和部门，财政却由于种种原因，未能及时拨付或拨足。支出错位是我国财政难以实现良性循环的重要原因。那么，如何确定财政支出是越位还是缺位呢？这就需要首先对财政支出进行定位，即确定财政支出的理论范围。人们根据市场经济的资源配置理论，提出根据各种产品（服务）竞争程度不同，作为划分应由市场提供还是由政府提供的界线，竞争性物品的提供完全由市场负责，非竞争性物品的提供则由政府负责。公共财政论就是人们为了对财政支出进行合理定位而选用的财政模式。但是，我们认为，公共财政的本来含义和上述资源配置理论并不完全吻合。
顾名思义，公共财政是为公共部门履行职能提供资金保证的财政模式。人们判定是否公共部门，一般有两个标准：一是这些部门的生存和发展所需的资金由政府财政提供（所谓公共资金）；二是这些部门向社会提供的是公共产品或混合产品。从理论上讲，只有向社会提供公共产品或混合产品的部门，才需要由政府连续负责资金供给。因此，上述两个标准可以在第二个标准上统一起来，这就是说，在公共财政模式中，公共产品和混合产品是财政分配的根据，私人产品是不能从国家财政获得资金供给的。
但是，公共产品、混合产品和私人产品的划分是以产品的消费特性和交换特性为根据的，而竞争性产品和非竞争性产品的划分则是以产品的供给特性为根据的。这两类概念的内涵和外延均有很大区别。所谓公共产品主要有两个特征：一是消费上的不排他性，一个人对该产品的消费不排斥其他人的消费权力（这种不排他性可能是国家人为规定的，也可能源于该产品本身效用天生的不可分割性）；二是交换上的不对称性，即人们获得这种产品与其经济状况或货币支付能力没有任何关系，无论高收入者、低收入者还是无收入者，均对该产品有相同支配权力。毫无疑问，公共产品不可能通过市场机制获得资源配置。国家财政必须为公共产品的提供负完全责任。混合产品是同时从政府和市场获得资源配置的产品，其最典型的确定过程是国家为了保证人们（主要是低收入阶层）对该产品的消费，人为将价格规定在低于市场价格的水平上，混合产品的提供者一方面从市场上获得一部分资金供给，另一方面又以补贴形式从政府手中获得一部分资金供给。这样，混合产品肯定被纳入政府财政的支出范围。应该说，上述公共产品和混合产品基本上属于非竞争性产品，资源配置理论和公共财政理论在此没有矛盾。他们的矛盾主要存在于私人产品和竞争性产品之间。所谓私人产品指完全由市场配置资源，生存和发展所需资金完全由市场提供的产品。按照公共财政理论，所有私人产品均不在财政支出范围之内。但有些私人产品尽管属于非竞争性产品，但从社会经济协调发展的角度来看，它们又应当是国家财政的支出范围。比如，铁路、机场、高速公路、港口、大型能源设施等，由于它们具有的自然垄断特性，肯定属于非竞争性产品（行业）。甚至是国家独占经营产品。这些产品或行业同时具有自负盈亏能力，当属私人产品范围。因此，公共财政理论对财政支出范围的框定存在严重缺陷，它过分缩小了财政支出的适用范围。事实上，目前无论是财政部门试编的所谓公共财政预算，还是一些理论工作者对公共支出范围的理论描述，都不是按照严格的公共财政理论去做的。上述适宜由国家垄断经营的产品或行业，大多以公共工程名义列于财政支出体系中。我们不否认国家直接介入这些特殊行业，确有矫正“市场失灵”、拉动社会经济快速协调发展的非盈利动机在内，但是，国家向社会提供这些特殊产品时，也确定是按照市场经济的一般规则去做的，并且，伴随经济体制改革的逐步深入，国家肯定不会排斥，甚至鼓励私人资本参与上述基础设施投资。所以，在公共财政名义下列举的财政支出对象，并不都是所谓的公共产品（物品），这说明公共财政概念存在严重的不完整性。
二
公共财政理论与市场经济发展对国家财政的要求也是不符合的。
典型的公共财政模式存在于垄断资本主义之前，特别是自由资本主义时代。前资本主义的奴隶社会和封建社会，国家财政的类型主要属于家计财政，所谓“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，国家财政和王室财政混在一起，国家除了提供一部分公共产品外，还大量提供主要供王室消费的私人产品。在早期资本主义时期，社会特别信奉自由放任、自由竞争的纯市场经济规则，国家在社会经济中被定位在“守夜人”、“廉价政府”。财政活动的范围自然被约束在纯公共产品的框架内。亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》一书中，列举了国家财政支出的主要内容有国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程支出。关于公共工程指“除上述国防及司法行政两方面必需的公共设施和公共工程外，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程”（商务印书馆1974年出版中译本，下卷284页）， 意指为提供公共物品所建设的基础设施。可以说，自由资本主义时期的国家财政是符合公共财政理论的制度版本。
随着资本主义社会由自由竞争走向垄断，纯粹的自由竞争规则受到日甚严重的挑战，不断加重的经济危机使得国家干预学说迅速成长为“主流经济学”，依此设计的政策主张被西方各主要资本主义国家普遍接受。在这个时期，特别是二战以后，财政的职能日益强化，财政的作用领域不断扩大。财政分配不仅成了国家对经济运行实施逆向调节，缓和周期性矛盾的主要杠杆之一，甚至直接参与资本的形成，对某些制约或引导经济发展的基础产业和先导部门，通过政府直接投资，使其获得应有的发展速度。如果说前者还可以被归入所谓“广义”公共产品，勉强符合公共财政的涵义的话，那么后者肯定有私人产品的成分在内，这些基础产业和先导部门，投资规模巨大，风险系数较高，投资回收期较长，仅靠市场机制引导资源配置，可能严重制约经济发展，形成约束“瓶颈”，政府通过财政直接投资，可以在较短时间内迅速改善基础产品的供给状况，为先导产业的发展提供直接示范。在经济萧条时期，这些基础部门又是政府支出的主要投放对象，既可以刺激社会需求扩张，又可以从供给角度为将来经济发展积聚能量。实事求是地说，现代西方财政理论和制度的发展，是不断摆脱典型公共财政模式束缚的过程，它不仅向社会提供所谓广义公共品，还特别提供那些适合由国家参与提供的私人物品。我们不能设想，象法国这样的国有企业占有很大比重的西方发达国家，其财政模式会是所谓公共财政。
中国是发展中国家。一方面，我国肯定有一个经济高速发展阶段；另一方面，政府必须直接参与为经济腾飞提供基础产业和其他保障的过程。如果按照公共财政观点，政府完全退出私人产品的提供行列，任凭市场机制去自发调节资源配置，任由民间资本缓慢地为哪些带有私人产品属性的基础产业积累和集中资本，必然大大延缓我国的经济发展过程，或者将我国这些基础产业领域拱手让位于跨国资本。韩国尽管饱受金融危机之苦，但国家对基础产业的直接介入，总体上是有积极意义的。当然，政府对某些私人产品属性的基础产业的直接参与，会造成该行业的高度垄断，如电信业等，这在某种程度上会降低效率，增加消费成本，有损消费者利益。对此，我们认为，一方面可以通过产业组织调整、放松产业进入管制和有效的价格管理等，增加其竞争程度，维护消费者利益；另一方面，在这些产业初创阶段，政府资本的直接介入和一定程度的垄断，对它们的迅速发展是完全必要的。
我国正在实施积极的财政政策。一些带有私人产业属性的基础性产业也是政府扩大投资性支出的对象，如铁路、高速公路等。如果按照典型的公共产品理论，势必减少财政政策的作用领域。而且，我国积极的财政政策的重要内容是扩大国债发行规模。考虑到李嘉图等价定理，为了减少将来国债偿还负担，使国家财政不致落入“债务陷阱”，国债资金的理想投向应该是哪些产品可投入市场、可实现资金自我周转、进而可实现国债资金良性循环的带有私人产品属性的基础性产业。因此，我们认为，公共财政理论尽管有助于财政本身的良性运转，但并不符合国家主动利用财政政策、干预经济运行的要求。
三
我们认为，无论采用什么样的财政分配模式，是生产财政，还是公共财政，目的只有一个，就是使财政分配的结果有助于改善社会资源配置效率，提高国民福利水平。也就是说，效率财政是我们追求的永恒目标。财政分配范围的确定对财政活动效率有极大的影响，同样，尽可能提高财政效率，是财政分配范围确定的主要依据。
我们同意根据产品供求的竞争程度确定财政分配（主要是财政支出）的活动范围。但是，如果仅仅将产品划分为竞争性产品和非竞争性产品两类，未免过于简单，据此很难将财政分配范围科学高效率地区分开来。按照西方经济学观点，产品供给的竞争有四种类型，即完全竞争、垄断竞争、寡头竞争和独占。我们可以从理论上做这样的划分：完全竞争型产品统统交由市场去提供，政府彻底从这类市场中解脱出来，财政资金不应以这类产品作为注入对象，目前人们所说的政府退出竞争性产品的生产领域，主要指完全竞争产品；独占型产品应完全由政府垄断供给。独占性产品实际上由两类构成：一是纯公共产品，如国防安全、社会秩序、行政管理、免费使用的社会基础设施等，这类产品固有的非交换性，使其提供者非政府莫属；二是具有交换性质的独占产品，如铁路、机场、邮政、广播、电视等，这种产品或者是其本身的投入产出特点使然，或者是国家强行规定，总之其供给由政府独家操办。独占产品应是国家财政支出的主要领域。至于垄断竞争产品和寡头竞争产品，则应由市场和政府共同组织供给，只是由于它们本身具有的竞争程度不同，国家的直接介入程度也应高低不等。垄断竞争产品应以私人作为主要供给者，经营资本应主要取自民间。寡头竞争产品要允许政府有较高的直接参与程度，如金融服务、高等教育、电讯服务、航空运输、高等级公路等，这些产品目前依然以政府为主要提供者，但政府也已给民间开出了市场准入的通行证，只是后者在短期内尚难动摇政府的主导地位。自然，寡头竞争产品也是国家财政的重要活动领域。
由以上分析可知，公共财政模式存在严重的概念上的错误，严格据此推出的财政支出范围不能满足社会发展对国家财政提出的要求，也不能实现社会资源的优化配置，使财政分配效率不能充分提高。我们不能因为传统体制中财政范围被界定得过于宽广，就从一个极端走到另一个极端，把财政范围界定在纯公共产品的过于狭小的范围内。
标签：公共财政论文; 财政支出论文; 公共产品论文; 国内宏观论文; 公共财政收入论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 经济论文; 财政学论文;