摘要：城乡规划是对未来城乡发展的愿景以及实现路径的通盘考量和执行方案。通过政府各类规划的编制，体现了国家与地方未来的发展蓝图，是国家与地方治理系统的关键内容。然而长期以来，国家规划编制的管理机制部门集权、分治管理，使得国民经济与社会发展、土地使用规划、城乡规划、保护生态环境规划，及和其它各种基础设施的规划间存有许多不协调、不一致状况，这对合理引导规划的实施与发展极为不利。同时，城乡规划编制方式也相对较为滞后，有编制内容较庞杂、上下无法衔接等问题存在，从而极大影响了其法理和技术的权威性。因此，通过实施多规合一来进行城乡规划的编制改革便势在必行。基于此，文章就多规合一对城乡规划编制的影响等进行探讨。
关键词：城乡规划设计；多规合一；整合实践
多规合一是在三规合一的基础上发展而来的，三规是指国民经济发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，通过三者之间的协调编制来促进城乡发展。在2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部以及住建部联合要求进行“多规合一”，其中多规合一是指通过在市县建立示范点，进而有效的推进市县经济发展、城乡规划、土地利用以及生态规划多重发展。
一、城乡多规合一的基本属性
1、城乡多规合一的稠合性。城乡多规合一作为我国城乡发展的重要策略，其不仅承担着建立城乡空间规划关系的“稠合”作用，也承担着较强的协调作用。因此，要及时更新对城乡多规合一的认识，不能将其看做成一个单纯的城乡规划，而是要将其看作是建立一个具有较好协调胜的稠合机制，需要对城乡空间规划中的技术平台及制度平台行深度稠合，以此确保其正常运转，通过稠合效应促进城乡规划的协同增效。
2、城乡多规合一的对冲性。在实行城乡多规合一之前，首先就要充分认识到该项任务的成因，是因为我国不同部门规划中造成的冲突问题而出现的，其主要的任务目标就是解决这些问题，推动我国空间规划改革的发展。在已有多规的情况下，实行城乡多规合一，是解决城乡空间规划中矛盾的关键途径，通过多规合一实现较好的对冲效应，不仅可以降低某此冲突的影响程度，在消除冲突方面也有着更好的积极影响作用，对实现一张蓝图绘制到底的目标有着较好的促进作用。
3、城乡多规合一的包容性。根据城乡多规合一的试点情况下来，在空间规划体系方面体现出较强的可持续发展特征，能够对自成体系、不同技术、不同标准、相对综合、相对独立的国土系统、环保系统、建设系统及发展系统的空间规划进行有效整合，有效规避了该四大系统在编制和执行空间规划体系过程中的矛盾冲突，整个过程体现出较强的包容性及融合性。
二、多规合一在城乡总体规划编制中存在的问题
1、空间发展规模中存在的分歧。经济规划是对社会发展以及国民经济进行控制的有效手段，同时也是对空间规划编制的重要参考依据，经济规划是在经济学规律的基础上进行规划的，但是经济学规律对空间的考虑很少，这就为空间规划编制的制定带来了困难。土地规划是纵向制约条件，从上而下的约束制约了在开发范围内的土地规划，同样也体现了土地规划最强的约束能力。由于这两种规划在空间上存在差异，这为城乡规划编制带来了困难，造成土地规划约束的框架内很难完成经济规划设定的增长指标。
2、空间发展平台不同。城乡规划编制中分为三类，分别为市域、规划区以及中心城区。对市域进行规划主要体现在城镇上，对城镇发展规模以及发展职能给予合理的建议，其中以规划区为边界是能够进行空间协调的，但是不同的区域对空间的管理范围不一样。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这也就导致规划区以外的部分的建设行为难以规划管理，并且有的地方没有控规导致一些项目不能合法落地建设。
3、对空间的管理存在差异。土地规划对用地可以分为三大类：市建设用地、农用地、未利用地。而生态保护规划则分为四大类：禁止建设、有条件建设、限制建设以及允许建设四个区域，其划分标准和城乡规划的空间管理内容几乎一样。然而在城乡规划中没有对空间管制的主体进行明确，导致对建设区的管理增加难度，进而致使在非建设区上的建设行为屡禁不止。但是土地规划对非建设用地的规划十分明确，因此不存在建设区非建设用地的问题。
三、城乡规划怎样调整来适应多规合一
1、整合规划与分项规划的协调配合。目前，多规合一在框架体系方面存在两种思路：将多规整合到一起，以完成一个完整的超级大规划；在不同规划基础之上，构建多规并存协调系统。根据第一类思路，产生一个完整的超级大规划，其内容十分丰富、包罗万象，且系统性十分强大。要实现如此规划，需具备极强的协调综合能力，并且内部的管控成本也会较高，当前，可以真正完成如此规划的队伍还非常之少。而即便对于日本和德国这些空间规划编制较成熟国家，其在县市层面也同样存有多个规划并存的状况。因此，实现规划融合也可不把多个规划进行整合，建立多规并存体系也是可能的。根据第二类思路，在编制现行规划的管理和审批体制之下，为降低规划“各行其是”的问题，可围绕人口、资源环境、产业系统协同发展的目标建立统一的框架平台，使得规划主次分明，合理确定规划间的衔接重点和内容分工，并探索和它相适应的规划编制技术和体系等，以期达到“一套协作程序、一张蓝图和一套技术准则”的理想效果。
2、规划编制体系的构建要点。构建规划编制体系的方案也有两种：在现有规划上，重新设置一个全域空间进行规划，重点实施中长期的战略研究，以协调和指导各种规划内容。由技术可行性角度来看是可能的，但如此规划将突破现有法律的框架，一定程度上很难处理发展规划间的关系。基于现有法律框架，重整规划编制体系，不新增独立于四种规划外的新型规划，而要将多规合一形成的总体城乡规划纳入到发展规划中。若将发展规划当作总体规划以引领其它规划，则需在规划中加入中长期的规划内容。
3、总体规划编制和其它规划编制的融合要点。生态空间、城乡空间在规划范围和对象上是城乡行政区域空间的完全覆盖，而在功能上可以涵盖地区的城镇化、工业生产、生态保护等多项功能，在尺度划分上也更为宏观。其它规划编制边界划定和管制分区，如构建空间增长的边界和生态保护区边界红线等，仍可将功能区作为平台，来进一步细化其规划框架中，落实于空间内。其中城乡的总体规划分成已建区、限建区、适建区与禁建区，利用土地的总体规划可分成允许建设、限制建设、有条件建设与禁止建设等区域。具体而言，城乡的总体规划市域尺度适建区和已建区与发展规划城镇空间中的建设用地、工业生产空间以及基础设施等用地相对应；限建区和工业生产空间及生态环境空间中的部分敏感区和脆弱区相对应；而禁建区主要指生态环境空间的生态红线保护带和关键生态功能区等。
结语：综上所述，政府各类规划的编制是国家与地方治理系统的重点内容，但根据我国的现行规划系统，各种规划分属不同部门进行集权管理，不协调、各成体系等现象较为突出，难以完成规划意图，甚至会阻碍地方社会的有序和健康发展。推进城乡规划编制体制创新改革已成我国深化改革的关键任务，多规合一也成为当前学术界以及社会各界所广泛重视的议题。
参考文献：
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[2]张东升.“多规合一”规划编制体系的构建研究[C].2016中国城乡规划年会，2016.
[3]何冬华.空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话一一来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[G].规划师，2017，33（2）
论文作者:何 浩
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第10期
论文发表时间:2019/8/7
标签：城乡论文; 空间论文; 空间规划论文; 规划编制论文; 城乡规划论文; 总体规划论文; 体系论文; 《城镇建设》2019年第10期论文;