英国广电业制播体制改革的最新进展及其启示，本文主要内容关键词为：英国论文,体制改革论文,启示论文,最新进展论文,电业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G206.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-5685(2010)07-0062-04
英国文化、媒体及体育部(DCMS)发布的数据表明，英国广播电视产业的营业额占创意产业营业总额的18.5%，①仅次于软件和游戏产业。这一领先地位的形成与确立，离不开包括制播体制改革在内的、不断顺应广电市场演变和技术变革的制度革新。鉴于此，本文将在简要回顾英国广电业制播体制改革进程的基础上，考察和分析其改革的最新进展、内在逻辑与启示，以期对当前国内再次备受热议的制播分离改革有所借鉴。
英国广电业制播体制改革的进程回顾
自1922年英国广播公司成立以来，英国广电业的制播关系大致经历了从制播合一(1922-1982)、到制播分离引入与确立(1982-2003)、以及制播分离深化（2003至今）等三个阶段，形成了“内制与外制齐飞，商业共公共一色”的制播体制与利益格局。
在制播合一阶段，BBC和独立电视台(ITV)等公共播出机构以公共文化机构的身份存在，采取高度纵向一体化的福特制生产模式，强化对节目质量和导向的控制，以符合“资讯、娱乐和教育”的服务定位，依靠高品质的节目获得收视许可费和政府的财政补贴。
1982年第四频道的建立，标志着制播分离制度的引入与确立。第四频道的出现，反映了英国议会在广电行业实施“出版商分工制度”的设想，即按照“出版商负责刊物的发行，作者负责作品创作”的模式，将第四频道定位为仅供节目播出的平台，以委托或者购买的方式从外部获得节目，为公众提供信息服务。因此，支撑第四频道发展的委托制片制度将制播关系模式引向了以制播分离为主导的阶段，实现了电视产业从福特主义向后福特主义的转变，极大地促进与繁荣了独立制片市场。
《2003年通信法》的出台，将英国的制播分离改革推向纵深。在1990和1996年《广播电视法案》的基础上，《2003年通信法》对独立制作节目、原创节目、新闻和时事节目的播出时长和比例等都作出规定，不断完善和创新了制播体制改革的内涵，推动制播两方决策主体朝规范化、市场化和规模化的方向发展。
英国广电业制播体制的最新进展
目前，在欧盟《视听媒体业务指令》(Audiovisual Media Service Directive)、英国《2003年通信法》等规章法案的推动下，英国广电业形成了由欧盟委员会、英国政府和播出机构等主体共同构建的、由上到下三个层次上的制播制度体系。
（一）第一层次：欧盟委员会的播放比例要求
欧盟委员会要求，包括英国在内的所有成员国的广播公司，都要遵守《视听媒体业务指令》的各项规章制度。该指令要求，在任何频道上所播节目的主体内容必须是欧洲节目，其中50%以上的节目是在近5年内制作完成，超过10%的节目由独立制作公司出品。《视听媒体业务指令》的制播比例规定，旨在更好地确保欧洲电视节目在欧盟国家的主体地位，为欧盟国家的节目研发和制作创设条件，以欧洲电视节目市场的内部培育与壮大来对抗来自美国等媒体大国的外部市场竞争和文化侵蚀，进而扩大向欧盟以外国家的节目出口和文化输出，增强欧盟的对外文化影响力。
（二）第二层次：英国规制机构的制播比例要求与监管
Ofcom（Office of Communications，通信办公厅）是2003年英国政府针对包括广播电视业在内的通信产业，所设置的全新综合性监管机构，有责任依据《2003年通信法》对所有广播公司的播出行为进行监管。在规制方式上，Ofcom通过发放准入牌照等方式，对ITV1、GMTV1、第四频道和第五频道等播出机构实施直接监管。在规制内容上，一方面，依照《2003年通信法》对广播电视播出机构的节目播放义务与责任做出统一的标准化规定，如播出独立电视节目的数量必须达到25%的最低比例要求；另一方面，会针对PSB机构（Public Service Broadcasting，公共服务广电机构）或BBC等个别机构提出差别化规制要求，如对原创节目的播出时长与比例要求等。与其他PSB不同，BBC由Ofcom和BBC信托理事会(BBC Trust)共同监管。BBC信托理事会制定BBC的主要发展目标，并与Ofcom共同监督BBC是否按要求履行各项节目播出义务与责任。值得指出的是，如有需要，特别是随着外部播出环境的变化，监管部门会对播出机构的节目播出比例等要求进行调整。
针对PSB播出机构，Ofcom从原创节目内容、制作单位身份、节目时长等多个方面，对制播关系做出要求。
1.原创节目的制作与播出(Original Productions)。原创节目的比例要求主要是为了通过确保对内容产业的投资，以促进电视节目生产，推动广播电视产业发展，丰富观众的收视内容。从2008年PSB频道的播出情况来看，所有频道都超额完成配额要求，播出节目绝大部分是原创节目，尤其是在黄金时间，原创节目的比重更高。BBC1、BBC2、ITV1和S4C等频道的比例都超过90%。
2.“走出伦敦”的节目制播要求(Out-of-London Productions)。是指几大PSB机构所播出的、由伦敦M25高速公路以外地区生产的电视节目的数量要达到最低比例要求。“走出伦敦”的制播要求主要有两方面涵义，一是与投入有关，即用于生产本国和本地区节目的费用开支达标；二是与产出或数量有关，即播出的节目时间长短达标。为了达到这一要求，节目必须符合Ofcom要求的“地区生产标准(Regional Production Definition)”中的至少两项要求：(1)在相关国家或地区有实质性的业务和节目生产基地；(2)对国家或地区性节目的开支达到最低要求水平；(3)对该地区制作人才的雇佣和开支达到最低要求。此外，对每一个广播公司的“走出伦敦”比例要求也不尽相同。从现有的数据来看，自2006年以来，各大PSB都能按要求完成播出任务。如BBC对所有公共频道的非伦敦节目要求是不低于30%的节目开支和不低于25%的播出时间比例。BBC每年都能达到这一要求，2008年的运行结果是34.9%和33.5%。
3.新闻时事节目的制播要求(Current Affairs)。对所有PSB做出新闻和时事节目播出比例的要求，是为了保持节目的多元化。英国政府在“数字英国(Digital Britain)”中强调，这一要求有利于增强某些节目，特别是市场无法提供的新闻节目的多样性，对英国观众有利。从统计数据看，各大PSB都能按要求完成新闻时事节目的制作和播出任务。
4.制播本国和本地区节目的要求。主要是指ITV1、STV、UTV等网络型播出机构的特许经营台，在播出电视网节目之外，所播出的地方性电视节目的比例要达到要求，以满足不同民族和英语地区观众的收视需求。节目播出时长因播出机构和地区而异。以ITV为例，在大部分英语地区，2008年的标准是一周的地区性节目时间不少于6小时50分钟。其中，新闻节目为5小时20分钟，时事节目为26分钟，其他地方节目为1小时4分钟。而在苏格兰、威尔士和北爱尔兰等独立地区，非电视网节目的播出比例要比ITV在英语地区的更高，一周为9小时20分钟。在Border和Channel两个最小地区，地方性节目的播出比例则比其他地区更低。英国政府没有对BBC在不同英语地区的地方性节目做出差异化的播出比例要求，只有全年6580小时的统一标准。
（三）第三层次：播出机构的自我制播要求②
在遵循欧盟委员会和Ofcom等规制机构各项指令的基础上，英国播出机构也出台旨在拓宽内容资源，构建内部竞争机制的制播制度。BBC就实施以“WOCC创意竞争窗口政策(Window of Creative Competition)”为代表的内部制播政策。即每年除完成至少25%的独立制片比例外，通过“创意竞争窗口政策”，面向BBC的内部和外部所有节目供应商创建公平的竞争平台，另行发出25%（约2.5亿英镑的交易规模）的委托节目制作要约，以进一步开放节目制作领域，获取更为多元的节目创意和内容支持。与25%的独立制片比例不同，WOCC侧重于对优质节目创意的选拔。有的节目制作公司或团队可能不具备独立节目制作的能力，但是，可以依据其更具竞争力的节目创意，经由WOCC进入BBC节目委托制作序列。此外，BBC还以在曼彻斯特索尔福德码头建设媒体城(Media City)为契机，拓展BBC的外部合作领域，为中小创意企业提供了技术支撑、发展保障和治理经验，构建媒介产业集群，以推进WOCC政策的实施。
英国广电业制播体制发展的启示
自2009年8月国家广电总局出台《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》以来，我国广电业的制播分离改革进入攻坚阶段，特别是随着上海文广等陆续推出整体改革方案后，如何引导、监督和管理制播体制改革，就成为继如何实施制播分离改革之后的又一重要问题。英国作为可以并驾齐驱地将广播电视产业和公共广播电视服务实现协同发展的典范，其在制播体制改革进程中积累的成功经验值得我们思考与借鉴。
（一）在规制理念上，应基于播出机构的公共服务或商业化发展定位，确立二元规制理念。英国经验表明，对广电机构确立“双峰对峙、二水分流”式的公共服务和商业化定位，形成“一国两制”式的差异化规制理念与要求，有利于构建“精致文化”和“人民的电视”同生共处的产业环境。而且，在“花开两朵，各表一枝”的公商并营体制模式下，公共电视的专业精神具有提醒商业电视进行道德自省的功能。反之，商业电视也会督促公共电视引入市场意识与竞争机制。
当前，我国的广电机构具有公共事业和广电产业的双重属性，但未形成公共服务和商业化的两种明确定位。在此条件下，产业化定位容易诱发广电机构滥用其行政性垄断地位来获取商业利润，另一方面，事业化定位也会为产业化改革制造体制性障碍，使得广电的事业和产业功能在“带着镣铐跳舞”的模式下未能产生两大属性各自的最大效能。长期以来，事业化定位下的人员分流等问题成为产业化制播分离改革的重大瓶颈，导致制播分离改革推行缓慢，就是这一双重定位的症结所在。
鉴于此，可以在广电机构是党的喉舌这一地位不动摇的前提下，对播出机构进行公共服务或商业化发展定位的归类，在整合资源的基础上，确立二元规制理念。即形成区别对待的规制制度，以引导不同类型的频道或频率按要求实施不同程度和不同层次的制播体制改革。一方面，对影视、体育、娱乐、数字服务等频道实行拟商业化定位，规制取向以经济性规制为主，制定较高的制播分离比例要求，强化内容产业的竞争机制与市场化建设。另一方面，对新闻、民生、艺术、少儿等公共服务定位的频道，规制取向以社会性规制为主，确保公益性高品质公共文化服务的供给，对制播分离的比例要求相对较低。总之，最终形成定位有区分、制度有差异、程度有不同的规制格局。
（二）在规制制度上，出台明确各方主体责、权、利的法律规章。在英国制播体制改革进程中，与之相伴随的是在各时期不同的广播电视法案。与一般性的指导意见或规定不同，法案明确规定了规制机构和广电企业等各方主体的责、权、利内容，直接督促和约束各方的制作和播出行为，具有基于法律效力的制度执行力。我国制播分离改革推行缓慢的另一原因在于，针对制播分离改革的意见和建议只是代表主管部门的意图与方向，对广电机构的软约束特征明显，尤其是在体制性障碍丛生的条件下，改革容易停留在“雷声大、雨点小”的状态。
当前，我国的制播规制法案无法在短时期内应时出台，但是，通过制定明确规制各方主体责、权、利的规章制度，可以提升改革的执行力。如出台相关规定，明确各级广电局的相关处室专门负责监管制播改革（或者是设置独立性的第三方监管机构）、拟定制播改革的推进层次和时间表、确定各级广电机构不同频道或频率的分离指标构成和细分要求、明确制播改革的责任人、赋予改革机构或部门的人事和资产处置权利等，以确保第二轮改革的务实推进。在改革的实施过程中，支持与鼓励上海、湖南、北京等实力雄厚、条件成熟的广电单位试点先行，出台各具特色的改革方案，并遵循边改革、边总结、边提高、边推广的思路，以点带面地向后续单位产生带动效应，形成改革指向性强、适用范围广的制播改革制度体系。
（三）在规制重点上，培育与壮大独立制作产业，搭建内容交易渠道与平台。英国政府推出第四频道的目的在于，以委托制作制度带动独立制片产业的发展，为受众提供更为多元的“资讯、娱乐和教育”服务。从表面上看，在“制作公司→播出机构→受众”的利益链条上，独立制作公司和受众是直接受益者。其实不然，播出机构可以基于制作公司的高质量节目和不断扩大的节目源，获得高收视率和高广告投放的平台回报，成为最终受益者。因此，如果在制播体制改革初期，忽视对独立制作公司的扶持与培育，“制作公司→播出机构→受众”的利益链条将成为无源之水，体制改革也将难以维系。英国的制播改革在推行之初就以委托制片的制度设计和明确的外制节目播出比例要求，为独立制片产业的生存与发展创设了坚实的制度基础。与此同时，在超过80%外购节目比例的状况下，制作市场的发达程度也直接关系到播出机构的利益，作为与之休戚相关的利益关联体，播出机构亦有支持制作业发展的内在激励。可见，培育和壮大独立制片产业，搭建交易市场，是推进制播体制改革的战略重点与突破口。
从我国广电业的发展现状来看，要大力发展内容产业，首先，要培育有竞争力的市场主体，可以将央视、湖南广电等强势播出机构的制作中心或机构为试点，组建若干大型国有节目制作公司，形成集团化、规模化、集约化发展模式，保证改革前期节目制作市场的规模和水平。其次，通过鼓励上市融资、引入战略投资者等方式，扶持光线传媒、欢乐传媒和东方风行等大型民营制作公司的发展，从竞争政策上构建其与国有制作公司公平竞争的平台，确保市场中社会制作力量的存在。再次，通过实施设立专项发展基金、出台优惠的贷款和税收政策，扶持中小型专业化节目制作公司，为节目制作市场的可持续发展积蓄力量，形成结构合理、层次分明的内容制作企业阶梯。最后，以三网融合为契机，搭建更为广阔的内容交易渠道与平台。在办好现有几大广播影视节展的基础上，以三网融合背景下的内容需求为契机，加快发展与内容交易相关的经纪、代理、评估、推介、咨询等中介机构；组建类似于电视节目“辛迪加”的中间交易组织或协会；构建内容交易的互联网市场，为内容制作企业，尤其是中小型企业提供进入门槛低、业务范围广、交易频次高、利益有保障的交易渠道与平台。
（四）在规制效应上，加强评估与监测，提升规制的整体福利。制播分离改革是涉及到广电产业链上影视制作公司、节目交易商和播出机构等多方主体利益的系统工程。对制播分离改革效应的评估也应当是各环节、各部门改革成效的综合体现。英国广电规制机构非常注重对规制政策效应的监测，如“数字英国”、“英国通信产业年度报告”等都能及时反映出制播分离体制下广电产业链各环节的发展现状，并对后续的改革调整与优化提供现实依据。我国的广电规制机构也可以在《中国广播电视年鉴》、《广电蓝皮书》等年鉴或报告中，开辟专门版块，考察制播分离改革前后广电产业中播出平台的内容形态构成、节目开支、外购比例、制作市场规模等指标，监测制播体制改革的成效，并以此为依据，对现有制播制度加以修正与完善，提升包含社会公共福利和产业经济效益在内的整体规制效应。
［收稿日期］2010-05-18
注释：
①英国文化、媒体及体育部披露的最新数据是2007年文化创意产业的收入为599亿英镑，而通信办公厅披露的07年广电产业收入为111亿英镑。参见“Creative Industries Economic Estimates-February 2010”,http://www.culure.gov.uk/what_we_do/research_and_statistics/4848.aspx；07年广电产业收入来自英国通信办公厅发布的“The Communication Market 2009”,http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/market-data/communications-market-reports/cmr09/.
②具体内容，参见英国通信办公厅发布的“The Communication Market 2009”,http://stakeholders.of com.org.uk/market-data-research/market-data/communications-market-reports/cmr09/.