韩国社会保障制度的现状及其政策选择初探，本文主要内容关键词为：韩国论文,社会保障制度论文,现状论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1007-0672(2007)04-0095-03
一、问题的提出
经济全球化的不断发展，给世界各国的社会保障制度提出了巨大的挑战，韩国的社会保障制度也伴随着经济、社会的发展经历了巨大的变革。1997年发生的亚洲金融危机可以说是促使韩国社会保障改革的导火索，为了社会与经济的稳定，韩国对社会保障制度进行了一系列的改革。
经济危机后，韩国政府高度重视社会与经济的稳定性发展，进一步完善了以“三大保险”(健康保险、雇佣保险、产业灾害保险)和“四大年金”(国民年金、公务员年金、私立大学教职工年金和军人年金)为主体的社会保障制度，为社会构筑了“安全网”。经过几年的努力，韩国克服了经济危机，经济逐步复苏。但伴随着韩国社会、人口、政治和经济的变革，韩国社会保障也在逐步调整，以应对经济、人口的变化造成的压力。韩国正经历着人口的快速老龄化，人口寿命的增加，出生率的下降都导致了老龄化进程的加快。针对当前的新问题，韩国政府制定并完善了社会保障制度，但针对西方福利国家的“福利病”，韩国旗帜鲜明地提出坚决不走“福利国家”道路，根据本国国情建立适应自己的社会保障方式，其建立与完善社会保障制度的经验对我国社会保障制度的发展有较大的借鉴意义。
二、韩国社会保障制度的基本构成
韩国在快速工业化时期由于按照“增长第一，分配第二”的原则，社会福利水平较低，经历了经济的持续发展后，不断建立与完善各项社会保障制度。韩国现在的社会保障体系主要包括社会保险，公共扶助制度与社会福利服务。
1.社会保险。韩国的社会保障以社会保险为主，其种类主要有：年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险以及雇佣保险。年金保险分为四类：第一类是公务员年金，适用于国家公务员、地方公务员以及遗属；第二类是军人年金和军人保险，适用于现役军人和遗属；第三类是私立学校教职员年金，在韩国国立学校的教职员为公务员，因此单独设立私立学校教职员年金；第四类是国民年金，适用于18岁至60岁的一般国民。不同的年金保险，实行不同的缴费政策。医疗保险分为公务员及私立学校教职员医疗保险、单位医疗保险和地区医疗保险三类，地区医疗保险又可分为农村地区和城市地区。产业灾害补偿保险，费用由雇主一方负担，对与业务有关的职业病及因产业灾害而发生的工伤、疾病、残废、死亡等进行医疗服务或给予生活补贴。雇佣保险于1995年开始实行，其目的是消除失业带来的不安，从制度上解决产业结构升级产生的对熟练工人的大量需求。
2.公共救济。公共救济是利用国库资金对低收入阶层进行生活保护或者帮助其进行自救。包括生活保护、有功人员津贴及灾害、灾难救护。生活保护对象是收入和资产在保健社会部每年规定的生活保护对象划定标准以下和无人抚养或抚养义务者已丧失劳动能力的65岁以上老人、未满18岁的儿童以及孕妇和残疾人。有功人员生活保护是对国家有功人员如爱国志士，战死、战伤、殉职、公伤的军警，殉职、公伤的公务员等发给津贴并进行生活保护。对他们分别发给年金、生活津贴、看护津贴、住宅资金、抚恤金等，还进行教育保护、就业保护、医疗保护、养老保护以及提供贷款、利用交通工具减免费等。灾害救护是对在同一地区因自然灾害或突发事故而发生多数罹难者时进行紧急救护。
3.社会福利服务。社会福利主要包括老年福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利等。老人福利的对象是没有年金的65岁以上老人，老人福利目前主要是兴办老人福利设施和敬老优待以及组织老人再就业。韩国政府注重促进残疾人就业，于1990年专门为残疾人建立了工业区安排他们就业，而且规定500人以上的企业招收职工需招3％的残疾人。儿童福利主要针对18岁以下孤儿或不宜抚养的儿童，通过建立儿童保护设施，如儿童咨询所、婴儿设施、幼儿设施、职业辅导设施等。妇女福利是指对寡妇、未婚母亲、贫困的母子家庭、失足女青年的福利和教育。此外，还针对流浪者进行收容和职业训练等。[1]
三、当前韩国社会保障制度面临的主要问题
1.人口问题
当前韩国的人口结构发生了巨大的变化，首先是人口出生率的下降，其次是人口快速老龄化。目前，韩国的总和生育率在世界上处于低水平，2002年达到历史最低水平1.17‰。(见下表)
与此同时，伴随着人口增长趋势的减缓，韩国人口的老化却明显加速。预计到2030年，三分之一的韩国人口将是55岁以上；到2050年，超过三分之一的人口将是65岁以上，大约一半的人口将是50岁以上。[2] 随着韩国人口老龄化速度越快，程度越高，社会保障的负担就越重。由低生育率造成的人口老化将可能导致经济活跃人口、工作时间以及储蓄率的减少，从而降低生产率，增加社会对老人福利和医疗费用的负担，对经济产生负面影响，甚至导致社会保险制度出现财务危机。
2.社会保障实际受惠者范围的限制
从实际情况看，韩国的社会保障制度存在“盲点”，而且问题确实比较严重。如最基本的国民年金制度，虽然1998年10月覆盖面扩大到城市私营者，2005年12月退休年金制度开始实施，但由于制度的不成熟及受惠范围的限制性，实际受惠人数十分有限。如50％的低收入者未加入国民年金体系，仅36％的非正规就业者参与了国民年金制度，还有在建立国民年金制度时已满60岁以上的老年人都未覆盖进来。[2] 现在属于参保对象的非正规就业及个体劳动者，全国有1040多万人，但仅约有600万人有正常收入并缴纳保险费，没有缴费能力的人实际上尚未参保，也就享受不到国民年金。
3.社会两极分化加剧
最近韩国社会两极化发展严重阻碍着韩国建立“全民保险”的目标。金融危机当时的基尼系数为0.283，1998年上升到0.316，2004年仍然维持在0.313。1997年后日益扩大的收入两极化显示了劳动力市场中企业间和正式员工与非正式员工间的两极化趋势。随着金融危机后临时雇员的数量不断增加，越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式。企业雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。2003年临时雇员的平均工资只占正式员工的51％，96.6％的正式雇员参加了国民年金，97.6％参加了医疗保险，79.5％参加了失业保险，但对于临时雇员来说，相应的比例只有26.4％、24.8％和26％。[2] 收入间的较大差距将导致低收入者考虑到当前的经济压力不缴纳保费而最终排斥在社会保险范围之外，而往往这部分人群最缺少保障，最需要保障。
四、韩国社会保障制度的改革与政策选择
在新的时代背景下，特别在经济全球化的影响下，人们并没有从风险中解脱出来，甚至还有所加剧。尽管韩国正不断扩大社会保障体系，但社会安全网仍有许多漏洞，大部分人口仍然没有任何保护。如何设计可行的养老保险改革方案以保障老龄人口的待遇？如何定位社会福利以使它们配置给最需要的人？如何有效平衡国家和个人在提供社会福利上的责任？韩国正设法调整社会保障制度，以应对人口老龄化、严重影响制度可持续发展的费用增长问题。
对于目前仍处于发展阶段的韩国而言，持续的经济增长依旧是经济与社会安全的根本保证。首先，增长是消除贫困的最有力方式。其次，只有积极参与到全球日益形成的统一的生产体系和市场体系中，才能根据不断形成中的新的经济环境，深化调整产业结构，降低生产和经营成本，增强在国际市场中的竞争能力，才能吸引外资。但在促进经济增长的同时，应该建立可以保证劳动力素质提高的社会福利系统和人民能够安居乐业的社会保障系统，以维持社会安定，缓解社会冲突，降低现代化的社会成本。通过完善社会福利可以减少由于劳资纠纷和罢工所造成的生产效率的损失，提高人民生活水平，提高劳动力受教育水平和健康水平，以便更好地推动经济增长。建立健全社会安全网络，使国民在经济生活发生动荡时能够得到保证维持起码的生活水平，因为社会保障的安全目标比平等目标更为重要。
针对日益严峻的人口问题，韩国政府将加大投资，改善目前存在的生育率低、人口老龄化等问题。由于缺乏准备，韩国社会目前面临许多严重问题，包括低生育率和脆弱的国民年金体系。在亚洲金融危机后韩国社会福利政策最大的变化不是快速地发展社会福利，而是在于巩固基本的社会福利计划，保证社会保障制度的基本保障功能，长期财政的稳定与可持续的发展将是改革的目标。
针对人口结构的变化，韩国必须采取措施保持国民年金制度的可持续发展。现在韩国的老年收入保障体系中的国民年金在外形上扩展到以全体国民为对象，以国民年金为中心，韩国的老年收入保障体系由法定退休金制度转换成退休年金，任意加入的适当个人年金等多重体系同时兼备。面对快速的人口老龄化进程，韩国需要的是一个有效的退休后的收入保障体系，而且能在长期内提供足够的福利。所以需要改变现有国民年金计划的缴费率和给付标准，降低国民年金的给付标准将现在的“低缴费，高给付”，变成“适合的缴费，适合的给付”。
为了长期财政稳定，政府对国民年金体系进行了多方面的改革，主要表现在：一是降低国民年金给付替代率，将参保满40年者的替代率逐步从现在的70％降低至60％，并于2008年降至55％。二是逐步提高享受国民年金的年龄，2013年享受国民年金的年龄将从现在的60岁提高到61岁，之后每5年提高1岁，到2033年提高到65岁。三是将享受老龄年金的最低交费年限从15年降低为10年，将提前退休年金和有收入者年金的享受条件从20年降低为10年。四是从2010年起至2030年将国民年金的缴费率每5年提高1.38％，由9％提高到15.9％。[2] 五是废止享受伤残待遇、遗属年金需要缴费满1年的规定，并建立了离婚时无收入一方有权分享老龄年金的制度，这又是对弱者的一种保护。六是建立离婚无收入的一方有权分享老龄年金的制度，确保家庭主妇等无收入者的权益。韩国在解决年金改革的同时引进老年生活稳定服务体系。因此，韩国的社会保险制度更趋向于公平，突出了基本保障的功能。采取现有的改革措施后，到2070国民年金仍能保证财政收支平衡。对于国民年金的实际受惠者比例较低的问题，韩国政府将引入“最低年金”制度，这项制度的目的是为尚无缴费记录的人群提供最小化的保障，政府的目标是建立真正的“全民保险”制度。
在经济全球化的背景下，针对日趋严重的两极化等社会问题，韩国的改革趋势是提高社会服务，增加社会公共开支。目前，韩国正处在迈入发达国家的关键时期，但韩国在与社会福利有关的开支方面只是发达国家的三分之一，这在OECD成员国中处于低位。韩国将寻求经济增长与社会福利体系平衡发展，提升国家的经济和社会系统，提高社会福利方面的开支，因此增加公共部分的社会服务，增强社会服务性的新型福利国家这一战略将缓解就业、低生育率、老龄化、社会两极分化等诸多社会问题。[3]
这些转变推动韩国的社会保障制度向可持续发展的目标迈进。现阶段，韩国的社会保障制度内容偏重于现金供给上，主要内容是社会保险与社会救济，因此向社会服务的转变是必要的，这样的转变将扩大全民对社会福利、社会政策的认识和提高政策上的支持。