关于调整党的基层组织设置的思考，本文主要内容关键词为：党的基层组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基层党组织设置包括设立、变更、撤消基层党组织，明确基层党组织职责，建立基层 党组织内部组织结构等内容，是党的组织建设的基础性工作。党的十六届四中全会提出 要“根据基层党组织建设面临的新情况新问题，调整组织设置，改进工作方式，创新活 动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织都紧密联系群众、充分发挥作用”。 [1]这是基层组织建设理论的新发展，符合当前基层组织建设的新要求，必须进行深入 的理论研究，在实践中积极探索基层组织设置的新思路、新途径和新方法，以提高基层 党组织的战斗力。
一、改革设置方式，调整基层组织设置必须解决的主要问题
“经过八十年的发展，我们的党员队伍，党所处的地位和环境，党所肩负的任务，都 发生了重大变化”。[2](P172)市场经济体制对党的基层组织设置产生了严重的影响， 传统的、以单位为唯一设置单元、以党组织强势取代各种基层群团组织功能的方法，正 面临着前所未有的挑战。
(一)设置投入的高成本与一些基层党组织软弱涣散的矛盾
从中共四大起，党章就规定在各农村、各工厂、各铁路、各矿山、各兵营、各学校等 基层单位，有党员三人以上的建立党的支部，党的支部为党的基本组织。八大以后将基 本组织改称为基层组织。这样的规定是有其历史根据的，在以建设全国性政党为党的建 设伟大工程的革命战争时期，在以单位为基本社会单元的计划经济条件下，这样的规定 措施，有利于党的基层组织的发展，有利于党对基层单位的领导。然而，在市场经济条 件下，如此设置其投入占用社会资源的成本是很高的，这不仅包含单位管理和社会治理 的有形成本，也包括发展社会主义民主政治，完善社会主义市场经济体制，融入经济全 球化的无形成本。照理，高投入要带来高产出。只要有高产出高效益(不仅包括经济效 益，也包括社会效益)，高投入也是无可厚非的。许多基层党组织所发挥的战斗堡垒作 用也充分证明了这一点。然而，确实有一些基层党组织软弱涣散，与党和社会的高投入 不相符。
(二)设置方式的僵化与一些党员经常流动变化的矛盾
党员在不同所有制单位、不同行业、不同地域之间流动频繁，其职业、身份经常变动 。同时，党员所在的社会基层单位，尤其是各类企业在市场经济的大潮中，也是起起落 落，兴兴亡亡。基层党组织的设置很不平衡，机关、学校、国有企业等，由于党建历史 较长和党组织设置比较规范等原因，党组织比较健全。而一些新兴组织，由于各种原因 ，建立党组织的工作还一时难以到位。尤其是一大批新经济组织，其规模较小，党员人 数少且流动性大，一些党员工作不稳定，客观上也难以按照传统的设置方式建立党组织 。所以，一些流动党员党组织关系长期滞留在原单位，成为了“挂名党员”、“口袋党 员”。
(三)设置要求的全覆盖与一些基层单位党组织缺失的矛盾
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要加大在新经济组织、新社会 组织中建立党组织的工作力度，探索党组织和党员发挥作用的方法和途径。然而，现实 的情况并不那么理想。一方面，一些新经济组织的经营者，尤其是外资企业、私营企业 的经营者，对设置党组织的积极性不高，缺少内部动力。一些业主对在非公有制经济组 织内建立党组织，开展党建工作明“推”暗“顶”，态度不积极，产生排斥心理；另一 方面，一些由国有、集体企业整体改制为私营性质的非公有制经济组织，由于缺乏及时 的指导与支持，其党组织的设置缺少外部动力。个别企业即使建立起党组织，往往满足 于形式“应景”，难以有效开展活动发挥作用由于法律上的盲点和国际惯例的作用，许 多新经济组织，尤其是外资企业，依然是党组织设置的“空白点”。
二、改革设置方式，调整基层组织设置必须遵循的主要原则
“支部建在连上”是以“连队”为依托的基层单位的，在基层单位发生了很大变化甚 至“缺位”的复杂情况下，必须以改革的精神，研究和解决不同类别、不同领域基层党 组织的设置、结构和隶属关系。总的一个要求，是要积极推进基层党组织在新的社会经 济领域的设立，扩大党的工作覆盖面，做到有群众的地方就有党的工作，有党员的地方 就有党的组织，有党组织的地方就有健全的组织生活和坚强的战斗力。
(一)要有利于扩大党工作的覆盖面，增强党组织的凝聚力
加强党的执政能力建设的总体目标，归根到底就是要使我们党成为始终做到“三个代 表”、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，要带领全国各族人 民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。这一总目标，划分为党的各项工作 的具体目标，对于设置基层党组织来说，就是扩大覆盖面、增强凝聚力。“凡是有群众 的地方就要有党的工作，凡是有党员的地方就要有党的组织，凡是有党组织的地方就要 有党的活动”。[2]江泽民同志这段讲话明确了设置基层党组织的基本任务和目标。凡 是能有利于实现这一目标的各种途径，都应该积极探索，而不应该只允许一种模式，求 纯求大求全。
(二)要有利于提高基层组织的战斗力，充分发挥战斗堡垒作用
党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。基础不牢，地动山摇。党的基层组织 的战斗力来源于党员的积极性和创造性。基层党组织的设置是有科学规律的，其科学性 的一个重要原则就是保障全体党员和基层党组织的民主权利，带动和示范人民群众依照 宪法和法律，有序参与管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，监 督党和政府的活动，实现依法执政。同时，组织结构的科学性也是防止权力异化，实现 权力制衡的重要组织保障。
(三)要有利于保证党组织系统的高效运转，团结统一
基层组织是党联系群众的桥梁和纽带。对上，它必须服从各级党的领导机关的组织、 协调和指挥，保证上级决策的贯彻执行。同时，它又是本单位、本社区的政治核心，必 须独立地开展党的各种活动，完成自己的职责。组织合力一直是新型无产阶级政党的优 势。民主集中制之所以成为党的根本组织制度的一个重要因素就在于它能保持党的团结 和统一。但是，仅有民主集中制是不够的。现代科学证明，组织合力的结构基础，首先 是组织设置的科学性。科学的组织设置，尤其是基层组织设置不仅能保持组织的完整和 稳定，更能发挥组织的功效，取得“1 + 1＞1”的组织合力。所以，建立在科学设置基 层组织基础上的民主集中制，才是完整意义上的党的组织优势，才是形成全党组织合力 的体制优势。
(四)要保持基层组织设置的稳定性与灵活性的统一
不断根据形势的变化，调整基层组织设置是必要的。但同时，组织设置的稳定性，是 保持组织稳定、持续发展的前提，也是组织设置的科学原则。这就要求我们严格执行《 党章》关于基层党组织设置的规定，不能有丝毫的走样。当然，基层的情况是千差万别 的，盲目照抄照搬照批照转上级的要求和过去的做法，往往要在实践中碰石头、走弯路 。现在许多地方设置基层党组织遇到的许多问题，就在于此。实际上，中央的精神、《 党章》的规定也保留了地方党组织创造的空间。只要我们用创新的思维，准确地把握上 级规定的实质，全方位、多角度地深刻领会，就会找到许多适合本地区、本部门党的基 层组织的最佳设置方案。这就是保持稳定性与灵活性相结合的具体要求。
三、改革设置方式，调整基层组织设置的主要设想
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对在农村、国有企业、机关、高校、 社区、新经济组织、新社会组织中设置党组织提出了明确的要求，对于扩大党的影响力 、覆盖面，增强党的凝聚力，完善党建工作的布局具有重要的指导意义。为此，笔者认 为，以改革的精神调整基层组织设置，可以从以下方面着手。
(一)党组织设置社区化
改革开放到了今天，经济组织、社会组织出现了许多重大的变化。在变化之中，如何 科学设置党的基层组织，保持党的社会影响力和凝聚力，各级党组织都在作坚持不懈的 努力。其中，社区党建经验的出现，引起了理论界的广泛关注。普遍认为这是一种顺应 形势和未来变化的好形式。确实，大力发展社区党组织，通过社区党的建设，不仅可以 保证党对社区的领导，服务群众，推进党的工作社会化，而且可以克服许多以单位为单 元设置党组织的弊端，解决一些如“挂名党员”、“口袋党员”、减轻一些小规模企业 的社会负担等问题。当然，用设置社区党组织来完全取代单位党组织的统一做法从现在 看来还不可取，党的基层组织设置的传统阵地仍然要坚持。对于一些有条件的社区，可 以让社区与企业、机关、学校等单位联合设置党组织，允许社区党组织设置的多样化。
(二)小组设置专业化
针对当前社区党员从业的流动性、多样性、分散性等特点，对于基层党组织分组设置 时，可以本着有利于发挥党员专长、有利于党员教育管理的原则进行分类管理，科学设 置，为不同类型、专长各异的党员找到了事业的凝聚点和作用发挥的“兴奋点”。设立 各专业小组，如：由离退休老干部、退职离岗干部和议事能力较强的党员组成“参政议 政党小组”；由政策观念强、善于学习、有一定文化水平的党员组成“政策宣教党小组 ”；由懂技术、会经营的党员组成“双带共富党小组”；由懂法律、敢于同坏人坏事作 斗争的党员组成“治安普法党小组”；由办事公道、群众基础好的党员组成“民事调解 党小组”；由头脑活、资金足的党员组成“流通党小组”。此外，还可根据实际建立信 息服务党小组、党务监督党小组等。
(三)委员设置代表化
党的基层委员会是党的基层组织的决策机构，它的基本组织制度是集体领导。由于市 场经济的发展，利益的分化不可避免，所以，委员会的构成，直接关系到基层委员会决 议的利益向背。我们现在的主要矛盾还是人民内部的利益冲突，因此，兼顾方方面面的 利益是构建和谐社会的保证。在发展中必须坚持以人为本，坚持站在群众的角度考虑问 题。在关系到群众切身利益的基层党组织的决策机构，必须有各利益群众的代言人。在 这方面，西方社会民主党按社会阶层设置职能部门的经验值得借鉴。如果委员会主要是 由富人、政府官员等中上阶层成员所构成，就很难维护好工人、农民、小商人、失业失 地群体的利益，执政方向就很难与最大多数普通民众的基本利益保持一致，而很容易与 富人和官僚等少数既得利益阶层的利益保持一致。
(四)单位党组织活动社团化
要寓单位党组织工作于社团活动之中，加强党对群众性社团组织的领导，而不是争夺 活动空间，替代其活动。利用党的外围组织，发挥党组织的核心作用，是我们党的建设 在革命战争时期的传统经验。然而，在相当长的一段时期，群众性社会团体的功能弱化 了，党组织强势取代其它几乎所有社会团体的现象普遍存在。公民社会、市民社会是现 代民主社会的发展趋势。必须看到，在发展基层民主政治的大趋势下，基层社会公共权 力的取得和行使，必然进一步走向民主化与透明化，基层党组织将各种大大小小的权力 统统集中在自己手上并直接行使的必要性和可能性都会日益变小。在这种情况下，就要 扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，更 新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝 聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社 团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和 社会服务的合力。这需要我们正确处理党组织与群众性社会组织的关系，大力提升党总 揽全局的能力。党组织要支持各社会团体依法独立地开展活动，通过党的方针、政策扩 大党对社会团体的影响力，协调各团体组织的活动。
(五)权限设置规范化
基层党组织与上级党组织的权限设置是设置党的基层组织的重要内容。权利的授予必 须与基层党组织的职责相匹配。党章对街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部、全民 所有制企业中党的基层组织、实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织等各类 基层党组织的职责分别作了明确规定。要完成这些职责，必须有相应独立的权力基础， 不能让上级党组织随意侵占。从另一个角度来说，基层党组织要坚强，当然离不开上级 领导机关的帮助和指导，但关键的还要靠自身起作用。长期沿用的“领导包片、干部包 村”的行政推动模式，完全是按计划经济的要求设计的。在市场经济条件下，基层的工 作职能发生了根本变化，继续沿用过去的工作方式和工作方法，只能是事倍功半或事与 愿违，无益于强化基层党组织的自身功能，反而会助长依赖情绪，使之越来越弱，不能 形成良性循环。上级党组织要明确自己的职责，下去主要是了解真实情况，把功夫下在 帮基层提高素质、落实制度、发挥作用等基础性工作上，帮助基层党组织提高自建能力 ，增强发展后劲。
当然，权力的运行必然引起与上级、与群众、与党组织内部的各种关系。所以，要对 基层党组织的权力运行加以规范设置，其根本规则就是党的民主集中制。权力的授予不 是让与，要不断健全和完善自上而下的监控机制和督导机制，坚决维护中央和上级党组 织的权威，对阳奉阴违、敷衍塞责的要进行严肃查处。在对基层党组织加强管理和监督 的问题上，应当从多方面建立健全激励机制和约束机制，使基层党组织能够将自身的“ 目标函数”与中央、与上级的“目标函数”统一起来，使基层党组织有足够的动力和能 力按照中央的要求开拓奋进。同时要支持和保证其他组织依法行使职权和开展活动，以 宪法和法律规范制约基层党组织、行政组织、社会组织、经济组织各自的行为。要组织 动员广大基层群众参与到对基层党组织的有序的、制度化的监督中来，使党的基层组织 真正成为“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，不愧为党的全部工作和战 斗力的基础。