中国古代县治与官箴思想——以《钦颁州县事宜》为例，本文主要内容关键词为：为例论文,中国古代论文,事宜论文,州县论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政权体制是统治阶级借以实现其统治目标、实施其统治权力的组织形式和行为方式。从基本职能上划分，一般由中央和地方两大部分构成，前者注重从客观上、总体上制定并把握统治策略和政治目标的基本方向，而后者则把上述方向具体化，即实现统治目标。中国传统社会中，封建专制政体呈螺旋形发展形式，不断强化，并逐渐形成以皇权为中心的高度集权体制。清代是封建专制制度的最完备形态，其集权制体制随着皇权的不断强化，也深深地影响着地方各级政权的管理模式和行政权力的实现方式。应该说经过几千年的摸索和实践，清代统治者对中国的封建行政管理体制尤其是对州县一级政权及州县官的重要性具有深刻的领悟。“州县造福易，作孽亦易。”[1]清世宗有感于此，为提高州县官的实际管理水平，命“外任多年，周知地方利弊”[1]的练达老臣，总结亲自经验，著书立说。总督田文镜、李卫条陈皇帝，世宗大加赞赏，遂颁布《钦颁州县事宜》，以便初登仕籍者借鉴，为州县亲民官箴言。
一、天下之治始于县
中国古代地方行政管理体制中，县级机构的出现要追溯到战国时代商鞅改封邑制为郡县制。商鞅在秦国变法后，“集小乡、邑、聚为县，置令丞，凡三十一县”[2]战国时期，各诸候国的地方制度发生了很大变化，主要表现为郡县制的建立。郡县是中央直接管理的地方机构，郡县长官由国王任免，其行政、军事权力都控制在国王手里，所谓“百县之治一形”[3]，后来的封建王朝地方行政管理体制随着形势的发展变化而数度调整，但均未改变县级建制。县级地方政权在国家行政管理体制中的重要性已被几千年的历史所证实。
清代地方实行省、府、州县三级政府的行政管理模式。较省、府而言，州县是最基层的实体政府，在整个地方政权体制中起到至关重要的作用。“朝廷敷布政教，全赖县奉行”[4]，府仅是“总州县之成，而大吏倚以为治者。”清代名幕汪辉祖在《学治臆说》自序中即言：“天下者，州县之所积也。自州县而上至督抚大吏为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县：州县而上皆以整饬州县之治为治而已。……知州县之所以为治，即知整饬州县之治，而州县无一不治。”故而，清代有“天下治权始乎州县”[4]之说。
清代州县是指县以及与县平行的属州，一般州县连称。据《清史稿》卷一一六《职官三》所载，州县的官秩、品级和职掌分别是：“州，知州一人。初制，从五品。……知州掌一州治理，属州视县。”“县，知县一人，正七品。……知县掌一县治理，决讼断辞、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教，凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”即知州知县掌一州一县治理之全权；一州一县之事，知州知县应当是无事不知、无事不晓、无权不掌，“受寄民社，而命之曰知州，曰知县。顾名思义，必于此一州一县之中，户口几何，钱粮若干，道路之险夷安在，控制之扼塞何方，与夫风俗之奢俭正淫、民生之疾苦休戚，知之悉周，而后处之始当。”[1]集权的结果，一州一县治理好坏的责任全在知州，知县一人身上，州县官亦成为“亲民最要之官”，“国家设官分职，各有专责。州县乃专理民事者，与民最为休戚相关也。”[5]州县官上承皇恩国命，下启黎民百姓，因此，就某一特定之州县而言，短州、知县真可谓是位尊、权专、职重、事广，俨然是皇帝在州县一级的象征和化身——“土皇帝”。
由于州县正印官能力之大小、治绩之优劣直接关乎统治基础之稳定、国家之兴亡，“虽曰国非可以一人兴也，非可以一人亡也，而其所兴亡必自于县令。”[4]承担如此重任，确非一般士人科举入仕就能胜任。但根据清代职官简任原则，州县主官一般来源于科举正途和捐纳杂途，且大部分是初入仕途。并按照回避制，均不得在本省本地任职，必须在五百里以外就仕。这样在州县治理与州县官的胜任上就形成一对矛盾：一方面全权治理州县之责任，要求州县官不仅具有丰富的道德修养，更应具有扎实的吏治实践经验；另一方面初入仕途之州县官，虽专擅于八股科举，却不谙吏事，尤其不熟悉州县之主要职责、刑名司法、钱谷征收事宜，同时各地风俗之差异更增加为仕的难度。鉴于此，清统治阶级从上到下无不重视对初仕之州县官的培训、历练，其中最主要的培训方式就是有意识地编纂治理州县的指南或工作手册，以作为官场教科书。清代，这类著述最丰富，其中有皇帝御批，有督抚亲撰，也有大量的州县名幕之佐职体会。如《福惠全书》、《安吴四种》、《收令全书》、《宦海指南》、《牧民宝鉴》、《居官圭臬》、《牧令须知》、《牧令要诀》，等等。
《钦颁州县事宜》正是在上述背景下由雍正朝重臣田文镜亲撰，并由清世宗钦批。关于制定州县事宜的目的和经过，在钦颁上谕中有明确表述。“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系万姓之休戚。故自古以来，慎重其选。而朕之广揽旁求，训勉告诫，冀其奏循吏之绩，以惠我蒸黎者，亦备极苦心矣。惟是地方事务皆发端于州县。头绪纷繁，情伪百出，而膺斯任者类，皆初登仕籍之人，未练习于平时，而欲措施于一切，无怪乎徬徨瞻顾，心志茫然。”为此，先谕命大学士苏轼、左都御史沈近思“商酌规则，以为州县之南车”，后又圣命河东总督田文镜、浙江巡抚李卫再行续订，并圣谕要求各州县官各领一帙，“置之几案间，朝夕观览”。
《钦颁州县事宜》原为“初登仕版用”，目的在于让牧令官能“谙练事机、熟悉情伪”，因此，从内容上看“凡州县应行事宜，地方利弊，无不继悉指陈，周祥明备，洵为吏术金科，足以垂示万世。”[6]从影响上看，自《钦颁州县事宜》制定后，雍、乾、道三朝皆极为重视，奉为州县之“金科”，屡被各地方官“敬谨校刊，饬发各属，俾诸牧令，得以朝夕观法，身体而力行之，勉为循良，共襄郅治，庶冀教化兴行，风俗移易。”[7]《清史稿》卷一四七《艺文三》甚至把《钦颁县事宜》列为法家类之首，以示其价值。
必须明确的是，《钦颁州事宜》之影响固然是与重臣亲撰、皇帝钦颁有关，但究其根本，其影响和价值还在于所颁之规则对各地州县事宜之普遍适用，以及通过详备的对州县事务之规定所体现出的具有一般意义上的中国古代州县官箴文化的精神和特质，即以民为本的行政价值取向、反求诸己的道德品质修养、清政廉明的行政管理风范、身体力行的行政管理原则和求取功名的为官实践追求。
二、以民为本的行政价值取向
“以民为本”作为中国古代的政治家、思想家所共同推崇的行政价值观，在历史上是一以贯之的。早在殷周之际即有“重我公”、“罔不唯民之承”、“施实德于民”、“视民利用迁”[8]“皇祖有训，民可近，不可下。民唯邦本，本固邦宁”[9]的思想；周人从殷亡的教训中看到了民众的力量，认为民意乃天意，“天畏棐忱，民情大可观”、“民之所欲，天必从之”[10]把敬天与保民联系起来，始终把民众看作政治统治的基础，“民为贵，社稷次之，君为轻。”[11]“政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心”[12]“虽官有百职，职有百务，要归于养民。”[13]“为政以安民为本，不以修饰为本。”[14]“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰为本”[15]。从内容上看，以民为本包括一系列的保民、惠民、恤民、养民、富民、教民思想以及其政治实践行为。
许乃普在辑录《宦海指南》序中即明确提出：“亲民之官，莫如州县。使州县皆得人，则政简、刑清、民安、物阜，又何有兵革之患哉？故州县造福易，作孽亦易，其造端甚微，而身家民命皆系。”州县官之所以是“亲民最要之官”，正是因为其品绩好坏直接关系到普通民众的身家性命，“一人之贤否，关系万姓之休戚”。对民众的关切是州县官箴的核心，尽管这一核心是通过对州县官严格的品德要求和详细的行政行为之界定为实现，但这其中把民意、民心的向背作为衡量州县官之政绩得失的标准之思想昭然若现。
《钦颁州县事宜》“到任”提醒州县官新任之际需要加爱护民力，不能“快意当前，而不知派累行户，苛敛里民”，以避免出现“民为鱼肉，官为唇齿，恣意大嚼，乃供群蠹之饱”的现象。州县官催科要注意方式方法，“固不可任性滥刑，徒事敲扑”，要宽严有术，把催科与抚字相结合；同时要防止衙门人役、催头欺负愚懦之乡民，因为“乡村农民，素未入城见官，一点催头，则茫然无措”。因此，虽然催科乃“有司之专责”，但要充分考虑到乡民之实情。州县官放告之时，“不可执意批驳，更不可批发衙官”，要求州县在受理乡民之诉以后，务必“速审速结，斯不致妨农失业，花费盘缠，且官府外延一日工夫，则房差等多一番需索。”为防止春荒民贫，州县官要作出积贮，认为这是“足国足民之圣计也”，务必在借粜、籴仓方面尽心尽责。关于弭盗之职责，《钦颁州县事宜》把州县弭盗放到安民之首务。为使民富，州县官要勤劝农桑，“农桑为衣食之本，稼穑为风化之源”，州县官要“不时单骑简从，亲诣乡村，问其播种者如何，收获者如何。奖其勤朴，戒其奢靡。”为使乡民免受差役之若，告诫州县官要谨差下乡，以防被乡民称之为官之爪牙的差役害民，故“不但无事不可轻差，即有平常需差之处，亦必当面谆谕，务令敛迹奉公。只此一端，便是爱民实际也”。
此外，《钦颁州县事宜》特别重视州县官的教化之责的行使，把劝民向善看作是爱民、保民的重要内容，从劝农耕桑、宣讲圣谕到讲读律例、待绅士等把中国传统文化中教化之责都作了较全面的规定。应该说，以民为本的思想始终是中国传统州县官箴文化的核心内容，并成为州县官的行政价值取向。清人李容所辑的《司牧宝鉴》中提出的与州县官同僚相自勉的“四事”，并为民所去的“十害”，正是这种传统的以民为本行政价值取向的最典型的表述。“律己以廉、抚民以仁、存心以公、莅事以勤”为四事，“断狱不公、听讼不审、淹禁囚系、惨酷用刑、招引告讦、重复催税、科罚取财、纵吏下乡、低价买物、泛滥追呼”为十害，可以说“四事”、“十害”所赖以确立的基础亦正是以民为本的思想，正所谓“为政者，当体天地生万物之心，与父母保赤子之心。有一毫之惨刻，非仁者；有一毫之忿疾，亦非仁也。”[16]
三、反求诸己的道德品质修养
中国传统社会是一个人伦社会，传统行政最大的特色就在于行政的道德化，即道德在塑造行政人格、行政运作的过程中发挥着重要的作用。就州县官个人而言，其品德与其政绩密切相关，所谓“亲民之官，得其人则百利兴；不得其人，则百弊兴。”[17]为了实现理想的行政道德人格，儒家先圣提倡“君子求诸己”，把个人的道德修养看作是一切行为的基础，“自天子以至庶人，皆以修身为本。”[18]“不能正其身，如正人何”[19]，孔子提出了“为仁由己”、“修己以敬”、“三省吾身”等修养方法，孟子有求放心、诚意以养“浩然之气”等方法。《中庸》里提出了博学、审问、慎思、明辨、笃行五个步骤，《大学》里有格物、致知、诚意、正心等修身之道。“有正心必有正德；以正德临民，犹树表望影不令而行。”[20]封建正统统治思想中的修身正己之道是州县官在初仕之后，不断提高自身的道德认识、培养自己的道德仁政习惯的指导思想。
在《钦颁州县事宜》“操守”中，首先把州县官的操守品德视作为官出仕的基础，而且这种根基早在为州县官之前就应该具备才行。“操守两字，严于家修，非民俟释褐登朝，而后讲究做清白吏也。”因此，平日的自我品德修养为州县官道德优劣的前提，这也是所谓“忠臣皆出于孝子之家”传统说法的体现。同时，在为州县官以后，对个人的操守之要求更加严格，“操守者，出仕之根底，必于此处立稳，则事功经济，由此而起。否则大本先拔，虽有枝叶向荣，徒供斤斧催折耳。”鉴于此，把操守不仅视为州县官的“大本”，更将其比作“人鬼关”，即“利益分明，尽认得正，则世间之纷华靡丽，方不足以摇其志”。否则为官皆为鬼官，不能达到“上思不欺于君，下思不欺于民，勿诈勿伪，始终不渝”，这正是初仕之州县官最需要明辨的一点。
对于州县官而言，厉操守不仅是自身的道德品质修养问题，而且还是如何去履行自己操守的行为问题。如到任之际，不能象俗吏一样“多以到仕为荣”，要务行简约。出仕之后要做好“关防”，既要防幕役，又要防亲戚，防“一人出仕，举室皆荣，子弟相依，渐为耳目”，要明确规定本家子弟只准“代治家政，……不许干预公事”，以防止“滋其威柄”。除此而外，还要防止诸如火夫、水夫、厨役、泥水匠等家奴以及相士山人等假权相诈。同时，州县官的一言一行都要谨慎严密，“身任地方，而欲澄清吏治者，其于众人之关防，固不可不严；而于己身之关防，尤不可不切也”。否则，“一不加谨，则内外交驰，情伪百出矣”。元朝礼部尚书张养浩在县令任上所著之《牧民忠告》即提出“省己”之说，“命下之日，见扪心自省：有何勋阀行能，膺兹异数？苟要其廪禄，假其威权，惟济己私，靡思报国，天监伊迩，将不汝容。夫受人直而怠其工，儋人爵而旷其事，己则逸矣，如公道何？如百姓何？”克己之情油然而生。此后，张养浩又把这种省己修身之道进一步发挥，把克己修身与仕宦之荣辱结合起来，认为“惟善自修者，则能保其（仕宦）荣；不善自修者，适足速其辱。所谓善修者何？廉以律身，忠以事上，正以处事，恭慎以率百僚。如是则令各随焉，舆论归焉，鬼神福焉，虽欲辞其荣，不可得也”[21]。应该说，《钦颁州县事宜》之操守、关防等修身之道与上述克己修身之道是一脉相承的。正如清代名幕汪辉祖所说“正心之学，先在洁守；守之不慎，心乃以偏”[22]，立品之道在于律己，律己之本在于洁身，洁身之本在于克己，所有这一些都是一个初仕州县官所必须要谨慎的。
四、清正廉明的行政管理风范
清正廉明、奉公守法不仅是历代官员从政道德的核心之点，而且也是官员在普通百姓心目中理想的行政人格。早在西周时就有“五过之疵”，明确规定官员畏权势、重裙带关系、受贿赂、受请托等，只要有此一种，便与犯人同罪。《秦简·为吏之道》要求官员必须“清洁正直，慎谨坚固，审悉无私，微密纤察，安静无苛，审当赏罚。”要求官员必须清正廉明、信念坚定、克制私欲，并把“清廉毋谤”作为吏之五善之一，把“贱士而贵货贝”作为吏之五失之一。汉代马融说道：“在官惟明，莅事惟平，立身惟清。清则无欲，平测不曲，明能正俗，”[23]唐代吏治之“四善二十七最”即把“清慎明著”列入四善之中。武则天在亲撰的《臣轨》一箴中，单列“廉洁”一章，对为官之清廉作了较为全面的叙述。即“清静无为，则天与之时；恭廉守节，则地与之财。君子虽富贵，不以养伤身；虽贫贱，不以利毁廉。知为吏者，奉法以利人；不知为吏者，枉法以侵人。理官莫如平，理财莫如廉。廉平之德，吏之宝也。非其路而行之，虽劳不至；非其有而求之，虽强不得。知者不为非其事，廉者不求非其有。是以远害而名彰也。故君子行廉以全其真，守清以保其身。富财不如义多，高位不如德尊”。南宋吕本中《官箴》则认为“当官之法，唯有三事，曰清、曰慎、曰勤。知此三者，可以保禄位，可以远耻辱，可以得上之知，可以得下之援。”真德秀的“四事箴”之首便是律己以廉，认为“万分廉洁，止是小善，一点贪污，使为大恶。不廉之吏，如蒙不洁；虽有他美，莫能自赎。”由此可见，历史上官箴对官吏清正廉明之要求都是共同的，这也是中国古代行政道德的核心内容之一。
《钦颁州县事宜》有关初仕之州县清正廉明的规定始终贯穿了传统行政道德中相关的内涵要求。到任之际，针对俗吏重修衙门、新制轿伞、华丽围屏，要求州县官“严切发谕，禁止铺垫”，做到“到任之后，青毯原有故物，环堵自萧然。地方之一丝一粟，不但不取，并亦不借。临时需用，发价平买。”借粜仓谷时，州县官要细知积贮的重要性，不能乘借粜之机“捏报掩饰，或假公济私”，或“横敛勒派”，否则憎爱分明必受国法的责罚。听断时告诫州县官不能“受贿枉断，曲法徇情”，要公正执法，以达到“由听讼以驯致无讼，法令行而德化亦与之俱行”的效果。为了防止州县衙门中胥吏营私舞弊，州县官要以身作则，关键要做到“廉以律己，严以执法，明以烛奸，勤艰察弊”，把公正廉明看作是整肃县衙之首务。在行户当差的问题上，州县官到任之初就要痛行革除，不得滥取一丝，短发一毫，必须按照物之价值，公平交易，不得贪婪占有民户之财物。
关于州县官个人之操守，认为“廉洁自爱”是出仕的应有之义，淡泊养廉、勉作清官理应是州县官初仕后从事行政管理的追求。州县官箴中有关清廉之规定，宋太宗在五代蜀国后主二十四句戒石铭的基础上所总结的十六字箴最为精到，即“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺”。宋高宗时命各州县长吏，刻铭座右，以示戒意。清代于成龙在《亲民官自省六戒》中，把“绝贿赂”作为仕官一戒，“为贫而仕，虽乘田委吏，止为禄养，未尝于禄养有别经也。若舍此而外，多求便利，即为暮夜，杨伯起之四知，言之己可凛矣。昔人云：‘士大夫若爱一文，不值一文。’又云：‘从来有名士，不用无名钱。’试思长吏于民，论到钱处，亦何项为有名乎？夫受人钱而不与干事，则鬼神呵责，必为犬马报人。受人财而替人枉法，则法律森严，定为妻孥连累。清夜自省，不禁汗流。是不可不戒。”
五、身体力行的行政榜样作用
中国传统行政道德的最高理想就是“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”[24]。德在古代政治管理中具有至高的地位，西汉大儒董仲舒曾反复强调；“国之所以为国者，德也”。所谓“皇天无亲，唯德是辅”[25]。毫无疑问，统治者的这种德治思想必须通过施政者，即各级官吏才有可能贯彻下去，这也是孔子所讲“人能弘道，非道弘人”[26]。官吏在整个国家行政管理活动中起到了道德昭示作用，也就是说上起皇帝，下至各地州县官，他们所代表的不仅是国家行政管理的外在权威，而且是一个道德的象征，即为普通老百姓树立起一个道德上的典范。正是基于这样一个价值判断，孔子认为：“上好礼则民莫敢不敬，上好义则民莫敢不服，上好信则民莫敢不用情”，因此才会有“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”[19]。这种思想认识与先秦法家所倡导的“法之不行，自上犯之”有异曲同工之妙，其核心皆是强调为政者的率先垂范和身体力行，要求各级官吏在行政管理活动中要能起到表率作用，这是政治治理成效好坏的重要因素。
《钦颁州县事宜》在对初仕之州县官“弘道”的要求上，明确提出州县官要能在衙门中起到“榜样”作用，身体力行，忠实贯彻国家统治思想，并以自身的形象来约束胥役和内外亲朋的假公济私，玩权弄法的行为。到任之际，要厉行节俭，不能只顾自己讲排场而损害民众的利益，州县官只有自己严格要求自己，并带头执行，才能防止胥役假借州县之名，个人中饱，以达到“新政精明，人歌来暮”的理想县治管理境界。
州县官在行政管理中的德化之典范的要求，在《钦颁州县事宜》宣讲圣偷律条中充分体现出来。在统治者看来，小民因无知而犯法，而州县官为民父母，定当仁义至尽，首先教导，以使小民“革面洗心”乃至无犯。康熙圣谕十六条其具体内容为：敦孝弟以重人伦，笃宗族以昭雍睦，和乡党以息争讼，重桑农以足衣食，尚节俭以惜财用，隆学校以端士习，黜异端以崇正学，讲法律以儆愚顽，明礼让以厚风俗，务本业以定民志，训子弟以禁非为，息诬告以全良善，诫窝逃以免株连，完钱粮以省催科，联保甲以弭盗贼，解仇忿以重身命。这些内容的确是“天下率由之旧章，万世遵循之宝鉴”的承天立极、法祖施仁之规定。初仕之州县官必须启“化民之道”，宣施朝廷德政，切不做“尸位素餐”之辈。在州县衙署日常管理中，初仕之官“奉职维勤，尤当加意”，切不可迟延偷惰。因为就州县行政事务而言，正印官即知州、知县是管理的核心，一切行政行为皆是围绕州县官而起，若州县官不能定期亲临衙门，则“上下投文、百姓控诉、书吏胥役之禀事回话”皆因此而耽搁，“人皆守候，事有稽延”，直接影响州县治理状况。元代张养浩在《牧民忠告》“御下第四”篇中对牧民官的表率作用有精辟论述，其文曰：“吏佐官治事，其人不可缺，而其势最亲。惟其亲，故久而必至无所谓。惟其不可缺，故久而必至为奸。如当今之通病也。欲其有所畏，则莫若自严。欲其不为奸，则莫若详视其案也。”在《钦颁州县事宜》中，无论是讲读律例、听断等处理刑名事务，还是待绅士，防胥史等衙门内部事务的管理，无不体现了初仕之州县官的榜示作用。
六、求取功名的为官实践追求
从中国传统行政价值取向上看，其德政追求强调入世，以功名利禄为取向，这与宗教所强调的出世精神正好相反。传统行政道德从一开始便强调“学而优则仕”的经世致用思想，求取功名，建功立业。儒家所倡导的理想道德人格即是“内圣外王”，“内圣”就是加强自身的道德修养，“外王”则是建立国家、谋求安定、富民保民爱民，将“为天地立命，为生民立道，为往圣继绝路，为万世开太平”为己任。
与这样的为官追求相关联，中国历代封建王朝皆以谋取功绩作为官吏晋升的行为规范和制度标准。《周礼·天官·太宰》中便有要求官吏必须达到“三官”标准即官职（各行其职、各负其责）、官成（按章办事，不义气用事）、官计（理政要有计划、有措施）。后世各代皆制定官吏的从政职业行为规范，如汉代要求地方官要做到奉纪、守法、公正、任能等六条行为规范，唐代有四善二十七最，元代有《九政九要自箴》，明代有自在箴、十三哨戒谕，清代则有初仕事宜、日行规则、居官立政、四事箴、十害箴、戒石铭、政学录等。诸如这些规范一般都比较具体，可操作性强，实用价值很高。正如清代觉罗乌尔通阿在《居官日省录》“凡例”中所说：“是编，语不求绮丽事，不尚新奇，但取有补于心性、有益于官事、有利于民生者，或诸书习见，或遗
近稗官备登之，以为法戒。”褚瑛在《州县初仕小补》“凡例”中亦有相同表述，“是篇原系专为初仕者言，诚恐乍入宦途，一切规目，未能尽晓，公务酬应，亦难周知，是以不惮烦琐，莫不悉载，俾有指归”。这些烦琐、甚或事无巨细的“居官守则”是在正统思想指导下、长期的为官实践经验的总结，不仅对提高官吏的行政道德水平、规范牧民者的行政管理行为、实现初仕者求取功名的政治追求，而且对维护整个国家统治机器的有序运行都起到了重要的作用。
被后世慕奉为“吏术金科、重示万世”的《钦颁州县事宜》，其本意乃是为“初登仕版”者界定一个标准化的治理州县地方的“治谱”，故其内容涵盖州县各个方面的事宜，且周备详明。如此详备的规定，其目的也只是为了初仕的州县官在政化治理中有所参照，避免失误，成就仕绩，以达到“上不负君，下不负民”的功名价值。“到任”篇中，开篇即曰“州县初膺民社，通籍仕版，上为圣天子抚字元元，加惠地方，致身事君，始基之矣，正宜崇简持约，饬官方、励操守，以图远大。”以图远大的目标正是给初仕州县官树立一个为官追求，正如清世宗在《州县事宜》钦颁谕旨中所表述的，如果初仕之州县官能按照《钦颁州县事宜》的规定去做，那么“不但国家得司牧之贤，草野有父母之颂，而尔等身膺所以擢，叨被荣光，福贻子孙，名标史册，岂不美与！”在《钦颁州县事宜》中，自到任、交盘到堂事、操守，贯穿始终的目标就是希望初仕州县官能严格按照国家统治者的要求，恪守官道，励行官径，求取功名，光宗耀祖，为国为民。
对于历代官箴文书，现代学者曾形象地喻为：“反躬自省者读之，可以知运命；心系天下者读之，可以成大事；淡然自处者读之，可以明清浊；游戏人间者读之，可以正进退。”[27]应该说这种认识比把古代中国文化一味地概括为“官场文化”的认识要深刻。传统官箴中所蕴含的官径、官道、官术，既有为官者巧取豪夺、明哲保身、惟上为是、权力崇拜的“经验”总结，又有牧民者为民请愿、洁身自律、严格执法、身体力行的人生体会，同时也有历代仕子以自身的亲历过程对官场入木三分的观察和见彻见悟的分析，以及所提出的诸多有助于补弊救败的见解。因此，用科学而严谨的态度来对待历代官箴官训中的合理成份，并用它来观察、分析现时的行政管理活动，不无裨益，至少在加强为政者个人的自身修养和品德自律，以使他们在面对纷繁复杂的行政事务的形形色色的诱惑时，尚能保持一个清醒的头脑等方面，极具警示作用。但同时我们也必须看到，历代官训官箴所表达的，是儒家正统思想“应该怎样”的道德理想，而所反映的实际行政管理状况，即“是怎样”，则无法得到全面和客观的诠释。因为，就传统文化一般理论而言，“人们之所以倡导某种道德理想，恰恰是因为现实之背道而驰。正是由于现实不是这样，才使得理想的倡导有必要、有意义。”[28]《钦颁州县事宜》似乎也没有背离这个普遍规则，无论是它对初仕州县官的要求与希望，还是对州县事务周备详明的阐述以及对胥吏衙役生动形象的刻画，正是体现了上述统治理想和为政实践的对立关系。这也是我们正确认识、评价《钦颁州县事宜》的一个理论基点。