当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战*，本文主要内容关键词为：经济形势论文,三农论文,农村论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于2009年农业和农村形势
2009年，是非常不平凡的一年。2008年秋天爆发的全球金融危机，对中国农业、农村经济发展也形成了很大冲击。在党中央、国务院的正确领导下，在农村广大干部群众的努力拼搏下，总体来看，农村改革和发展取得的成效比年初预期的要好，可以概括为以下几个方面：
第一，粮食生产情况比预期好。由于中国粮食已经连续五年增产，基数提高了很多，2009年的粮食生产会怎么样，年初确实令人忧虑。2009年2月份开始，小麦主产区遭受了严重春旱，7～8月份不少地方又发生伏秋连旱，粮食生产遭遇了严峻考验。但是，年底的数据显示，全年粮食产量达到10616亿斤，比2008年增产了42亿斤。在金融危机的背景下，取得这个成绩是很不容易的。2003-2009年，中国粮食产量从8614亿斤增加到10616亿斤，年度的产量提高了2002亿斤。粮食连续六年增产，这是40多年来没有过的。过去中国粮食生产的大体规律都是四年一个周期，但这次打破了这一周期性变化。
第二，农民增收比预期好。2009年，农民人均纯收入可以达到5100元以上。由于全球金融危机的冲击，很多农民工因此失去工作而返乡。目前，农民纯收入中工资性收入所占比重已达40％，因此，2009年农民增收面临的形势非常严峻。所以，农民人均纯收入也能保持连续六年较高幅度的增长，实属不易。
第三，农民工就业状况比预期好。尽管形势很严峻，但在党中央、国务院的领导下，各地政府都采取了措施，帮助农民工能够尽快地返回就业岗位。而更重要的，就是中国农民不懈追求富裕生活，拥有坚韧不拔、吃苦耐劳的优良品质，使得他们自身拥有很强的抗风险能力。到了2009年9月份，农民工就业形势就基本上恢复到金融危机爆发之前的状况，到了11月份，外出农民工人数达到了1.52亿人，与2008年8月相比还增加了400万人。
农民工外出就业的地域结构也发生了重要变化。根据国家统计局的分析，外出农民工到东部就业的比例下降了2个百分点，到中部的比例维持不变，到西部的比例则上升了2个百分点。这也说明，在应对金融危机的过程中，中西部地区的经济增长实际上是在提速，中国的经济结构得到调整，给农民工创造了一些新的就业机会。农民自身的创业也起到了一定作用。特别是集体林权制度改革，大大调动了许多山区、林区农民植树造林的积极性，这也创造了不少新的就业机会。
第四，农村民生的改善比预期好。尽管2009年财政增收困难，但中央还是采取了各种各样的措施，包括在扩大内需中增发国债来扩大投资，其中相当一部分用于改善民生。2009年，中央对改善农村民生的投入比较大，农村水、电、路、气等基础设施方面的投入，比历年水平都有所提高。2009年农村公路的投资规模达到360亿元，是历史最高水平。2009年还解决了6000多万农村人口的饮水安全问题，也是历史上最多的。从1998年应对亚洲金融危机的时候起，国家就开始大规模推进第一轮农村电网改造，到2008年累计投资大概是3000多亿元。目前，国家又启动了第二轮农村电网改造。
农村教育、卫生、社会保障等社会事业发展也很快。在教育方面，2009年又推出了新的政策，中央财政下拨资金24亿元，从2009年秋季学期起，对中等职业教育农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免除学费，惠及学生440万人。在社会保障方面，现在已有超过10％的县开始进行新型农村社会养老保险试点，2009年和2010年中央财政共安排100亿元。实行这一制度后，年满60岁的农民每月可以直接从财政补贴中拿到55元基本养老金。截至2009年11月底，农村最低生活保障对象为4631万人，低保标准年均1177元，月人均补差60元。2009年，各级财政安排农村低保资金超过300亿元，其中，中央财政安排216亿元。
第五，农村改革的进展比预期好。中国有43亿亩林地，其中25亿亩是集体林地。2009年，为进一步推进集体林权制度改革，建国60年来第一次召开了中央林业工作会议。到目前为止，已经确权到户的集体林地已经超过15亿亩。确权到户之后，农民“把山当田耕，把树当菜种”，对当地林业发展起到了很大的促进作用。
农民合作经济组织发展得非常快。农民专业合作社加快发展，截至2009年9月底，全国共有农民专业合作社21.16万个，比2007年底增加7.14倍。2009年，供销社系统购进总额首次跃上1万亿元，销售总额突破1.2万亿元，全系统盈利超过了130亿元。2009年，为推动供销合作社的改革发展，国务院专门发出了《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》。
当然，有些领域的改革还不尽人意。比如农村金融，大家认为农村金融对于中国农业和农村发展的支持还不够。还有很多问题需要解决，农村改革还得向前推进。
“三农”工作取得的进展，为中国应对金融危机取得成效发挥发挥了基础性的支撑作用。
二、今后农业和农村发展的主要任务
(一)农业和农村发展面临的新环境
世界经济恢复肯定是一个曲折的、复杂的过程，甚至还会出现一些波折。中国自己经济增长的基础也并不牢固，经济结构不合理，发展方式亟待转变。2009年是新世纪以来中国发展最困难的一年，而2010年面临的困难也不可低估。2010年中国农业和农村发展，要确保粮食生产不滑坡、确保农民收入不徘徊、确保农村发展好势头不逆转。对于农业和农村发展，一定要保持冷静。连续六年增产增收，确实容易让人感觉到，农业和农村问题不大了，不用那么太去操心了。但是，从以往的情况看，越是农业形势严峻、主要农产品供不应求的时候，我们越能统一思想；越是农业和农村看来不成问题的时候，就越是不容易集中大家的力量去抓好。这也是过去历史上的教训。
从粮食生产来看，因为受自然因素影响很大，粮食连续增产时间越长，离减产的拐点可能就越近。当然，也要考虑供求关系，如果供给量过大就会“谷贱伤农”。从农民增收来看，2008年是历史上农民收入增长绝对额最高的一年，增加了600多元，但和城市居民的差距也是最大的一年，绝对额超过1万元，收入的相对差距是1∶3.3。估计2009年这个差距还可能进一步扩大，这个问题需要认真考虑。
(二)今后农业和农村发展的主要任务
2009年12月27～28日召开的中央农村工作会议，将2010年农业和农村工作的主题概括为“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”。这两句话实际上是基于这样两个原因：第一，就农村谈农村往往谈不清楚，因此，一定要加大统筹城乡发展力度；第二，尽管连续六年增产增收，但农业和农村发展的基础并不扎实牢固，有点大的风波就扛不住。这里所说的“基础”是方方面面的，不仅是生产上的基础，也包括农村基层组织、农村基础设施等方面。
2010年农业和农村工作的基本思路是“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”。具体而言有五个方面的任务：第一，健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。第二，提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变。第三，加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距。第四，协调推进城乡改革，增强农业和农村发展活力。第五，加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。
这次中央农村工作会议召开，有两个大的背景。第一个大背景是我们党在解决“三农”问题方面已经形成了共识。党的十六大提出统筹城乡发展，党的十七大提出走中国特色的农业现代化道路，逐步实现城乡经济社会一体化发展的新格局。无论是实现全面小康，还是基本实现现代化，最艰巨、最繁重的任务就在农村。所以，一定要按照统筹城乡发展这个要求，把各种资源更多地向农村倾斜，才能使得全面小康真正实现。第二个大背景是农业和农村稳定发展对全局的重要性得到越来越充分的体现。这一轮国际金融危机再次证明，在中国这样一个人口大国，尤其是当国际经济出现波动，甚至出现像这样的金融危机之后，要想稳定经济和社会全局，首先就要稳定农业、稳定农村。没有农业和农村的稳定，必定引发全局性的大问题。
中央根据这几年特别是十六大以来国内外形势的发展变化，以及农业和农村发展形势的变化，对全党和各个有关部门提出了要求，为当前和今后一段时间内怎么去解决好“三农”问题，指出了基本的方向。在这次中央农村工作会议上，把这些内容概括为五个“作为”。
第一，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。党的十七届三中全会明确指出，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。中国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这次中央农村工作会议再次强调这一要求，就是要进一步统一全党全社会对农业和农村发展在全面建设小康社会这个全局中重要性的认识，明确坚持“以工促农、以城带乡”的方针，为农业和农村发展提供条件。
第二，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容。城乡差距，除了收入差距外，更大的差距还体现在公共服务方面。所以，这次中央农村工作会议把提高农村教育卫生文化事业发展水平、提高农村社会保障水平、加强农村水电路气房建设等民生问题放到了重要位置。
第三，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措。只有农村的需求扩大了，中国内需的潜力才能真正释放出来。2009年，中国不少地方农村社会消费品零售额的增长速度高于城市，这是多年来没有的。这也表明，中央采取的一系列扩大内需的措施在农村确实是见效的。今后，要继续将扩大农村需求作为促进经济增长的重要抓手。
第四，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务。在中国，相对而言，农业是国民经济各个部门中最薄弱的环节。由于基础设施落后、技术装备水平低，中国农业抵抗自然灾害的能力薄弱，劳动生产率和经济效益都比较低。此外，农业污染排放严重，化肥、农药不合理使用比较普遍。推进现代农业建设，会对整个国家经济发展方式的转变起到重要作用。
第五，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。加快农业和农村发展与推进城镇化，不仅仅是中国这次应对金融危机的一个重要切入点，而且将是中国长期具备而发达国家所不具备的优势，这里扩大内需的空间非常大。
以上这五句话，实际上是根据党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的，不仅是2010年，而且是今后一个时期都要坚持的。
三、“三农”面临的三大挑战
当前和今后相当长的一段时间，我们始终面临着也必须处理好农业和农村的三大问题。
(一)农产品供给
确保粮食等主要农产品的供给是中国这样的人口大国必须依靠自己力量解决的问题。影响中国农产品供给的因素非常多，关键有以下几个方面：
一是农民的生产积极性。农产品供给，看起来是生产力问题，但实际上首先是生产者积极性问题，这一条中央很早就认识到了。改革前，耕地面积比现在多，但那时候粮食不够吃。现在还是这些地，改革了一下体制就能增产这么多粮食，2009年达到10616亿斤。所以，只要生产者有了积极性，中国农业的生产潜力是很大的。1998年的时候中国粮食产量达到了10246亿斤，但到2003年降低为8614亿斤，满足不了需求。怎么办？2004年中央“一号文件”提出，千方百计促进农民增加收入。种粮的农民没有积极性怎么可能让他们多打粮呢？通过降低农业税税率、对种粮农民实行直接补贴、实行最低收购价制度，一下子把农民的积极性调动起来了，一年增产了775亿斤粮食，是中国历史上增产最多的。所以，这个关系要把握好，如果农民没有积极性，就很难保证农产品的供给。
二是耕地面积。由于人口、资源、环境等压力，农产品供给压力将长期存在。中国的土地就是这么多，2010年土地形势可能会非常严峻。这里有两个问题。第一，第二次全国土地详查的结果表明，耕地的账面面积可能有所增加，有些人就会认为没必要死守18亿亩。但大家都知道，账面数字的增加没什么实际意义，因为地都已经用在那里了，产能一点都没有增加。所以，这个问题必须讲清楚。第二，城市房价高企。有一种说法认为，就因为要死守18亿亩地，才导致供地不足、房价高，因此，要增加建设用地供给量。2009年底中央经济工作会议明确提出，2010年要加快推进城镇化，一些地方就会依此为据要求增加建设用地，这种简单的逻辑推理将会对中国农业的产能产生很不利的影响。对于耕地保护面临的严峻形势，大家一定要看到。
事实上，中国的耕地面积远远不够。2009年，中国耕地面积是18.26亿亩，播种面积是23.5亿亩，其中，粮食播种面积不低于16亿亩。现在采取的各种各样措施，就是围绕着用经济杠杆引导农民能种上16亿亩的粮食，否则就打不出1万亿斤粮食，就满足不了需求。拿补贴来说，2009年四项补贴是1230.8亿元，还不算用于最低收购价的支出。从2003年粮食播种面积的最低水平14.91亿亩恢复到16亿亩，花了六年时间。除了16亿亩粮食播种面积，还剩下7.5亿亩播种面积，蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占用了2.7亿亩、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在现在的耕地利用结构下，有些农产品是供不应求的。2009年，中国进口4255万吨大豆、816万吨食用植物油，按照国内目前的生产水平估算，仅这两个品种中国就至少相当于在境外用了其他国家5.6亿亩以上的播种面积。国际市场一旦波动，这些进口产品的价格就会控制不住。而且进口农产品，还要考虑复杂的国际关系问题。中国耕地后备资源非常有限，而且位置还很边远，条件很差，很难大规模开垦。在这样的背景下，必须倍加珍惜耕地。
三是基础设施条件。农业自然资源很难增加，只能靠增加投入来替代资源。怎么下决心把农业基础设施搞好，尤其是把农田水利设施搞好，是中国农业面临的大问题。有没有水，水利条件好不好，情况大不一样。很多水利设施，不仅多年来没有新的发展，而且不断在老化失修。过去这十年，“大水利”搞得很好，洪涝灾害明显减少，但由于没有相应的机制，小型农田水利就很成问题了。税费改革之前，农田水利建设主要是靠农民投工投劳，1999年农民冬春农田水利建设投工投劳达到120亿多个工日，而2008年只有27亿个。一个工日多少钱？再便宜也要10元，那就相当于减少投入1000亿元，如果按照打工的标准一个工日50～60元算，那就不得了。一年减少这么多投入，连续十年，这就是大问题。这几年财政专项采取了多种多样的办法，例如设立“小农水”的补助、设立“一事一议”财政奖补制度等，但总体来看，能够解决的问题还有限，迫切需要大的制度创新。
四是技术进步。这几年，中国农业技术进步也是很大的，但是，中国的种业落后，这是一个“软肋”。现在外商不仅占有了瓜果蔬菜、鲜花苗木种子市场的很大份额，而且已经开始进入到中国大田粮食作物的种子市场。中国种子企业前20名的销售额加在一起仅相当于美国孟山都公司的20％多一点。当然，不是说不让外资种业公司进入中国，但问题是，如果中国没有自己的具备自主创新能力的种子产业，那就将是中国农业发展的一大隐忧。
(二)农业基本经营制度
农业基本经营制度是农村基本经济社会制度和政治制度的基石，也是农业持久发展和农村社会稳定的基础。农业基本经营制度的稳定，对中国这个农业人口众多的国家非常重要。这些年来，伴随城镇化的加快，村庄空心化、农民老龄化、农业副业化的现象很明显，从而对农业基本经营制度直接或者间接地产生了影响。中央一直高度关注在工业化、城镇化推进过程中，如何保持农村基本经济社会制度的稳定。
近年来，一些地方进行的“改革”、“试点”、“创新”，对这个制度的稳定产生了明显影响。对这一现象，需要进一步思考和研究。有些地方为扩大经营规模，把土地都流转给了企业，以提高农业的效益。农民如果不愿意出去打工，就给企业当雇工。这种做法实际上就是用企业去替代农户，更换农业经营主体。其长远影响到底是什么，是需要考虑的。在一些地方，为腾出土地指标用于城镇建设，大规模拆农民住宅、合并村庄。有的同志认为，这两种做法既发展了现代农业，又建设了新农村，还解决了城镇建设用地指标，何乐而不为？因此，不少地方的政府对此积极性很高。
以发展经济为中心没有错，发展是第一要务也没有错，发展是硬道理更没有错。但是，这里面有很多问题，不能简化到什么现象、什么问题都只以经济的眼光去看、都以效率为标准去衡量，因为社会发展毕竟除了经济增长外，还有很多问题要考虑。土地制度绝不是一个简单的经济制度问题，它涉及农村社会结构乃至政治制度。所以，改变农村土地制度，一定也会连带改变农村社会结构和政治制度。如果农村土地效率怎么高就怎么用，哪里效率高就让它往哪里配置，那就把非常复杂的农村经济、社会、政治问题简单化了。至少在东亚或者农业人口多的国家，都不会这么做。
农民的土地承包经营权和宅基地的使用权，都来自他作为集体经济组织成员的成员权。农村土地管理制度的改革，必须考虑到三大基本问题：一是坚持土地的用途管制以保护农地，二是完善农村集体组织以稳定农村的社会结构和政治体制，三是有利于农户作为农业经营主体地位的发挥。现在的制度显然并不是已经完美无缺，确实需要进一步深化改革，但改革一定要考虑一些最基本的东西，把改革的路径和目标搞清楚，否则就可能导致最终的结果与最初的设计南辕北辙。
(三)协调推进城镇化和新农村建设
目前，关于如何推进城镇化的争议不小，但以下几个问题必须明确：
一是城镇化与新农村建设的关系问题。有的同志认为，美日欧等国家的现在就是中国的未来，中国应当以城市化为中心任务解决农村发展问题。但是，这一看法可能过于简单。据测算，2020年，中国人口将达到14.49亿，城镇化率为55％，乡村人口还会在6.5亿以上。中国人口太多，达到美日欧的城市化水平是很遥远的事情。在相当长的历史时期中，中国仍将有大量人口在农村生活。因此，中国一定要把城镇化和新农村建设作为双轮驱动，并行不悖地推进。
二是城镇化与农民市民化的关系问题。这20多年来中国城镇化成就非常大，但问题也非常大。目前的城市化主要是城市在空间上的不断扩张，并没有真正给农民创造多少转为市民的机会和条件。有些人总是强调“低成本的城镇化”，也就是不用解决农民工的保障性住房等问题。巴西就是为了追求效率，把农民挤进了城，结果产生大量贫民窟，对经济发展和社会稳定产生了很大负面影响。如果中国也那样做，将产生更为严重的社会问题。2009年中央经济工作会议很明确地把城镇化放在了重要的位置上，并明确当前要把具备条件的农业人口转为城镇人口作为推进城镇化的重要任务。明确这个重点，是符合中国国情的选择。
三是城镇化布局问题。这些年中国城镇化的重点主要是在沿海经济发达地区和大城市。越是在局部地区快速推进城镇化，第二、第三产业也就越往这些地方高度密集。于是，人就得跟着产业跑，由此产生了数以亿计的农村外出务工人员。结果，这些地区基础设施、公共服务、社会管理方面的压力急剧增加，居住环境不断恶化，地价房价迅速上涨。事实证明，大城市这么高的生活成本，农民很难进去成为正常市民。这样的城镇化可能塑造出一些大城市、特大城市，但是对于农民转市民来说没有多大帮助。2000年召开的党的十五届五中全会上，第一次在党的文件中将城镇化作为独立的部分，并提出了两个基本要求：一是积极稳妥推进城镇化，二是走大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路。2009年的中央经济工作会议再次明确要求，要将加快中小城市和小城镇的发展作为重点。这就要求我们在工业化、城镇化的过程中，不断优化经济结构和产业布局，使内地的中小城市、小城镇尤其是县城和中心镇有更多的发展机会，为农民的就近转移创造必要的条件。从而在农民向城镇转移的基础上，一方面逐步扩大农户的经营规模，一方面通过发展农民专业合作社和农业生产的社会化服务，使中国农业走上现代化的道路。
*本文根据陈锡文同志2010年1月5日在中国社会科学院农村发展研究所所做报告录音整理。
标签：三农论文; 农民论文; 农业论文; 农村改革论文; 农村论文; 农业发展论文; 经济论文; 中央城镇化工作会议论文; 中国农业论文; 经济学论文;