洋浦开发区产业启动及其策略选择，本文主要内容关键词为：开发区论文,策略论文,产业论文,洋浦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容摘要] 本文认为，在国内全方位开放和周边国家、地区的激烈竞争中，洋浦开发区要实现“滚动开发”的目标，就应以工业作为产业启动的载体；产业启动的主体选择，洋浦目前应主要依靠内资、国内工业大项目。
[关键词] 洋浦开发区 “滚动开发” 产业载体 产业主体 产业启动
洋浦开发区的建设已经历了两次启动。第一次是1987年的港口建设，属于国家“七五”计划项目。这次启动为偏僻荒凉的洋浦地区注入了现代经济因素，初步形成了港口生产和生活条件。第二次是1993年开始的外商成片开发，历经八九年“洋浦风波”的创伤和近3年的日夜煎熬，在党中央、国务院的直接关怀下孕育而出，被列入海南省“八五”期间的重大工程项目。这次启动到现在，开发商连续投资近40亿元港币，进行了大规模的基础设施建设；洋浦管理局艰苦奋斗，在政策定位、法制建设、农民搬迁安置、管理体制和社会文化公共事业等方面取得了突破性的成果，洋浦已初步具备了向外大规模招商引资的条件。眼前洋浦正面临着其经济发展史上的第三次创业——产业启动。
这次启动是洋浦实现其目标模式的产业发展的起点，也是洋浦能否实现“滚动开发”并决定其成败的关键。本文拟从启动主体、启动载体、启动机制及相关策略等方面对洋浦产业启动问题进行探讨。
一、洋浦产业启动的紧迫性
首先，产业启动是洋浦土地滚动开发得以继续的关键。洋浦是唯一由外商承包成片开发的保税区，面积近30平方公里。这么大的工程，只能走“投资一片，开发一片，受益一片”的滚动开发路子。开发商先行注入启动资金并引进项目，靠项目资金再投入开发再引进项目，如此循环，不断完善投资环境，最后实现发展目标。1993年以来，开发商连续投入巨资，基础设施建设已经超前，但项目却迟迟进不来。一方面大量资金形成固定资产经受着风吹日晒，脱离生产而无法增值受益；一方面是开发商日益陷入财政困境，建设资金后续乏力，如此下去，滚动机制受阻，良性循环中断，开发势必难以为继。
其次，洋浦开发受到国内全方位开发开放形势的强大压力，产业启动刻不容缓。洋浦开发区是国务院1992年3月批准的，是国家最晚批准的开发区和保税区。1992年邓小平南巡讲话以来，全国各地为加快区域经济发展，纷纷出台了各种优惠政策和改革举措。目前，全国已经形成了以经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、高新技术产业开发区和保税区为龙头，沿海、沿边、沿江全方位开放的战略格局。优惠政策普惠化，特殊政策大众化，洋浦特殊地位受到严峻挑战。只有赶紧实施产业启动，加速超前发展，实行赶超战略，才能转劣势为优势，才能在竞争中争得一席之地。
再次，洋浦面临国际经贸格局的重大变动和周边地区的激烈竞争，产业启动要分秒必争。当前，世界经济集团化和区域经济一体化趋势显著加强，贸易保护主义进一步发展，国际产业资本日益流向发达国家和新兴工业化国家，世界经济重心逐渐转向亚太地区，新技术革命步伐加快，劳动密集型产业地位进一步下降。中国发展外向型经济面临着第三世界及前苏联、东欧国家日益激烈的竞争。东盟各国进一步加强内部协调，越南、菲律宾、印尼等在利用优惠政策吸引外资方面继续向前冲刺，台湾正在精心构造“亚太营动中心”，深港澳一体化步伐加快。随着中国加入世界贸易组织和APEC《茂物宣言》规定到2010年全面实现亚太区域贸易自由化目标的临近，洋浦等外向型自由经济区将面临更大的挑战。对此，洋浦只有抢先启动，超前展开，迅速形成综合优势，才能因应局势变化，实现宏伟目标。
二、洋浦产业启动的载体选择
产业启动的载体选择也就是主要靠什么产业来启动的问题。是贸易启动，还是工业启动？洋浦从规范的意义上来讲，既是保税区，又是出口加工区，按传统的理解，保税区以贸易为主导产业，出口加工区则以加工制造业为主导产业，洋浦的两重性自然引发了上述启动产业的选择问题。笔者认为，洋浦的特殊性决定了它只能走工业启动的道路，贸易只能在某些方面营造气氛，创造条件，但它不可能成为洋浦产业启动的主导力量。下面从滚动开发机制、带动影响效应和产业发展条件三个方面来分析这个问题。
1.贸易与工业相比，只有工业项目才能够实现土地滚动开发。从土地需求来看，进口贸易、出口贸易和过境贸易不存在土地需求，转口贸易往往是在保税仓库和保税工厂内实现和完成的，对土地需求量也很小。相反，大型工业项目不仅需要生产用地，而且需要生活用地及相关的配套设施用地，对土地需求量很大。从资本增值和积累来看，利用保税政策开展贸易活动往往只是获得商业性劳务收益，一般不增加或很少增加价值。同时，贸易活动，实质上是商品通过开发区流转，它不可能在区内形成资本积累，特别是物化的资本积累。而大型工业项目利用劳动工具和劳动力把生产资料配置加工成商品，既创造了价值，又增加了资本积累，通过资本积累又可以实现扩大再生产，促进土地利用和生产率提高。从利用外资来看，当今国际资本流动的特征之一，就是向加工制造业和高技术产业集中。通过引进工业项目吸纳外国资本特别是外国直接投资，是世界各国通行的做法，贸易则没有这种吸纳外资的能力。
2.贸易与工业相比，工业项目有更强的带动能力和更大的影响效应。从产业关联度来看，据国外学者测算，中间品制造业后向关联系数（即由于需要从其他产业购买的相互依存度）和前向关联系数（即由于需要向其他产业销售的相互依存度）都大，如钢铁、造纸、石油制品、化学纤维产业、橡胶制品等平均都在60～80之间，而最终产品、第一次产业前后向关联度都小，如贸易业和服务业都在20以下。因此，大型工业项目尤其是重工业项目一般都有很强的带动作用和波及效应，能推动其他各行各业的发展。从投资引起再投资来看，由于工业项目投资大，资本增值率高，吸纳劳力多，边际消费倾向较大，产业关联度高；而贸易则不然。因此，工业项目的投资乘数作用远远大于贸易投资。换言之，工业项目投资能够通过消费和购买的拉动和传导作用引起相关部门和行业的连锁投资，从而带来总投资和总生产量的成倍增长。从贸易与工业互动过程来看，贸易通过营造气氛，吸引外来工业投资。在这里，贸易本身只是手段，吸引工业资本进入最终还是靠工业项目启动。然而，工业项目不仅能促进产业成长，而且能提供商品，创造需求，直接促进贸易发展。在洋浦，工业发展本身包含进出口贸易内容，而单纯的贸易却未必能引进工业项目。由此可见，工业项目的启动效应远远大于贸易。
3.在当前条件下，洋浦更有利于工业产业而不利于单纯的贸易活动。从总体上讲，对外贸易的产生必须具备以下条件，即有可供交换的剩余产品和在各经济实体间进行商品交换的需要。简言之，就是商品和市场。开展国际贸易的基础是按比较利益进行国际分工，而国际分工又取决于社会生产力和自然条件。洋浦由于产业进入迟滞，自然条件和要素禀赋不具有优势。区内人口少，既没有形成有购买力的区内市场，又没有形成能创造物质产品的现代化生产力，因此目前尚不具备按照国际分工开展大规模对外贸易活动的经济技术和自然条件。具体分析，从进口来看，洋浦是全国最大的能居住人的保税区，目前区内有3万多人，但其中绝大部分是本地农民，生活还比较贫困，国家给予洋浦的“区内消费品进口关税减半征收”的规定也不具有吸引力，因此消费资料进口贸易在短期内不可能有较大发展。另外，虽然国家给予了洋浦大量的生产性进口物品免征关锐的优惠，但由于洋浦至今没有象样的生产性项目进入而无法启动利用。从出口来看，洋浦区内本身没有商品可供出口，目前通过洋浦港出口的实际上大部分是享受退税政策的区外产品。出口退税政策并不是特区政策，这种本质上属于国内一般出口贸易的“过区”活动，不可能为开发区的启动发挥多大的作用。洋浦真正意义上的出口贸易只能来源于区内工业产品的生产。作为全国最大的保税区，洋浦注定要成为一个重要的转口贸易和出口加工基地，但就目前启动阶段而言，洋浦还不具备开展较大规模转口贸易的条件。首先，洋浦到底是保税区，还是执行“国备院批准的有关保税区的税收管理政策”（国发[1995]34号）的开发区，这一定性问题仍然没有解决。洋浦的多重性也导致它本身功能定位和目标模式的模糊不清，在投资者看来就是透明度不高或政策不稳定。不仅如此，由于定性不清，洋浦海关监管也出现紊乱，应该实行的政策是“一线放开、二线管住”，却演变成了“一线管死、二线放开”。这实际上已经排除了开展转口贸易的可能性，此其一。其二，实事求是地讲，洋浦并不处于世界航运的交通枢纽地带，离亚太航运主道还有一段距离，目前在空间区域布局上不利于转口贸易的发展。其三，洋浦正处于启动初建阶段，基础条件和社会生产力比较薄弱，没有远洋运输实力，也没有固定成熟的海外运销渠道，没有宽广的经济腹地，保税区法规尚不健全，缺乏有经验的贸易组织和训练有素的贸易管理人员，与深、港、澳甚至海口保税区相比劣势不少。其四，从环北部湾经济圈来看，这个经济区域正处于同一发展水平，产业结构、商品结构和市场结构日益趋同，相互之间没有突出的比较利益，也难以形成互补的国际分工，相互之间平面型竞争多于结构性协作。因此，目前在这个区域开展实质性的双边贸易和转口贸易尚不现实。
那么为什么说目前洋浦更有利于工业项目引进呢？一是洋浦3年来进行了大量的基础设施和配套设施建设，已初步具备了引进大型工业项目的条件。二是符合国家关于洋浦“应建设成为以先进技术工业为主导，第三产业相应发展的外向型工业区”的政策原则，也符合洋浦开发区第一期产业规划。三是洋浦目前落实的政策从总体上看是加工出口导向型的，优惠政策明显地向外向型的工业生产倾斜。只有大型工业项目的进入才能充分享受、体现和展示洋浦的政策优势。
大型工业项目（甚至是工业产业群）进入能收到立竿见影的效果，它主要是通过以下方式和过程进行启动和带动的。
这就是工业产业的启动机制。洋浦社会经济政策和自然历史条件的特殊性，启动发展的紧迫性和不容拖延的开发进程，决定了产业启动只能（主要）靠大型工业项目，而不可能也不应该期望通过贸易发展来实现。如果启动顺利，经济发展形成良性循环，投资环境改善，通过产业传递，洋浦就可以很快进入产业扩张阶段，并通过产业升级进入成熟发展期。
三、洋浦产业启动的主体选择
产业启动的主体选择是指靠谁来启动，即主要靠内资还是外资，国内项目还是国外项目。这个问题似乎不用争论，因为洋浦是保税区、出口加工区，理所应当要靠引进国外资本发展经济，但在洋浦开发建设的初始阶段，依靠外商投资，进行产业启动的可能性很低。笔者认为，洋浦可能而现实的招商策略是：在启动开始阶段（1～2年），要重点引进若干个国内大项目，在国内求得突破，同时向国外展开招商和宣传。主要通过国内大项目的引进，进一步完善基础设施建设，优化投资环境，营造良好气氛。在进入启动中后阶段（2～3年），在内引基础上把招商重点转向外联，力争在外商投资方面取得突破性进展，通过大量的外商投资形成产业基础，促进区内经济全面发展，如此产业启动便告成功。下面就对上述结论进行论证。
1.按照目前外商投资的趋势、要求和特点来看，洋浦在当前的基础条件和投资环境下，在全国范围内的竞争性引资比赛中优势不明显，吸引外资还存在一些不利因素。
首先，随着改革的深入，目前全国已形成了沿海、沿边、沿江及内地全方位开放形势。关税下调，经济政策趋向统一，市场不断开放，特区政策“普惠”化，“特区已不特”。洋浦政策虽“一枝独秀”，但从全国来讲，从趋势来看，政策落差正在缩小。各地竞相抓住时机，利用各自的优势，为吸引外资展开激烈竞争。据有关资料显示，仅仅对部分国家级开发区不完全的粗略估算，已经基本完成基础设施建设的区域，对外资的受资能力就达3000亿美元以上，而来华投资的国际资本平均在400亿美元左右，差距很大。如果加上非开发区对外资的需求，外资供需矛盾更加尖锐。因此，洋浦不仅面临着特殊区域的强有力的竞争，而且面临着全国普通地区的有力竞争，这对起步本来就晚的洋浦来说，形势不容乐观。事实表明，1992年以来，外商来华投资已由点向面铺开，过去主要集中在特殊区域和沿海大中城市，现在已向内地迅速推进。投资重心北移，外商看好珠江三角洲、长江三角洲及环渤海湾地区的经济发展潜力。据统计，1995年，我国吸引外国直接投资达380亿美元，其中海南省10.6亿美元，仅占全国的2.79%。海南总体投资环境仍有待改善，地处偏僻的洋浦利用外资也将受诸多因素限制。
其次，当前外商投资特别是跨国公司来华投资更多的是看重总体投资环境的改善，而不仅仅是税收优惠。投资环境是由政治环境、社会环境、经济环境、自然环境和基础设施等多方面构成。客观地评价，洋浦经过三年开发建设，成就巨大，已初步形成了投资环境，但与先进地区相比，离外商投资的条件和要求还有一定差距。我们虽然有“一枝独秀”的税收政策，但根据“木桶原理”，这些优势往往被劣势所抵消。洋浦目前的劣势摘其要者有：基础设施尚不配套，开发成本较高，远离城市和工业中心，资源不丰富，没有较具市场潜力和经济实力的经济腹地，缺乏高素质劳动力，还没有形成产业基础，经济还处于启动阶段等。另外，洋浦在法律上还没有得到明确的定性和定位，政策解释多样，也在一定程度上影响投资者信心。
再次，从外商投资的目的来看，一般中小型外商投资企业往往以利用廉价劳动力生产出口商品为目的，而洋浦本身缺乏有一定素质的劳动力，海南省劳动力价格已经比较高，从大陆转移劳动力成本会更高。而从90年代初期开始的大跨国公司在中国的投资热，则有着更明确的我国国内市场指向，随着复关的临近和贸易自由化的启动，我国国内市场将日益被迫向外开放。但是，洋浦作为封闭型的保税区和出口加工区，其大部分产品必须外销，比例外的内销则视同进口，要补征关税，这对于以绕过关税壁垒，占领我国市场为目的的外商投资无疑是一大限制。此外，从外商投资的实际过程和情况来看，尤其是跨国公司对我国的投资往往从小规模投资开始，进行试探，如果双方合作得好，能盈利，前景看好，才会作出进一步增资的打算，而大规模投资（比如五千万美元以上项目）总是极为慎重，规划研究决策时间较长。根据资料显示，我国直接利用外资签约项目比较多，合同外资金额也较高，但实际利用外资不多，单项平均外资额小，利用外资到资率低。例如：1992年，厦门、深圳、珠海和汕头四个经济特区外资签约项目共3875个，合同外资金额65.68亿美元，而实际利用外资额16.51亿美元，单项平均外资额不到170万美元，外资到资率仅为25%。虽然近两年利用外资额增加，项目规模有所扩大，到资率有所提高，但外资利用整体质量仍无根本改善。因此，利用外资普遍不理想的状态与洋浦面临的产业启动的紧迫形势是不协调的。
总之，洋浦以目前的状况吸引外资还存在若干不利因素，优势不明显，加之招商经验不丰富，外商投资质量普遍不高，而且面临四面八方的竞争，把产业启动的赌注完全压在外商投资上，风险很大。
2.洋浦应该得到国家项目的启动支持，洋浦投资环境业已具备吸引国内大企业前来投资的条件。
洋浦自诞生之日起就受到国内外的普遍关注，一度成为中国改革开放的风向标，备受各界的注目，也一直得到中央领导的亲切关怀和海南省委、省政府的关心。江泽民总书记曾批示：洋浦开发“是大事，我要管”。“关键是要有项目，要做几件改革开放的大事”。李鹏总理今年年初视察洋浦时也题词强调要“以工业项目带动洋浦开发，以洋浦开发带动海南经济。”李岚清副总理也曾两次指示“海南洋浦实际是我国政府批准的最大的保税区和出口加工区……，要把洋浦搞起来，否则损失太大，影响很不好”。可见，把洋浦搞好，中央领导是下了很大决心的。3年来，开发商倾其所有，竭尽全力，使洋浦发生了翻天覆地的变化。当前正值洋浦滚动开发的关键时刻，产业启动刻不容缓。由于洋浦基础差，底子薄，先天不足，投资环境又非一日所能改善，对外招商面临困难，土地滚动开发可能中断，此时此刻，洋浦特别需要国家再次伸出援手，通过安排一些项目来启动洋浦的产业链条，把洋浦扶上马。国家支援项目，洋浦就能借助东风顺利启动发展，迅速进入快车道，然后以百倍千倍的成果回报国家。
对于有志开拓国际市场的国内大企业来说，洋浦作为国内最大的保税区和出口加工区是具有很大吸引力的。随着改革开放的不断深入，国民经济国际化步伐加快，我国已有相当一批集团企业走向国际市场，参与国际分工和国际竞争，海外投资也日益增长。洋浦作为这类企业向外发展的基地和跳板是很合适的。企业可以充分利用洋浦保税加工区的优惠政策，降低生产成本，提高生产率和竞争能力，同时可以大力发展对外贸易。特别是大西南各省区的大型企业，可以把洋浦作为向亚太各国出口商品的生产基地和贸易中转站。另外据悉，国内现有许多大型、特大型企业，原先所处的区位已经限制了企业的发展。例如一些处在老工业基地的企业，处在山区的三线企业、军工企业等，当地的各种条件已不适合企业的继续发展，只有部分或全部迁移到新的地区，才能使企业处在适合长期发展的环境中。因此，只要提供有吸引力的政策，完全有可能将这类企业中的一部分吸引到洋浦来落户扎根。而且这种做法也是国家产业转移政策和调整政策所鼓励的。
笔者认为，鉴于洋浦的自然历史条件、经济发展形势和所处的国际国内环境，在产业启动初始阶段，国家或至少海南省应把洋浦经济启动明确列入“九五”计划，并给予具体切实的推动。洋浦要全力争取国家在若干大项目上的启动支持，发挥项目的政治效应、示范效应和导向作用。其次，要积极争取各省市、各部门、各地方产业项目进入洋浦，这种形式可能性大、潜力大。再次，要主动利用产业调整政策和产业转移政策，以洋浦的政策优势吸引国内大型企业的进入。国家项目、地方项目和国内企业应该也有可能成为洋浦产业初始启动的主体。
3.通过以国内项目为主体的初始启动，推动开发建设，改善投资环境，吸引外商投资大量进区，促进开发区全面启动和发展。
（1）促进滚动开发，完善基础设施和配套设施建设，形成良好投资环境，大量吸引外资即所谓筑巢引凤；
（2）国内的大企业有较强的装备和技术实力，能够做为中方合作者，吸引具有国际先进水平的外国投资者前来投资。资料表明，外商投资以中外合资为多，通过与当地企业合资生产是外商进入中国的重要方式，这可谓“以凤引凰”；
（3）国内大项目的进入，能够解决开发区技术力量和熟练工人缺乏的问题，从而有利于吸引外商投资；
（4）通过准予参与国家项目和技改项目建设的方式，吸引外资；
（5）通过项目配套，吸引外资；
（6）树立外商投资信心，发挥示范带头作用。
可见，通过国内项目和国内企业进行洋浦产业初始启动最终是为了更好、更快、更多地吸引外资。因此，在某种意义上，吸引内资是手段，目的是为吸引外资创造条件，营造气氛。