菲律宾工业化政策的课题，本文主要内容关键词为：菲律宾论文,课题论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一.前言
发展中国家经济开发的最大目的是缩小贫困差距和使收入分配公平化，为了实现这一目的，政府总是以持续的经济增长作为目标。而工业化政策是实现该目标的手段。
菲律宾自1946年独立后，在较早的时期就实行了工业化政策，至60年代已与日本一起领先于其他亚洲国家。但在菲律宾，工业所必需的资本货物和中间货物却一直依赖进口，而且国内市场规模极小，囚此贸易赤字不断扩大，60年代后，便试图从进口替代工业化政策转而采取面向出口型工业化政策，但迫于国内制造业厂家的压力反而提高了进口关税，加强了保护政策，其结果使国内产业的生产率下降，以轻工业为中心的产业结构也未能得到改善。
1965年，马科斯总统上台后，一开始就实施了旨在推行工业化的促进投资措施和出口奖励政策，70年代由于来自外国的投资和援助，经济趋于繁荣，出口也有了增加，马科斯政权所实施的措施和政策出现了相应的效果。但其中增加的仅有初级产品和委托加工品，面向出口型制造业并没有得到扶植，70年代后半期开始实施以原材料产业的进口替代为目标的重化学工业等11大工业建设项目，但由于初级产品价格下降，恰好又是石油危机后的世界性经济不景气时期，结果没有获得成功。此外，在70年代后半期至80年代初期，对外累积债务越来越多，在泰国和马来西亚顺利地将工业化政策从进口替代型转为面向出口型时，菲律宾却忙于调整国营部门的结构和应付对外累积债务问题。
菲律宾的经济开发落后于其他东盟国家的原因在于20年期间在马科斯政权下建立起来的经济结构的问题。即：①由于开发资金过分依赖对外借款，对外累积债务居高不下；②马科斯密友的形成及其权益结构不断加强，资金没有进行有效的分配：③迟迟没有采取面向出口型工业化政策；等等。
这些问题以马科斯政权之后成立的阿基诺政权为过渡期，在接下来的拉莫斯政权时期逐步得到了解决。今后虽然处于从亚洲经济危机的恢复过程，但还有基础设施不完善、中小企业和基础产业不成熟、农业现代化迟缓等许多必须解决的课题。
因此，本文拟看看今后菲律宾的经济状况，而后以工业化政策为中心，就马科斯政权时代至现在的埃斯特拉达政权期间所发生的变化及今后的方向进行探讨。
二.马科斯政权下的问题
1.通过依赖外债的财政支出进行政府主导型经济开发
马科斯政权从1965年起执政了21年时间，但这段时间来自国外的直接投资处于慢性不足。因此为了经济开发，对外借款必不可少。借款多是官方借款，民间借款很少。另一个经济开发的资金来源是财政支出。这一部分资金与其说用于面向出口型产业，不如说用在了面向国内市场的产业、即进口替代型产业的扶植。而且传统的创汇手段—出口仍然依赖于初级产品。这种经济体制不仅使用于进口替代的资本货物等的进口有了增加，而且由于行政保护造成的无效率化和高成本，丧失了国际竞争力，导致了经济收支的慢性赤字（表1）。
表1 经常收支及对国内总产值比 （单位：百万美元：%）
年份
1960 1961 1962 1963 1964
经常收支
-4-66 -16 122 -23
对国内总产值比 -0.1 -0.9 -0.3 2.4 -0.4
年份
1969 1970 1971 1972 1973
经常收支
-253 -48 -2
6473
对国内总产值比 -2.8 -0.7 0.0 0.1 4.4
年份
1978 1979 1980 1981 1982
经常收支
-1 094-1 495
-1 916
-2 096
- 3212
对国内总产值比 -4.5 05.1 -5.9 -5.9 -8.6
年份
1987 1988 1989 1990 1991
经常收支
-444 -390 -1 456
-2 695
-1 034
对国内总产值比 -1.3 -3.4 -1.0 -6.1 -2.3
年份
1996 1997 1998
经常收支
-3 853-4 351
1 294
对国内总产值比 -4.8 -5.3 2.0
年份1965196619671968
经常收支122 147 -42 -266
对国内总产值比 2.0 2.2 -0.6-3.2
年份1974197519761977
经常收支-208-923-1150
-753
对国内总产值比 -1.4-5.8-6.1-3.6
年份1983198419851986
经常收支-2 771 -1 294 -35 954
对国内总产值比 -8.3-4.1-0.13.2
年份1992199319941995
经常收支-1 000 -3 016 -2950
-1 893
对国内总产值比 -1.9-5.5-4.6-2.7
对国内总产值比
资料来源：《亚洲经济1999年》，日本经济企画厅。
进而，出口依赖初级产品的情况使处于80年代前半期世界性初级产品市场不景气和世界性经济萧条的菲律宾政府大大缩小了选择范围。由于动用财政实行刺激景气措施及对出口低迷造成的经常收支赤字扩大进行资金补充，从而进一步依赖对外借款，结果1983年陷入了债务危机。
关于接受海外直接投资，1974—1977年虽有所扩大，但主要集中于服装、半导体等产业。而且该投资大部分是以委托加工形式进入菲律宾的，因此没有产生波及效果，即基本上没有涉及其他产业，也没有促使其他产业的诞生和发展。到了1979年，外资开始大量撤出，其主要原因是国内的权益集中于马科斯密友那里，广泛的国内市场无望扩大。以弥补民间投资的形式不断增加通过对外借款的政府主导型经济开发的支出，结果使对外累积债务也迅速地增加了。
回顾菲律宾经济，在长达21年的马科斯政权时期，尤其是1973年第1次石油危机至1979年第2次石油危机的7 年期间的政治使菲律宾经济走向了崩溃。出于政治意图进行的投资分配等使投资效率恶化，对法定企业的救济使政府财政赤字扩大，为进口融资的短期对外借款和国际性高利率引致的债务付息使外债急速增加，最后导致了中央银行外汇储备的枯竭（表2）。于是便经历了1983年对外债务的延期偿付、 国际金融机构停止新的贷款、生产急速减少这样一个经济崩溃的过程，80年代对菲律宾来说是“失去的10年”。
表2 外汇储备额与进口月数 （单位：百万美元：月）
年份1980 1981 1982
1983 1984
外汇储备额 3 140 2 5741 711 864 890
进口月数4.4
3.1 1.41.2 1.2
年份1989 1990 1991
1992 1993
外汇储备额 2 376 2 0484 526 5 3385 921
进口月数1.6
0.9 3.23.5 3.8
年份1998 1999
外汇储备额 10781 15020
进口月数4.1
-
年份 1985
1986
1987 1988
外汇储备额1 116 2 572 2 014 2 111
进口月数 1.54.11.7
1.6
年份 1994
1995
1996 1997
外汇储备额7 121 7 775 11745 8 738
进口月数 3.83.34.1
2.7
外汇储备额
资料来源：《Key Indicators of Developing Asian and Pacific Countries,ADB；《洲经济1999年》、《海外经济数据》，日本经济企画厅。
2.马科斯密友所实施的没有效率的资源分配
马科斯政权强调政府的作用，并推行政府主导型经济开发，其结果，开发行政机构和国营企业不断地扩大了。菲律宾的立法与行政的关系是，以国民选出的总统为顶点的政治集团对政治和经济做出决策，行政的作用在于根据该决策将有效的政策手段付诸实施，因此，议员立法制优先于其他所有制度，官僚所制定的经济开发计划常常得不到实施，也就是说。采取了总统府主导型的经济开发政策，这导致了马科斯总统的权益分配和行政机构的私有化。
马科斯时代国家对经济的介入可以分为3个阶段。第1阶段是整个70年代公共投资的增大和国营金融机构所进行的开发金融的增大及以此为后盾的马科斯密友的迅速壮大；第2阶段是1979 年以原材料产业的进口替代为目标、以重化学工业为中心的11大工业建设项目（石油化学、肥料、铝等）的实施和国家对农业部门统制的加强；第3阶段是1981 年华人实业家未偿还债务而逃往国外所引发的金融恐慌及随后不景气企业的不断出现、国营金融机构对不景气企业的接管，结果使国营企业迅速地增多了。
开发融资大部分由菲律宾发展银行实行，该行在马科斯政权的工业化政策中起到了核心作用，但大部分均是向大企业融资，基本上没有对中小企业贷款。融资对象主要集中于马科斯密友所控制的纤维、纸、水泥、金属制品等产业。这些产业是菲律宾资本效率最差、且得到保护关税严密保护的、没有国际竞争力的产业，它们在80年代成了累积巨颔债务的根源。
马科斯密友所进行的经济控制涉及了所有产业部门，而农业部门尤为显著，椰子产业、砂糖产业、香蕉产业分别由马科斯的几个密友控制。此外，在建筑、金融、香烟、汽车组装、纤维等各个领域，马科斯密友利用与总统相关的权益，短时间内取得了巨大的发展。其结果，反对马科斯的企业家及财阀等逃到了国外。
这样，马科斯时期产业的支配者发生了很大的变化。由于马科斯密友不断获取权益，投资资金分配和投资效率显著恶化。进而，这些马科斯密友大多向前述的进口替代产业投入大量的资本。在这种没有效率的资源分配的情况下，得不到国际上的信赖，在从国际金融市场借入的资金中，短期债务的比重迅速提高，国际收支危机趋于严重，于是从1979年8月开始正式向世界银行进行结构调整借款。 马科斯密友的存在和他们所进行的没有效率的资源分配显然是腐蚀并破坏菲律宾经济的主要原因之一。
3.从进口替代工业化到面向出口型工业化的政策转换
从70年代至1985年前后，菲律宾还没有扶植引人注目的出口产业，而且在政策上就像11大上业项口所代表的那样，仍是继续扶植进口替代型制造业的时期。这一时期，菲律宾经济尽管依赖了外资和国际货币基金组织及世界银行等国际机构，但同时与它们之间的对立也加深了。即：就外资来看，新兴的马科斯密友以马科斯政权这一后盾为武器，强行夺走了在菲律宾国内具有很大市场占有率的美资跨国公司的一部分市场，两者之间的不睦愈发深刻，与国际机构的对立始于1979年发表的11大工业建设项目。该计划试图通过马科斯政权直接介入经济来正式地扶植重工业，但却与国际货币基金组织和世界银行历来提出的工业化处方（振兴劳动密集型产品出口、扶植中小规模工业等）产生了对立。与作为菲律宾资金供给来源的这些外资和国际货币基金组织、世界银行的对立是较迟转换为面向出口型工业化的原因之一。
1980年前后，由于第2 次石油危机和随之而来的世界性初级产品价格的疲软、世界经济的不景气及国际金融市场的利率提高，不仅是菲律宾，泰国、马来西亚、印尼的国际收支也出现了恶化。但是，在菲律宾以外的3个国家，政府和民间共同致力于解决这些问题，80 年代后半期己将工业化政策转换为面向出口型，其宏观经济管理能力在国际上受到了很高的评价。为此，这3个国家自1987 年以后成了日本及亚洲新兴工业化经济体的直接投资的主要对象国，由于投资和出口的良好循环，走上了高速增长的轨道。而同一时期，菲律宾所做的事情正像世界银行和国际基金组织所指出的那样，应该是扶植国际竞争力和雇用效果均很大、可容易进入美国这一巨大市场的面向出口型、劳动密集型的产业，而菲律宾的进口替代型重工业虽然受到保护政策的保护，但既没有国际竞争力，雇用效果也很小，收入分配方面也有问题。
三.阿基诺、拉莫斯政权的工业化政策
促使以上这种马科斯政权时期的政治、经济转变的契机是1986年称为2月革命的政变。政治上谋求民主主义复活、 经济上谋求自由化的“人民的力量”爆发了，政变后成立的阿基诺政权的最重要的课题是在政治方面修改宪法，将总统的任期改为6年， 以防止新的密友的出现和总统将国家权利私有化。在经济上，偿还前政权留下来的巨额外债、对许多国营企业进行整顿和民营化、实行经济自由化并放宽限制、进行金融制度改革、重建积极引进外资的经济。尤其为了重建经济，外国企业的进入是不可避免的，于是1987年制定了“公共投资法”，1991年实施了“外国投资法”，向外资大大敞开了门户。
但是，清理马科斯时代遗留的问题并不那么容易。阿基诺政权成立后不久便受到军队右派及马科斯派的几次政变未遂事件的冲击，加之该政权缺乏对议会的领导能力，甚至连电力、自来水、公路等基础设施都无法改善。又因发生火山爆发等自然灾害，外国直接投资进展缓慢，经济增长率也下降了。1991年经历了经济负增长。
但是，上述这些放宽对外国直接投资的限制、恢复民主主义措施受到了世界银行等的好评，1987年世界银行与其达成了经济复苏融资的协议。该协议的条件有：实行悦制改革、促进贸易自由化（即从进口替代转向面向出口）、重新制订公共投资计划、改革国营金融机构等。此外，1989年还召开了以日本、美国、国际货币基金组织、世界银行等为中心的对菲律宾支援会议，从初可以得到资金上的援助了。但因政局不稳，经济改革和面向出口型工业化政策的正式实施留给了其后的拉莫斯政权。
1992年6 月成立的拉莫斯政权继承了阿基诺政权的国际合作方针和经济自由化路线，全力以赴地着手重建经济，就是说，在解决悬而未决的电力不足问题、以重组中央银行为中心对国有银行实行改革、试图积极引进外资的同时，力求稳定面向出口型产业。由于这种软件、硬件两方面基础设施的改善和外国投资的扩大，制造业投资开始促进经济增长，长期难以实行的工业化政策也逐步走上了正轨。但是，以降低东盟区域内关税率为目的的东盟自由贸易区设想的实施等世界性贸易自由化的潮流对率先进行产业开发的国家很有利，因此必须实施进一步的工业化和已经落后的经济改革。恰在此时，1997年7月发生了亚洲货币危机， 幸好菲律宾经济落后了一步，因此对其影响比较轻微，但必须将危机的冲击保持在最小程度，尽早地恢复到原来的发展轨道上，努力推行剩余的改革。这些课题又留给了其后的埃斯特拉达政权。
四.埃斯特拉达政权的工业化政策
对埃斯特拉达政权来说，阿基诺、位莫斯两政权是清理、整顿马科斯时代的过渡期，也是面向出口型工业化的稳定期，在政治上，马科斯时代的那种“开发独裁”及权益结构的复活是很难的。在经济政策方面，从动向看，与自由化、放宽限制及全球化背道而驰的可能性微乎其微。因此，埃斯特拉达政权基本上沿袭前两政权的路线，致力于解决遗留的问题。所谓遗留的问题是农业改革、地方经济的开发、贫困问题的改善、中小企业的扶植。产业间联系的加强、基础设施的改善和扩充，一句话，就是要加强菲律宾经济的基础。
获得国民压倒多数的支持、1998年6 月诞生的埃斯特拉达政权表明，该政权要继承拉莫斯政权实施的积极引进外资的面向出口型工业化政策及经济自由化、放宽限制的路线，1999年8月， 埃斯特拉达总统制定了成为今后5年期间经济政策指南的菲律宾中期发展计划（1999 —2004年），提出了重视农业及贫困对策等的政策。
拉莫斯政权下的菲律宾发展计划（1993—1998 年）将重点置于到2000年使菲律宾进入业洲新兴工业化经济体行列的经济政策， 但此次计划旨在加强受亚洲货币、经济危机影响的金融体制，同时率先提出了埃斯特拉达总统竞选时所承诺的农业改革及贫困对策、社会平等等。而且，新计划吸取了前计划将国民生产总值的年平均增长率定在最低10%的脱离现实的教训，将国民生产总值年平均增长率设定在5.2—5.8%，诸如此类的目标均定在切实可行的范围内，此外，在计划中还纳入了加强城市与农村、生产地区与消费地区、产业之间联系的各种对策；促进经济自由化；放宽限制；促进国企的民营化及全球化等。结果如何我们将拭目以待，这里先来看看该政权下的现状。
在埃斯特拉达就任总统后至2000年1月的约1年半期间，由于亚洲货币、金融危机对菲律宾所造成的损失比其他亚洲国家轻微。虽提出了继承拉莫斯政权的经济政策，但实际上几乎没有实施经济改革，除了完成1999年度预算外，旨在改革证券市场、银行、电力等的许多主要经济法案均无动静。
此外，在埃斯特拉达政权下，以往被称为马科斯密友的政商及马科斯亲属不断加强了影响力。因此人们担心密友资本主义又要回潮了。与关系主义相关，据说埃斯特拉达总统拥有40名或70名总统顾问，其中的一些人通过与政府的关系经商，引起了国民的不满。不仅如此，以这些顾问为首的许多相关人员的利害关系犬牙交错，而政府又时常突然进行不透明的政策变更，使经济界对政府越来越不信任。
另外，总统还表明要把宪法改为允许外国人拥有土地、公益企业及媒体等，但国民担心通过修改宪法，也会将总统的任期延长，于是总统已于今年1月8日表示不修改宪法，由于总统对媒体施加了压力、国民担心报道自由受到侵害。此外，由于石油价格上涨，公共汽车等交通工具的运费提高了，物价也上涨了，国民的生活水平下降了。
由于这些原因，总统的支持率自1998年6月就任后1年期间还保持着80%前后的高水平，但1999年10月已迅速落到56%，同年12月降到了44%，埃斯特拉达总统为了阻止支持率的迅速下滑，终于在2000年1 月对未能迅速采取对策的内阁进行了改组，同时解雇了未能提出有效建议的所有总统顾问。进而，为了实现一贯性的经济管理，作为总统与经济部长们协商的场所，设立了“经济调整会议”，开始致力于经济改革。
虽然菲律宾受经济危机的打击较轻，但韩国、泰国、马来西亚等受到沉重打击的国家均以V字型迅速地得到了恢复， 而菲律宾却恢复得很缓慢。这是因为埃斯特拉达政权忙于应付接连出现的丑闻，将经济政策置于第二位的缘故。应该考虑到改革迟缓将使经济复苏缓慢这一因素，像年初所表明的那样，将经济改革放在最优先的地位。
五.菲律宾的课题与今后的展望
1.今后的展望与课题
为了今后稳健的经济增长，菲律宾政府在前述的菲律宾中期发展计划中制定了中长期所要致力的课题和前进的方向。为了实现这些目标，笔者考虑了以下几个必需采取的对策。
（1）进一步吸引海外直接投资，确立面向出口型工业化
自拉莫斯政权成立后的1993年至1997年，在海外直接投资和出口的促进下，虽然没有取得高速增长，但也实现了4—5%的增长率。但是，由于亚洲经济危机，1998年的经济增长率落到了－0.5%。1999 年恢复到了3.2%。为了使菲律宾经济真正得到恢复，并实现高速增长， 最需要的是海外直接投资的不断流入及由此带来的出口的增加。来自国外的直接投资虽然还不算多，但菲律宾已经制定了接受直接投资的法规，因此只需努力地吸引外资。
（2）扶植基础产业，建立产业之间、产业内部的联系
现在，菲律宾通过引进外资，已步入面向出口型工业化的轨道，但从迄今为止的成果来看，面向出口型外资主要流入到出口加工区，这些企业所需要的原材料及零部件大部分从海外进口。为此，与菲律宾国内的产业几乎没有什么联系，产业之间和产业内部的联系没有建立起来。今后有必要通过采取建立产业间和产业内部的联系，同时扶植本国国内的中小企业。
政府已经实施了在1999年度预算中拨给产业贸易部7.176 亿比索的资金来扶植、支援中小企业的项目。
此外，在失业率较高的菲律宾，中小企业在吸收就业上也将起到重要的作用。
（3）基础设施建设
菲律宾经济的薄弱环节之一就是基础设施不完善。历届的许多政府都把基础设施建设作为重要课题之一。但由于资金不足并没有得到什么改善。资金的筹措固然成问题，但为了吸引外资，基础设施建设是必不可少的。尤其是在多岛屿的菲律宾，船舶、港湾、航空网的建设是必要的。
（4）农业的现代化和地方经济水平的提高
菲律宾的农业还很脆弱。农业的现代化和地方经济水平的提高是埃斯特拉达总统的选举公约，是无论如何必须实现的课题。在促进灌溉的同时，还必须进行作物的多种经营和品种改良等。但最重要的课题是农地改革。尽管这是历届政权遗留下来的课题，但由于受到了大地主等既得权益集团的强烈反对而迟迟没有进展，因此人们希望早日制定并实施相关政策。如果农民的收入提高了，不仅会促进地方经济水平的提高，而且国民整体的收入也会增加，这样将会促进购买力的提高（国内需求扩大）和储蓄率的增加。
此外，提高地方经济的水平不仅可依赖农业，制造业等的引进也可起到积极的促进作用。为此，不仅仅是外资，将国内资本引到地方、摆脱所有资本集中于马尼拉首都地区的状态也是必要的。
（5）教育的充实和人才资源质量的提高
菲律宾的人口（1998年为7 515万人）在东盟仅次于印尼和越南， 劳动力很丰富。而且，会说英语的人口很多，大学毕业的人口在东南亚也是数一数二的，劳动力的质量很高。这些强项在吸收外资时将成为很好的武器，因此今后扩充教育机构和职业训练学校，充实信息通讯教育，培养人才（电脑软件技术人员、金融专业人员、中层管理人员、具有国际性和专业性的经营人员等）是必不可少的。
（6）储蓄率的提高和税制的改革
为了不过于依赖外资和外援（官方发展援助等）、以及国际货币基金组织的备用信贷，政府应该鼓励国民储蓄，并使税制更有效率。菲律宾的储蓄率比其他国家低，而且1983年以后一直在下降。关于税制，国际货币基金组织己指出其没有效率，需加以改善。但税收率仍然极低，偷漏税横行。拉莫斯政权时期虽然实行了采用扩大增值税等总括性税制改革，并有了一定的改善，但仍然很不充分。今后还有必要实施税制改革。
2.结语
如上所述，回顾菲律宾经济的发展历程，并不是顺利地一直朝前发展的。而且在70年代和80年代还经历了政治上的混乱。可以说，政治和经济在经历了阿基诺政权这个过渡期后，在拉莫斯政权时期终于稳定下来了。就菲律宾的工业化来看，考虑到失业率、尤其是极高的地方失业率、以及基础产业没有得到充分的扶植等情况，地方与其吸引资本、技术密集型的外资。更应该吸收那些劳动密集型的产业。
马科斯时代的权益集团对菲律宾经济的统治结果造成了政局不稳，而且由于他们拘泥于在国际竞争中不占优势、依赖保护政策的进口替代产业，终于未能取得与其他东盟国家同样的经济增长。但是，这种经济状况和权益结构在阿基诺、拉莫斯两政权下已经得到清除，加之亚洲经济危机的发生，从某种意义上说，可以认为菲律宾已与其他东盟国家处于同一起跑线上。
因此，在推行全球化和自由化的世界经济中，今后埃斯特拉达政权也应该继承阿基诺、拉莫斯两政权所推行的经济自由化、放宽限制的方针，积极地引进外资、促进出口、通过外资的技术转移振兴当地产业、扶植中小企业，搞活地方经济，促进基础雄厚的产业结构的形成等。为此，必须使菲律宾中期发展计划成为行之有效的计划，作为中长期的展望，还要致力于解决上述的各种课题。这些都是即将迎来第3 年的埃斯特拉达政权所面临的最重要的课题。
（原载日本《国际金融》2000年4月1日，第1043号）
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