基于财政均等化的政府间转移支付制度设计，本文主要内容关键词为：均等论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002－8102（2010）06－0040－06
一、引言
财政均等化是中央政府以减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级次政府提供资金的过程。其直接目标是调整收入，而最终目标则是减少公共支出的不均等。均等化伴随财政分权而产生，作为处理政府间财政分配关系的基本制度，其效应在于抵消由财政分权而导致的各地区在提供公共产品和服务方面的能力差异——一方面，财政均等化有助于矫正财政分权所引致的人口和经济资源在地区间的无效率配置，因为财政收益上的差异激励着家庭和企业依据财政制度安排而不仅是自身的生产能力作出迁移决策；另一方面，财政均等化也被用以实现不同地区居民间的横向公平，即保证所有地区收入水平既定的居民在相同的税率条件下享有相同的公共服务。
1978年中国开始了市场化取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。随着分权财政体制改革的推进，中国地区间财政支出和服务提供方面的不平等程度逐步扩大，贫困地区的地方政府无力履行支出责任，只能以极低的水平提供一些基本的公共服务。① 这种状况引起了党和政府的高度重视，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略举措；十七大报告则进一步强调“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。事实表明，一种植根于公共财政体制、基于科学发展观的政策理念——财政均等化——正逐步深入到财政收支安排之中，成为中国公共财政体制建设的方向（高培勇，2006）。因此，如何在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、人均资源贫乏、地区差异显著的低收入国家范围内实现财政均等化是我们面临的重要课题。本文从分析财政差异的成因入手，通过考察均等化转移支付设计中应当考虑的各项因素，提出完善中国现行转移支付体系，逐步实现均等化目标的基本思路。
二、财政差异的成因
财政均等化的对立面即财政差异，是均等化要消除的对象。从最广义上讲，财政差异就是为达到某种财政结果所需的财政努力不同（William H.Oakland,1994）。一些学者试图用收入定义“财政结果”，而另一些学者则倾向于采用公共服务水平作为量化指标（ACIR,1971；Bahl等，1992；Bradbury等，1984）。② 衡量财政努力的指标主要有二：一是税率，二是居民纳税人收入中被课税部分所占的比例。这两种方法之间存在紧密的联系——当税基仅为收入时，二者是相同的；当税基包含更多的经济来源时，这两种方法就会存在差异：收入负担方法与税收归宿问题的联系更为紧密，而税率方法则与税基的流动性问题更为相关（William H.Oakland,1994）。
财政差异的成因之一是各地区收入分配的不对称。在同等的税收努力程度下，贫困地区的政府无法提供与富裕地区水平相同的服务。通常的情况是（人均）收入较低、相对贫困的中央以下各级政府将比相对富裕的中央以下各级政府取得的收入要少。这就意味着在既定的收入水平下，两个居住在不同地区的个人将无法享有相同水平的公共服务，尽管他们支付的税额相同。换言之，为获得相同水平的服务，各地区居民的税收负担必然存在不同。平均收入越高，每单位公共服务所须的税收努力越低——提供既定水平公共服务所须的努力与收入负相关。因此，促进公共服务均等化的政策要求为收入水平存在差异的中央以下各级政府提供资金，以使其可以通过征收同等水平的自身税收提供同等水平的服务。
各地区资源禀赋的不同是形成财政差异的又一原因。地方政府很容易利用自然资源的不可移动性取得税收收入，进而为本地居民提供所需的公共服务。值得注意的是，自然资源的地区差异不仅会引起公平问题，还可能导致可移动资源，尤其是劳动力资源在空间上的无效配置。也就是说，新居民将集中于资源富饶的地区，分享这些资源提供的财政收益。造成这一问题的原因是居民可以在地区间自由流动，并且对于绝大多数地区而言，新居民和原有居民享有同样的财政待遇。在这种情况下，均等化政策将消除优越的自然资源禀赋所带来的财政收益——中央政府可以将自然资源的财政收益全国化。此外，地方政府还可能将部分对资源的课税转嫁给其他辖区居民，产生对非居民的税负输出。例如，在一个国家内只有一个炼油厂的极端情况下，由其产地辖区征收的税收负担就会被转嫁给全国的消费者。财政均等化要求税负输出越多的辖区（通常为富裕辖区）得到的转移支付越少，反之亦然。因此，准确测量地方辖区的真实财政能力是均等化转移支付制度设计中的关键问题之一。
包括要素投入价格及其生产能力在内的成本差异也将导致财政差异的产生。如果价格反映的是要素的机会成本，那么采用对公共服务提供中的投入成本予以补贴的均等化政策将使这些服务的价格人为地降低，从而导致对受补贴要素的过度使用。此外，对居民向高成本地区迁移的鼓励还将导致进一步的无效率。例如，丘陵地带的公共运输成本更高。要想通过均等化改变由此而导致的财政差异就需要鼓励更多的人居住在这一地区，这同样会带来效率损失。尽管存在本身的成本劣势，例如城乡地区间的差异，但更为公平地提供公共产品的公平优势仍超过了效率方面的成本。为使均等化方案在政治上更具可接受性，可以根据成本对所有地区的居住地分层，并在可比的层面上进行地区间的均等化（Robin Boadway，2004）。
三、均等化转移支付的作用机理
作为实现财政均等化的一项重要工具，政府间转移支付广泛存在于多级政府国家中。均等化转移支付的重要性一方面体现在它占中央政府支出相当大的比重；另一方面，许多国家（如加拿大、德国、南非等）的宪法中都有对均等化的相关要求。均等化转移支付的目标在于为能力存在差异的中央以下各级政府提供收入，以使其可以通过征收同等水平的自身税收提供同等水平的公共服务。在分权化财政体制下，中央以下各级政府的税收能力取决于可选择的税基以及这些税基的地理分布（如自然资源）。由于各级地方政府具有不同的财政能力，因而无法以相同的税率提供相同水平的公共服务。按照既定的税率水平，（人均）税基较小、相对贫困的中央以下各级政府将比相对富裕的中央以下各级政府取得的收入要少，这就使得两个居住在这样两个不同地区的个人无法享有相同水平的公共服务，尽管他们支付的税额相同。换言之，为获得相同水平的服务，各地区居民的税收负担必然不同。从“同等状况同等对待”的角度看（Buchanan，1950），分权未能导致横向公平。
横向公平涉及到价值判断，这对于地区差异较大的联邦而言非常重要。因为在联邦制国家中，成员地区虽然希望结成某种联盟，但仍不愿意变成单一制，而是在某些领域保持一定的独立性，其中包括自由安排其财政事项。均等化不应干涉各成员地区确定自身的再分配标准和纵向公平，进而破坏联邦政府体系的本质（Boadway和Flatters，1982）。因此，在均等化体系的设计中，必须考虑各地区偏好以及行为存在差异的事实。在这种情况下，用净财政收益描述财政均等化就成为一种使用更为广泛的方法。③ 净财政收益均等化要求所有中央以下各级政府管辖范围内处于相同状况个人的净财政收益相同。例如，尽管中央以下级次政府A可能比政府B征收的税率更高，但是，如果A提供的公共服务水平也相应更高，那么两个地区中处境相同的个人所获得的净财政收益也会相同。由于这种方法允许中央以下各级政府依据选民的偏好课征水平不同的税收和提供不同水平的服务而更符合财政分权允许地方政府自由作出决策的要求，因此优于单纯对税率或税收负担率的考察。净财政收益的消除要求建立广泛的财政均等化转移支付体系，将财政能力均等化至全国平均水平，并对各地区不同的公共服务需求和成本予以补偿。④
四、均等化转移支付的构建要素
从原则上说，设计合理的均等化转移支付体系可以通过均等化各州净财政收益矫正可能导致财政移民的扭曲，因此合理估计各地区提供公共服务的成本和收益十分重要。如果按照中央以下各级政府相对于其他地区的税收能力、公共服务的相关需求以及提供成本设计转移支付，那么中央政府的拨款就能够消除这些净财政收益上的差距。
（一）财政能力的衡量
中央以下各级政府的财政能力被定义为从自身税源中取得收入的潜在能力（Anwar Shah，2007）。采用当年或上一年度的收入指标是衡量财政能力最简便易行的方法。遗憾的是，这些指标导致了严重的问题——潜在收入能力不直接取决于税率、财政努力和纳税人遵从；受这些因素影响的是实际收入。将当期收入作为财政能力的衡量标准显然会使中央以下各级政府受到激励，制定较低的税率或者征税努力不足，以期得到更多的均等化转移支付。尽管采用以往的数据会使这一问题得到缓解，但又将产生时间上的不一致问题，因为中央以下各级政府会认为，通过提高税率或征税努力增加当期收入将会减少未来可能得到的转移支付资金。
此外，收入或产出等宏观经济指标也可以用于衡量财政能力，如地区总产值、个人收入等。在实践中，巴西和印度在联邦——州收入分享计划中采用了这种方法。尽管宏观经济指标具有相对的客观性和可获得性，但也在一定程度上存在着某些局限。例如，对于某个特定地区的政府而言，个人收入是衡量其居民纳税能力的合理指标，但却可能无法准确反映该政府的征税能力——因为在某些情况下，中央以下级次政府根本无权征收个人所得税。作为一个更为全面的指标，地区总产值（GRP）反映了一个地区内生产的产品和服务的价值，以及在该地区中使用的经济资源（土地、劳动力、自然资源和资本）所有者取得的收入，无论他们居住在何处。但对于财政能力的衡量而言，GRP的结构也是非常重要的，因为有些经济部门（如采矿业）要比其他部门（如农业）更易于征税。同样，非正式活动要比制造业活动（尤其是大企业）更难课税。因此，即使被赋予充分的权力，可以课征所有潜在的税收，具有相同GRP的中央以下各级政府在征税能力方面也存在着很大差异。
第三种方法即所谓的代表税收体系法（RTS），该方法用中央以下各级政府按照全国平均税率水平对所有的标准税基进行课税时能够取得的收入衡量各自的财政收入能力。在中央以下各级政府税基和税收收入信息已知的情况下，某一地区可得到的均等化收入由按下述公式计算得出的所有收入来源总和确定：
从理论上说，RTS方法看起来为衡量中央以下各级政府的财政能力提供了一种完全而准确的思路。各地区从特定收入来源取得的均等化收入可以是负的、正的或者为0。这些数额的总和表明中央以下各级政府从均等化转移支付中取得的收入。由于实施代表税收体系所要求的主要税基和税收征收数据通常由各级政府定期发布，因此代表税收体系不再需要额外的数据，可以在那些将征税权分散至中央以下各级政府的国家中实施。该方法还可以扩展至包含非税收入（如使用者收费和权利金等）的情况，就像加拿大所做的那样。如果各地区税基信息准确并且所有中央以下各级政府都能够对这些税基自主课税，那么这种方法在以均等化为目标衡量财政能力方面显然要优于实际收入法或宏观经济法。当然，在税权分散化程度有限（纵向财政缺口非常大）或者税收管理水平较低的国家里，采用代表税收体系并不可行（Anwar Shah，2007）。
（二）支出需求的估测
如果两个地区具有相同的财政（潜在）能力，但支出需求不同，那么居民的净财政收益也将存在差异。具体地说，公共服务提供中的支出差异反映了两个要素：成本差异和需求差异。成本差异是提供每单位“标准”公共服务成本的差异，这些差异可能源于地区间气候或地理特征、密度或距离要素，以及劳动力成本差异等方面。为此，人们提出了多种衡量成本差异的指标：气候（降雪、暴雨）、人口密度／城市化水平、自然灾害（洪水、地震）的发生频率、地点（距离远近）、地形（山区或沙漠地区），公共基础设施（如全国性公园）的占地比例以及发展水平指标，包括一般（如电话线路的数量）以及相关的特定公共服务（公路长度与条件、环境与野生保护服务、灌溉和排水等）。需求差异即人均需要的标准服务单位的数量差异。与需求差异相关的要素包括总人口中婴儿、老年人（医疗服务）以及学龄儿童所占比例，与年龄无关、有特定需求的人口如新移民（语言培训以及与社会的融合）或欠发达群体（如土著人口）所占比例。此外，在世界各国的均等化项目中还可以找到其他一些可能与需求相关的要素，如贫困指数、单亲家庭数量、文盲、婴儿死亡率、寿命预期、基础教育学校注册率、公共交通、女性劳动力参与率、人口、失业率、社会救助支付、矫正性服务以及吸毒人数等。当然，多数指标的相关性在很大程度上取决于中央以下各级政府在公共服务提供中所发挥的作用。例如，如果医疗服务是由中央政府或私人部门提供的，那么婴儿或老龄人口所占比例可能就与转移支付的决定无关。
在实践中，支出需求要比财政能力更加难以界定和计算，各国采用的方法也多种多样。但总体而言，可以将衡量支出需求的方法划分为三种基本类型。一种方法是公共服务成本估计法，即通过估计提供公共服务所需的成本确定支出需求。这种方法首先要求某些级次的政府——通常是中央政府——确定各地区应提供的公共服务种类以及这些服务应当符合哪些标准。其次，这种方法还须掌握大量的信息，用以确定中央以下各级政府履行职责的支出成本。取得这些数据需要花费大量精力，包括田野调查并且对投入品的价格以及影响服务提供范围的因素具有相当的了解。为避免复杂的计算，一些国家以历史支出模式为基础，采用已观察到的各年度平均成本估计支出需求。尽管这种做法相对简便，但在价格水平波动较大或地方政府支出责任发生变动的情况下，估计出的成本可能会与实际成本存在明显的偏离（Martinez- Vazquez和Boex，2001）。
另一种方法是支出需求特别决定法。按照这种方法，支出由选取的反映需求的各项要素及其相对权重决定。例如，在南非2006－2008年用于确定向各省份拨付资金的均等化转移支付公式中，包涵了人口、学龄人员规模、医疗保障参与率、制度以及贫困发生率等需求要素，其权重分别为14％、51％、26％、5％和3％，其他要素所占的比重仅为1％（Anwar Shah，2007）。由于需求要素的选择和相对权重的大小是由中央政府根据自身需要而确定的，在一定程度上具有武断和随意的特征，因此对于公式本身的客观性也就不可避免地存在着争论。
第三种方法是代表支出体系法。从支出需求确定的过程上看，这种方法先是将中央以下各级政府支出按职能进行分类（如医疗服务、教育、运输和通讯等支出），再按照各项职能确定影响每个地区支出的相关需求和成本要素，然后采用回归分析法确定各项要素的相关权重，以各项职能的相关成本和需求为基础将所有地区各项职能的支出总额在各地区间进行分配。对于中央以下级次政府而言，其某一类支出可获得的均等化转移支付拨款可用如下公式表示：
从形式上看，代表支出体系法与收入方面的代表税制体系法非常相似。由于这种方法相对全面地考虑了公共服务的成本和需求要素，对支出需求的估测也更为合理。此外，该方法还具有更为客观的优点，因为各项需求要素的相对权重以及这些要素对转移支付资金分配的影响是通过计量经济分析确定的，这就使得政策制定者可以根据实际观测到的数据和行为而不是特定的价值标准采取适当的措施。尽管具有上述优点，代表支出体系法必须以详实的数据和信息为基础，而一些必要数据的取得不仅困难而且成本较高，因此实施起来难度也更大。
五、中国均等化转移支付的模式选择
改革开放以来，中国政府间财政关系经历了渐进的分权化改革。从目标和动力上看，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破口是中国财政主导型经济体制的内在要求（谷成，2009）。因此，从中国近年来政府间财政关系改革的目的上看，分权中强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源（谷成，2008）。在这种自上而下的财政分权体系中，地方政府在很大程度上发挥着中央政府代理人的作用。作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权——尽管中央政府将许多活动的管理权授予下级政府，却很少下放决策权和对收入的控制权（谷成，2008）。在税权高度集中、支出责任高度分散的情况下，地方政府缺乏必要的税收收入为公共服务提供所需的资金。因而，转移支付不可避免地被用于弥补纵向财政缺口，成为中央政府实现纵向控制的重要手段，这在1994年推行的分税制改革中表现尤为明显（王雍君，2006）。在这种情况下，地方政府的财政收入也必然会更多地依赖中央政府的转移支付。因此，如何在保证中央政府政治控制能力的情况下促进均等化应当是未来一段时期中国政府间转移支付的改革方向（谷成，2009）。这就需要改变目前占转移支付份额较大的具有逆向均等化激励效应的来源地税收返还模式，建立以地区财政能力和支出需求为基础的公式化转移支付。理想的政府间转移支付形式应当在数量上具有可预见性，且不会因受益人的行为而发生改变。以公式为基础的转移支付体系有利于使中央政府从提高地方政府对其支持的压力下解脱出来，为地方政府提供具有可预见性和稳定性的分配机制，从而使地方政府的预算具有更大的确定性。转移支付的分配公式应当建立在对地方财政能力和支出需求进行可行和可接受的测量基础上，将分配要素严谨而充分地融入公式中。
从财政能力的角度看，如果将当年或上一年度的收入指标作为衡量指标，会使中央以下各级政府面临不符合中央政府意图的激励——为得到更多的均等化转移支付而征税努力不足。同时，分税制改革后，中央政府收入由之前的20％左右提高到50％以上。尽管地方政府的收入份额大大降低，但其支出任务并未随收入比例的变化而发生改变，70％的公共支出仍由地方政府负担。换言之，地方存在着较大的纵向财政缺口。此外，在中国目前的政府间税收分配模式中，地方拥有的税收自主权较低。对于中央与地方的共享税收入，所有的税权都归中央，地方只能按固定比例从共享税收入中获得一定的份额，分享比例由中央确定；即使完全划归地方的税种，其立法权、税基确定权和税率选择权也归中央所有，地方只保留对收入的征管权。这意味着在中国目前的约束条件下，采用代表税收体系衡量中央以下各级政府的财政能力并不可行。相比之下，宏观经济指标法可能是更为理想的选择。具体地说，可以采用地区总产值、人均收入水平、农业产值占地区总产值的比重等收入或产出指标分配转移支付资金。由于相关数据具有较强的可获得性，这种方法既为地方财政能力的衡量提供了相对客观的标准，又避免了测量财政努力的困难。
在支出需求方面，尽管代表支出体系法被公认为理论上最规范和最理想的方法，但在实践中必要数据的取得不仅十分困难而且成本较高，因此目前世界上任何国家都未采用。相对于财政能力的均等化而言，支出需求的均等化是一个复杂和存在潜在争议的命题，因为从本质上讲它要求作出主观判断并使用不甚精确的分析方法（Anwar Shah，2007）。在这种情况下，部分或特定均等化更为普遍，在政治上也更受欢迎。例如，加拿大不仅对三个人口稀少的北部地区实行单独的公式，而且在认可这些地区与各省份之间的成本和需求差异的基础上，融合了相当多的支出需求要素。这种“非对称”性制度安排显然优于无论差别多大，都将在所有地区采用统一公式的做法。对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区差异显著的低收入国家而言，同样可以在承认特定地区（如边境或少数民族集居地区）成本和需求差异的基础上，通过制定以支出需求为基础的最低标准的转移支付，使某些公共服务的财政需求得以更为简便和客观地实现补偿。例如，可以采用简单、客观的以服务为基础的指标如学龄人口为教育筹资；在医疗筹资中赋予婴儿、学生以及老年公民人口更大的权重等。这些转移支付有利于保持地方的自主权并提高简便性、透明度和政府在服务提供方面以公民为基础的负责程度。
六、结论
在财政分权条件下，各地区资源禀赋的差异、收入分配的不对称以及包括要素投入价格和生产能力在内的成本差异都可能成为财政差异产生的原因。作为多级政府国家实现财政均等化的一项重要工具，政府间转移支付的目标在于为能力存在差异的中央以下各级政府提供收入，以使其可以通过征收同等水平的自身税收提供同等水平的公共服务。考虑到各地区偏好以及行为存在差别的事实，均等化转移支付要求将财政能力均等化至全国平均水平，并对各地区不同的公共服务需求和成本予以补偿。如果按照中央以下各级政府相对于其他地区的税收能力、公共服务的相关需求以及提供成本合理设计转移支付体制，那么中央政府的拨款就能够消除各地区净财政收益上的差距。中央以下各级政府的财政能力可以采用当年或上一年度的收入指标、收入或产出等宏观经济指标或代表税收体系法衡量。相对而言，支出需求要比财政能力更加难以界定和计算，目前各国采用的衡量支出需求的方法主要包括公共服务成本估计法、支出需求特别决定法和代表支出体系法。从近年来中国政府间财政关系的发展演变上看，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，这种“自上而下”的财政分权体系强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源。在目前中国地方税收自主权较低、纵向财政缺口明显的分权约束条件下，宏观经济指标法在衡量中央以下各级政府的财政能力方面可能是更为理想的选择，即采用地区总产值、人均收入水平、农业产值占地区总产值的比重等收入或产出指标分配转移支付资金。这种方法既为地方财政能力的衡量提供了相对客观的标准，又避免了测量财政努力的困难。在支出需求方面，对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区差异显著的低收入国家而言，可以在承认特定地区成本和需求差异的基础上，对地区内所有省份采用统一公式的做法，通过制定以支出需求为基础的最低标准的转移支付，使某些公共服务的财政需求更为简便和客观地得以补偿，同时提高简便性、透明度以及地方政府在公共服务提供方面的负责程度。
注释：
① 例如，《世界卫生报告》（2000）按整体健康水平把中国列为191个国家中的第61位，但按财政的公正适当性则把中国排在188位。这种评价——把中国列在所有被评估国家的末尾——是对中国公民不平等享有公共医疗服务问题的一种反映。此外，教育也面临类似的问题（World Bank，2002）。
② 这些差别非常重要，因为它们将影响到均等化原则和模式的确定。世界各国财政均等化模式的差异在很大程度上是由于对均等化含义的理解以及所遵循的原则不同造成的。参见Richard M.Bird和Michael Smart（2002）。
③ Buchanan（1950）将净财政剩余定义为公共支出收益与税收负担之间的差额。由于受益是地区人均收入的函数，而税收则仅为居民个人收入的函数，在采用相同比例税率的情况下，各地区居民的净财政剩余是相同的，但人均收入高的地方净财政剩余也高。参见谷成：《财政均等化：理论分析与政策引申》，《经济理论与经济管理》2007年第10期。
④ 实践表明，各国的均等化策略更多地表现为横向公平目标与地区偏好之间的某种折中。由于实现这种折中存在很多方法，均等化模式的选择必然涉及政治方面的政策判断。
⑤ 例如，加拿大的代表税收体系由33种收入来源构成，每项收入来源都有明确的标准税基。在此基础上，计算各省可获得的均等化补助额。
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