我国政府预算编制改革情况综述，本文主要内容关键词为：预算编制论文,情况论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算编制方法的改革是预算制度改革的重要内容，编制部门预算是改革预算编制方法的主要内容之一，是加强财政管理、监督的基础。理论界与实际工作部门对此进行了探讨。现将各种观点综述如下：
一、政府预算存在的若干缺陷
（一）预算形式方面
预算形式不稳定。90年代初政府编制的预算为经常预算和建设预算；而从90年代中后期开始政府则不再明确地编制复式预算，而以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支取而代之。[1]
（二）预算内容方面
自1996年以来，尽管各级政府在强化预算外资金方面做了大量卓有成效的工作，如中央财政将部分政府基金纳入预算管理，但大部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算已失去了公认的完整性。[2]
（三）预算编制方面
第一，预算编制缺乏前瞻性。我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。
第二，预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。我国的预算编制时间过短，一般在上年11月份下达预算编制通知，3月份就开始由人代会讨论预算草案，短短的三个月时间很难将诺大一个国家的预算编细编好。由于预算编制仓促，留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出来了“一年预算，预算一年”的状况。
第三，预算编制方法不科学。我国目前预算编制方法基本上采用“基数加增长”的办法，基数成为各地区各部门的既得利益，不论合理与否均触及不得，这种情况既造成了在财政支出刚性增长的同时各部门和各单位却苦乐不均，又导致财政在现有财力下不能对资源进行合理配置，使财政资金使用效益低下。
第四，预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，但财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外。[3]
（四）预算的分配方式和结构方面
目前单位预算编制的目标和主要目的是为了争取更多的资金，考虑如何管好用好这些资金的不多，单位对预算资金使用缺乏责任意识，并没有意识到预算资金增加的同时也加大了预算管理的责任。财政部门将一部分资金切分给一些主管部门的预算分配办法，造成有多个部门在行使财政部门分配资金的职权，严重影响了正常的财政分配秩序。[4]
（五）预算执行方面
(1)由于预算的编制和批复未落实到项目，造成预算下达晚、执行慢，大量专项资金集中在第四季度支付。
(2)预算透明度不高，部门不知道财政有多少钱，也不知道自己能花多少钱，由此造成执行中追加频繁，实际上变成“一年预算，预算一年”。
(3)由于行政事业单位账过分分散，造成资金调度不力和使用效益较低。
(4)财政内部各业务部门主要精力是应付日常追加，难以研究深层次的财政问题。[5]
(5)预算执行缺乏法律性。我国的预算年度采用历年制，但中央与地方预算草案要待3月份及以后举行的各级人代会审批后才能正式作为法律文件生效，这就意味着这段时间中各级预算执行没有法律依据，出现“约束真空”，在制度上为随意支出提供了机会，不但助长了各级、各部门“先轨后奏”的支出冲动，也极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。[6]
（六）预算监督方面
由于预算编制较粗，很多资金不能落实到具体项目，在客观上就给财政监督造成了障碍。实际工作当中，财政对部门经费的使用情况缺乏有效的跟踪监督，财政决算后也很少对各单位的经费使用进行认真考核；财政对一个预算单位的经费整体控制较差，部门预算外收支脱离预算监督的状况还没有从根本上改变。这些问题的存在使财政没有发挥出应有的监督作用，造成财政监督缺位。[7]
二、改革预算管理的总体思路与设想
（一）改革的总体思路
一种观点认为，以推进依法理财、规范管理为核心，规范预算管理运作程序，采用先进的技术手段，真正把部门预算、零基预算、综合财政预算、早编细编预算落到实处，建立起与市场经济相适应的预算管理新体系，实现预算管理公平、透明、健全、稳固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。[8]
另一种观点认为，我国应当逐步建立“符合我国国情、体现政府职能、具有法律约束、适应市场经济发展的科学、规范、高效的预算编制模式”。这种模式至少具有以下几个特点：
1.建立在分税制基础上的分级预算。所谓分级财政，是指一个国家根据本国政府机构划分的若干政权层次，按照宪法规定的隶属原则和分权原则，实行若干级财政管理体制。其基本特征是，各级政权各有其相对独立的财政税收制度和法律，各自编制、审批和执行本级预算。
2.能够涵盖政府全部财政收支的综合预算。按照预算的完整性原则，各级政府分别编制统一、全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既可以为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政分配、调节和监督职能，又便于全体纳税人通过预算公开审议、监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。
3.以公共财政为主体的复式预算。
4.充分体现科学与民主的法制预算。国家预算具有法律性，其主要表现在：国家预算的成立和执行结果都要经过立法机关审查批准，具有法律效力。也就是说，国家预算是按照一定的法律程序成立的。国家预算成立以后，就是法律文件，各级政府就要认真贯彻执行，不得随意变更预算。[9]
（二）改革预算编制的设想
1.加强对经济与财政情况的分析及预测工作。应建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制年度预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况外，还需要对以后若干年的宏观经济前景进行客观而科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。应建立经济预测模型，引入定量分析方法，增加预测的科学性。建议在上交各级预算草案时，应同时提交作为编制依据的预测报告，预算的编制过程应是主观认识与客观实际、财政与经济关系协调的过程，而不能只是用几个比率、指标简单增减了事，否则预算将失去其本身应有的意义。
考虑编制多年预算或称中期预算。具体类型有三种：一是以报告年度为基年的滚动式方法编制三至五年期预算，年度预算计划纳入其中。二是以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展。三是在年度预算中增加某些中期因素，对某些重点项目做重点反映。[10]
2.完善预算法及相关法律和政策规定。其主要途径是：
(1)修订《预算法》。在《预算法》中增补编制预算草案的具体规定。一是进一步明确预算编制的时间界限及阶段目标。二是预算草案按部门编制，除特殊情况（如国防支出、外交外事支出、救灾支出）可按使用性质编列预算外，其他各项支出均应直接编列到部门。三是规范预算支出安排顺序的原则，即在财力既定的前提下支出预算安排的一般顺序，比如财政学的基本观点“先吃饭，后建设”在实践上如何体现，还需明确哪些支出不受财力限制，比如救灾支出、战争支出等。四是预算调整与变动的内容及审批权限。五是政府规范各部门在预算编制和预算执行中的职能和地位，各级党的领导机关及人民政府、党和政府的有关部门在制定各项政策规定时怎样遵循财政预算法规等。
(2)修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。凡涉及某一部门或某一领域的支出安排原则及方式的有关内容，应一律从现行法律和规章中删除，为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。
3.保证预算编制所需的时间。改革的思路是：
(1)从法律上将编制预算草案的时间规范为一个完整的年度，以全面考虑预算编制过程中的各个方面。
(2)为保证预算编制在较大跨度期间有序进行，可将预算编制划分为几个阶段，并明确各个阶段的工作任务。预算草案的编制至少应划分为四个阶段：第一阶段是对上一年度预算执行情况进行总结评价，确定下一年度预算政策乃至今后几年财政政策的总的原则和指导思想，收入预算总额及支出预算的重点和大体方向。第二阶段是由财政部门具体编制预算草案，提交本级政府审查，并对预算草案进行修改。第三阶段是由同级政府将预算草案提交政府各部门讨论。第四阶段是将经政府各部门讨论修改的预算草案提交本级人民代表大会讨论，直至批准。
(3)为便于与目前预算编制时间上的接轨，可提前部署编制下一年预算的有关大政方针及具体要求，并从时间上自上而下逐年提前，最终提前到上年初即对编制下一年度预算草案进行部署。
4.改革预算科目的设置体系。科目体系设计应满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。
(1)预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算，如公务员工资、耗材费、印刷费、差旅费、车辆燃油及修理费、办公楼维修费及基建项目开支等。对于需由本级使用但暂不能确定执行部门以及具有特殊用途的项目预算，如国防支出、救灾支出等，可按使用性质设置大类科目。
(2)对下级政府的补助开支，应明确补助项目、补助数额和受援对象。现有的体制补助（或体制上解）、税收返还收入、转移支付补助、政策性结算补助等科目可继续保留；对于专项拨款补助，则应进行清理，属于基数性财力补助的要归入“体制补助”科目进行补助，其他确需对下级给予专项拨款的补助，可直接列报本级财政支出，不再要求下级报支出。
(3)体现复式预算的要求。结合中央财政提出的建立我国复式预算体系的基本思路，应尽快编制并实施复式预算。新的预算科目体系的改革，应体现这一发展趋势。[11]
5.推行科学的预算编制方法。在预算编制中取消“基数加增长”的编制方法。
在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算，即根据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑相关因素对收入预算的影响，制定收入预算。
在支出方面，实行彻底的零基预算，推行绩效预算。所谓零基预算，是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支都要重新审核。所谓绩效预算，就是以项目的绩效（效益）为目的、以成本为基础而编制的预算。具体说就是政府各部门先制定有关的事业计划或工程规划，然后通过计算每项施政计划的成本与效益，择优把项目列入预算。
建议在我国预算编制中全面推行零基预算，对适用的支出项目实行绩效预算，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急、效益大小重新测算，即对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类分档，以合理的开支定额编制预算；对发展性项目支出，年度预算要编制到具体项目，应采用必要的方案评估和成本—效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上。
6.将政府性的资金统一纳入预算管理，推行部门预算，保持预算的完整性和透明度。
第一，为了促进国家预算的完整，必须把预算内、外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。
第二，推行以部门预算为基础的综合财政预算形式，改变以往财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。
7.调整预算的审批时间和审批方式，增加预算的法律约束力。鉴于目前我国由于预算年度与权力机构审批预算时间不一致而出现“约束真空”的情况，建议由人大常委会提前审查预算草案，引入“临时预算”的概念，临时预算可看作是准法律文件，在预算草案正式批准前，财政部门可据以实施收支管理，以增加预算执行的法律约束力。[12]
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