美国联邦行政程序法典化之研究，本文主要内容关键词为：法典论文,美国联邦论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国联邦行政程序法典化之概述
美国联邦行政程序法典化的出现是基于以下背景：（一）从19世纪下半叶以来，美国独立管制机构急剧增加，这些机构与一般的行政机构不同，它们集执行权，自由裁量权，准立法权，准司法权等于一身，且涉及面广，作用不一，程序各呈差异，以致对公民的权利或自由经常造成损害。（二）随着以上机构的增多，美国文职公务员的人数也日益膨胀，且不直接受国会的监督，滥用职权侵犯公民权益的现象则时有发生。（三）基于当时英国行政改革运动的影响。英国在一次大战后，由于行政权的扩张，出现了行政立法、行政司法脱离议会控制的趋势，则组建了部长权利委员会，调查部长的行政立法权和行政裁决权。这一改革影响了，并使得美国学者提议制定行政程序法典，以改革行政监督制度，避免美国新专制的出现。（四）“新政”时期和二次大战期间所实施的行政措施，程序极为简易，虽可应付经济危机或战争危机，但有失常规，缺乏对公民权益的保障，涉嫌专制。（五）受英国普通法上的正当程序的影响和法国行政诉讼程序的感染。认为行政程序就是司法程序，并依此提出了有关行政程序法典化的理论，即凡司法活动，都须经过通知、听证等程序，而行政活动也类似于司法活动，故凡行政活动也须经通知、听证等程序。（六）与当时有关学者、团体和专门机构所从事的有关行政程序法典化的研究有关。在专家学者方面如Thurman Arnold,VeNNeth Culp Davis,Janes Mlandis,Athur,T,Vanderbit,Rosco-re Pound,Calmr Farland,Walter Gelthorn,Louis L,JaFFe等，都有讨论行政程序法典法的论著。〔1〕至于学术团体方面， 除各大学法学院之外，应首推美国法学会。该协会在1933年和1938年分别成立了行政特别委员会和司法行政机关及法庭委员会来研究程序法典问题。至于专门机构有1937年的总统行政管理委员会等，这些机构都有有关行政程序法典化的报告和提案。〔2〕此外， 各州也提出了有关行政程序法典化问题的专门报告。如1941年新泽西州的贾司勃伏洛尔报告等。正是基于上述背景，美国联邦程序才走了法典化的轨道。但其完成，并非一朝一夕的事，而是经历了长期艰难的演变：首先是动议和调查阶段。美国联邦行政程序法典化的动议始于1916年，美国法学会主席路德（ElihnROOt）提出的以行政程序监督行政机关和行政程序法典化的建议。〔3〕而有关这方面的调研则始于1920年成立的专门从事对美国联邦行政机构的操作程序的调研活动的行政法实务特别委员会。〔4 〕以上调研虽未提出法律草案，但有助于以后的行政程序法典化。其次是草拟、修改和通过阶段。美国联邦的程序法典化经历了近20年的6 次主要草拟、修改法案的的演变，才形成正式的法典。它们分别是：
（一）诺瑞斯法案（NoRRis BiLLs）：该法案是第一个美国联邦行政程序法案。由布拉斯加州参议员诺瑞斯于1929年向美国参议院提出的，主张由各种法律所创设的联邦立法法院和拥有司法权的行政法庭合并而建立统一的美国联邦行政法院。〔5〕
（二）劳根法案（Logan BiLLs）：它是参议员劳根于1933 年向美国参议院提出的一项法案而得名。〔6〕该法案和诺瑞斯法案很相似，但内容更为详密。
（三）劳根席勒法案（Logen and CeLLer BiLL ）：该法案实为美国法学会的法案。它是由参议员劳根和众议员席勒分别于1936年和1938年、1939年向美国参众两院提出而得名的。其内容与劳根法案相似。
（四）华特勒劳根法案（Walter and Loger BiLL ）：该法案是1939年由众议员华特勒向美国联邦众议院的提出一项行政程序改革。〔7〕因其内容与劳根席勒法案大致相同而得名。上述四个法案，由于模仿大陆法系的行政诉讼制度，司法色彩过于浓厚，未考虑行政程序的特殊性，与美国宪政制度等国情不符合，未获通过。
（五）行政程序委员会的法案（Attorney Gerneral CoMMittee OnA.P,BiLL）：该法案是由美国专司行政程序改革的司法部长行政程序委员会于1941年提出的研究报告而得名。该报告分为多数派和少数派两种。前者注重行政效能，主张设立行政程序局继续研究行政程序的改进，不欲制订统一的行政程序法典。后者则强调民权的保障程序公正，主张制订一个全国通用的行政程序法典。该法案，虽于当年经美国联邦众议院司法委员会的广泛听证，但因二战爆发而搁置。
（六）麦卡兰沙幕纳法案（MecaRRan Sumners BiLL ）：该法案是由美国联邦参众议院司法委员会麦卡兰和沙幕纳分别向参、众两院提出而得名，〔8〕并经参、众两院广泛详细的听证、论证、 讨论和修改以及美国法学会和司法部长的大力支持，于1946年获参、众两院的通过，并于同年6月11日由美国总统签署公布予以生效。
二、美国联邦行政程序法之内容和主题
美国联邦行政程序法，由于其作用在于解决5个如何的问题即1.如何制定行政法规；2.如何确保行政裁决的公平；3.如何限制行政裁决；4.如何进行司法审查；5.如何使听证官独立。故其内容分成5个部分1.为一般性的形式规定，如对名称，界说和法规的解释；2.为行政机关与人民之间关系的规定，如法规、命令、意见及纪录的公布等；3.为各种行政行为程序规定，如行政立法程序，行政裁决程序以及其它程序等；4.为有关听证和决定的详细规定，如听证的主持，证据的提出，记录的作成，初步决定和最终决定等；5.为司法审查的规定，如审查的原因、方式和范围，临时救济和审查官的规定等。其编排为“第一条为名称，正式命名为美国联邦行政程序法；第二条为定义，将机关、人及当事人，法规及法规的制订，命令及裁决，执照及核发执照，制裁及救济和机关处事程序和处分加以立法解释；第三条为公告，对行政法规，机关裁决的最终意见及命令和公开记录均规定应予以公告。第四条为法规的制定，制定法规原则上应通知利害关系人，并给予参与法规制定的机会，人们可对法规的制订以请愿方式表达愿望。第五条为裁决，机关裁决前应通知当事人听证并实行分工而作出决定，也可发布宣示性的命令。第六条其它事项，如出席调查、传票和拒绝等。第七条为听证，如有关主持听证官员，听证权，证据和记录等规定；第八条为决定，如对机关的决定作出详细规定；第九条为制裁及权力，如对行政制裁作出了严格的限制规定，其中对执照的规定尤为详细；第十条为司法审查，如明确规定了司法审查权的性质，管辖区域、受审查的行为，审查的范围和临时救济等；第十一条为审查官，如对审查官的资格和保障加以规定；第十二条为解示及效力。而其主题为两个方面：1.法规制定程序；2.行政裁决程序，此两者为该法的核心所在，其余的则属附属规定。
（一）法规制定程序：何谓法规？依该法第2条的规定， 法规是指旨在补充解释或阐明法律或政策，或者叙述任何机关的组织程序或处理案件的任何普通适用或特别适用，而产生效力的文书的全部或一部。据此，法规有两种：一种是补充，解释或阐明法律或政策的法规，属实体行政法的性质；另一种是叙述任何机关的组织、程序或案件处理的法规，属程序行政法性质，它又可分为管理性程序或裁决性程序法规。关于法规与处分，前者是对未来一般事物所作的抽象性的规定；而后者是对当前特定事项所作的具体处置，因此，它们之间的区别有3项标准：1.效果，法规是针对未来的效果，处分是针对现在的效果；2.适用范围，法规有一般的适用性，而处分则限于特定案件；3.形式、法规是以立法形式，处分则是以司法形式。
关于法规的制订，依据联邦行政程序法，是指机关制定，修改或废除法规的程序。依此规定，它可以分为以下三种：1.裁量性的程序即制定法规究竟采用何种程序，该法本身未加以明文规定，由制定机关裁量定之。如国家、军事、外交机关管理、人事、公产、借款、补助、利润契约等方面的法规均属于此。2.行政性的程序即法规的制定应在联邦公报上予以公布，发布和通知，其内容包括以下的三个方面：一是法规制定程序的性质，时间和地点的说明；二是提议制订法规的机关；三是提议制定的法规，其条款或要点或其含主题与争论的叙述。利害关系人可参与法规制定的机会，提出书面材料意见和主张；3.裁决性的程序即法规的制定要经过司法化的程序。在制定过程中，要与利害关系人举行听证，且根据记录，草拟法规。
法规的提出，在联邦是主管机关，在各州则由设立的专门机构或人员。
法规的公布，依美国联邦行政程序法规定，除涉及公共利益的机密法规或纯粹关于机关内部管理的法规，不予以公布外，其余的均应公布于联邦公报中，否则无拘束力，不得要求人们遵守。且任何实体性的法规，应于生效前30日以前公布，但机关如有正当理由而另加规定，并将其与该法规同时公布的除外。
另外，联邦行政程序法对于不正当的法规规定了2种制裁制度， 以示监督。1.政治责任，即由于人们及政客的攻击批评而引起的政治责任；2.司法审查，即将违法越权的法规，经法院审查，宣告为无效。
（二）行政裁决程序：任何行政机关对制定法规以外的任何事项所作的最终处分的全部或一部，含核发执照行为在内，称之为命令，而机关制定命令的程序，则称为裁决程序。它可分为二类：1.为正式程序即对争议案件经听证程序，再作裁决；2.为非正式程序既不经听证即作裁决的程序，行政裁决多以正式程序进行，也就是说裁决之前，先经听证、通知等程序。前者的内容为（1）应通知听证人听证的时间、 地点和性质；（2）告知举办听证的合法机关和管辖机关；（3）告知有关争议的法律和事实。而后者则为正式裁决程序中的核心，美国联邦行政程序法对此的规定最为详细，且以专条予以规定，其内容主要为：（1 ）听证主持人的审选。听证主持人必须具备一定资格，且须公正无私。如自认不合格，可以引退。如有偏见或徇私，亦可取消其资格。（2 ）听证主持者的权限，由法律明文规定，不得任意变更或增减。（3 ）证据规则，提议举行听证者负举证责任，对方可以提出反证，双方也可相互对质。注意实质性证据，传闻性证据不可采纳。（4 ）证言等应制成纪录，且当事人不可予以采用。
此外，行政裁决采用审裁分工的原则，裁决案件后，须制作纪录，审查官有独立行使职权，当事人对于裁决不服时，则可提请司法审查。
三、美国联邦行政程序法之目的
美国联邦行政程序法之目的，虽美国政府官员、国会议员、法学界人士观点各异，但仍可归纳为以下5 个方面：（一）法典化：美国联邦行政程序法为行政权的行使提供一套公正程序的立法说明（或标准和原则）。正如美国当时的联邦司法部长克拉克所说的“它的目的在于法典化”。〔11〕这种法典化并非消极地整理编排现行的行政法规，而是积极地将行政法规、判例和理论加以科学研究和分析，把可视为行政权共同适用的原理、原则，经过立法程序，使之成为完整的有序的制定法，且它不是指全面法典化，而是指局部法典法，即指行政程序法典化，并非行政实体法典化。（二）统一化：名词的统一化了，在法典化前，美国行政机关制定的命令有许多不同的名词，如Rule，Order，Byelaw 等。〔12〕在法典化后，只有Rule和Order〔13〕两种。2.范围的统一化：美国联邦行政行为范围广泛，有的属于行政执法，有的属于行政立法，还有的属于行政司法或行政监督等，而美国联邦行政程序法典化则使其范围限于行政立法，行政司法（裁决）和行政监督（司法审查）等三个方面。〔14〕3.观念的统一化：过去，美国认为只有特定的裁决才给予参与，至于法规的制定，则不给予参加。美国联邦行政程序法典化后，人们的观念得到统一即在民主法治国家中，应尽量在各方面做到公共参与的地步，所以美国联邦行政程序法规定，不论是法规的制定，还是案件的裁决都应有通知、听证等程序，〔15〕且成为正当法律程序中的一部分〔16〕。另外，基于此目的，美国统一各州法律委员会于1946年批准了模范的州行政程序法，其目的的主要在于统一各州的行政程序。（三）标准化。美国联邦行政程序的标准，而并非细节上的详细规定。其主要体现在以下几个方面：1.形式的标准化，美国联邦行政程序法，对于主要术语都作了立法解释，观其解释，知其形式上的意义。例如，机关、人、当事人、法规、命令、执照制裁及救济等，且根据对其立法解释，则可与其它术语相区别，同时有了上述解释，则不会发生歧义与混淆，而这种界说，即为求形式上的标准化。〔17〕2.实质的标准化，行政程序就是指行政立法、行政司法和行政监督的程序而言。关于此三者之间的联系，行政程序法都有原则性的准则规定，如公告、通知、听证、审查范围等，且均规定于正文之中，目的在于使行政程序实质的标准化。〔18〕3.程序的标准化：以前行政程序不固定，常常发生变化，而美国联邦行政程序法则对此作出了明文规定如公告、通知、审查等程序，其目的在于各种程序的标准化。（四）简单化：美国联邦行政程序法则是在以简驭繁和实施上简易可行的模式上进行制定的，其表现于：1.法典化前，美国各行政机关，尤其是独立性的委员会，各有其行政程序法规，且各法规所规定的程序纷杂歧异，不易实施，而行政程序的法典化则删除了以上繁杂不合理的程序，且全文仅几条，做到了既简又便。2.以前行政程序多采用司法程序，而司法程序迟缓重复，极不简便，行政程序法规定以后，除极少数适用司法程序外均适用行政程序。因其简单，故可增进行政效能。3.以前行政机关所制定和颁布的程序规则，因不讲求立法技术，文字冗长，零碎，经过法典化后，各项款目，井然有序，援引方便、可行。（五）司法化：美国行政程序法，深受英国正当法律程序的影响，保留了许多司法色彩，其主要是：1.任何人未经听证，不受处罚；2.谁听证，谁决定；3.采用证据时，应给予当事人提出反证或对质的机会；4.对行政行为实施司法审查，以确保公民权益，防止行政违法；5.法官独立、不受任何机构或个人的干扰，以维护审查的公正性。
四、美国联邦行政程序法之原则
从美国联邦行政程序法整体来看，其原则是：（一）民主原则：其表现在美国联邦行政程序法中主要有：1.公告制度。美国联邦行政程序法第3条规定，法规、意见，命令和官方记录，都应予以公告， 其目的在于使人们知悉，以便人们向其提供意见。2.通知制度。美国联邦行政程序法规定、在制定法规或作出裁决时，应事先予以通知利害关系人，以使他们有参与或表达的机会，以免有失集思广议或公正。3.请愿制度。请愿是人们向政府表达愿望和实现民意政治的手段之一，是探求民意的最佳途径，实现民主的政治方案之一。因此，美国联邦行政程序法第4条特别规定，任何行政机关均应给予任何利害关系人以申请颁发、 修正或废止某一法规的请愿权。4.听证制度。现代国家都把听证视为民主的正当程序之一，且已成为行政方面政治参与的象征。不论行政立法，还是行政司法，都有听证步骤。美国联邦行政程序法顺应了此潮流。对此作出详细、明确的规定。〔19〕5.阅览或抄录公文档案制度。公开性是现代民主政治的内容之一，其表现于行政方面，则是要求除涉及国家机密和个人隐私外，所有行政机关的公文或档案，特别是涉及到公民权益的，公民均有阅览抄录、影印的机会或权利，美国联邦行政程序法第6条对此作出了规定。6.附具理由的制度。现代民主行政要求， 在作出行政裁决时，须附具理由，以达到以理服人，故美国联邦行政程序法规定，除属于不言而喻外，应附以程序上或其它理由根据的简单说明。7.司法审查的救济制度。为了保障公民的权利，民主国家均设置了种种救济制度。在行政方面，则为对行政行为的司法审查制度。为纠正违法和不当的行政行为。美国联邦行政程序法第10条对此作出了规定。（二）效能原则。美国联邦行政程序法中的效能原则，则主要表现于以下规定中：1.法规原则上必须公布，但如涉及机关内部的行政管理，则不必予以公布于联邦公报中，此规则属于顾及行政效能而作的例外规定。〔20〕2.法规的制订，原则上经通知或听证，但若认为经上述程序则难于实施或时间紧迫须采取紧急措施的则除外。其目的在于注重行政效能上的需要和发挥。3.行政机关基于法律授权，在合理的自由裁量范围内，可发布宣示性命令，此种宣示性的发布，旨在防止消极的，有害于行政效能的因素。〔21〕4.为顾及行政效能，该法还规定行政机关对向其提出的任何事实，均应以合理的速度，迅速结案。〔22〕5.行政机关作出决定时，对于任何案件，如基于纪录认为正当和适时执行其职务应当如此而无法避免的，则任何此种程序，均得省略之，〔23〕此规定亦在于着眼行政职权。6.行政机关的行政行为，如依法属于机关裁量范围的，则不得加以司法审查〔24〕。此上规定显然是在防止干涉行政裁量，以确保行政机关能因时、因利、因宜地履行行政效能。（三）公正原则。法的目的在于维持公平正义，美国联邦行政程序法有许多此方面的规定，其主要是：1.一般法规应公布，否则，均不得要求人们遵守，而机密法规则除外，此规定既可避免侵害权益，又可以避免危害国家和社会利益，以达到公平合理。2.行政机关在进行行政立法或行政裁决时，应同等地给予一切利害关系人听证的机会，使其能够适当地表达其意见，否则有失公正原则。3.主持听证的官员除可作初步决定外不得参与上诉或再审案件的决定，以求公正即实行审裁分开。〔25〕4.一切主持听证的官员或参与决定的官员，均应以超然态度履行职务，不得徇私、偏袒，任何官员，如自认不能胜利时，或本于忠实的义务，自觉不宜时，可行回避。此种情形也在力求公正。5.证据的取舍为求公正，任何当事人均可举证，对方也可反证，并可相互对质。采用证据的官员应以不偏袒任何当事人的态度，采纳证据，以求公正无私。6.在司法审查期间，任何机关基于公正原则认为有必要，均可延续执行决定的日期。任何负责司法审查的法院为避免不可弥补的损失发生，在合理的情况下均可采取必要和适当的程序，以延缓行政行为执行的日期。〔26〕以上这些规定均为公正原则的体现。
五、美国联邦行政程序法典化之启示
美国联邦行政程序法典化，给了我们以下有益的启示：
启示之一：行政程序法典化不仅具有必然性，而且具有可能性。程序是实体的保证，无程序则无实体，这是世界各国法治发展的趋势。零星分散、残缺不全的行政程序立法不仅不利于行政权的行使，而且也不利于民主政治的发展和公民参与行政活动，更不利于行政机关依法行使行政权。而行政程序法典化至少具有以下优越性：（一）使行政权的行使有章可循，有法可依，为行政机关行使行政权提供了一个统一的程序上的标准或准则，有利于提高行政效能，防止行政违法和不当，保障公民的合法权益。（二）使公民了解行政权活动的方式和步骤，据此，为公民参与、配合、支持、监督行政活动提供了前提等等。
当然，行政程序法典化具有一定的难度，这是由于行政涉及范围广而很难穷尽，其性质复杂而难定性，其变化频繁而难作统一规定，但上述困难，并非无法超越，这是由于程序相对于实体而言，容易进行抽象的归纳，且具有一定的共性和相对的稳定性和连续性。世界主要国家均首先以行政程序方面法典化则是一个有力的证明，因此，制定行政程序法典不仅必要，而且可能。
启示之二：行政程序法典化不是一蹴就成的事，而是须经长期艰苦的努力。美国联邦行政程序法典化从提议到颁布实施经历了40年的历程，其间不乏反复、冲突和阵痛。这是由于行政程序法典毕竟是一项巨大的工程，它不仅须具备理论上的前题，即对各种行政行为进行广泛深入的调研，把握其程序上的规律和要求和对外国行政程序法典的掌握和借鉴。而且还须符合本国国情。因此，它所面临的困难是巨大的，其准备工作须充分，其进程须是长期、艰难和痛苦的。
启示之三：行政程序法典化须从各国实际出发，符合各国国情。美国联邦行政程序法最初的几个法案之所以被否决，则在于完全模仿大陆法系的行政诉讼的模式，脱离了美国的国情，特别是美国的宪政制度和法治传统等。因此，每一国家在进行的程序法典化时，借鉴别国行政程序法典化的经验虽是必需的，但须符合本国国情，尤其是本国的政治制度，法治传统和行政权行使的历史和现行状况，否则，则成为无源之水，难以颁布和实施。
启示之四：行政程序法典化的实质应为从程序上规范行政权的行使。如何规范行政权是各国行政法所面临的共同问题。美国联邦行政程序法典则为解决此问题开辟了一条新途径，即从程序上规范行政权的行使。众所周知，由于行政权固有的特点；其涉及领域广泛，内容繁杂，变化快等等，对行政权的规范很难从实体上加以统一有效的规范，而从程序上，动态上对行政权加以规范，则易把握行政权的共性，为行政权提供一个统一的活动准则，故它不失为有效地规范行政权开辟了一个新天地，且是一种切实可行，最为现实和明智的捷径。
启示之五：民主、效能和公正应为行政程序法典化的三大原则。美国联邦行政程序法典化，标志着世界各国行使程序法典化的目标模式，从单纯的以追求行政效率的模式走向以保障公民权利的模式或以保障公民权利和追求行政效率并重的模式。这种模式决定了行政程序法典化的发展趋势。因此，民主、效能和公正应成为行政程序法典化的共有原则。
启示之六：行政立法和行政裁决（执法）程序应为行政程序法典化的两大板块。行政程序法典的范围，从已有法典的国家来看。则各存差异。有的主要规定行政处分和公契约的程序，如德国1976年的联邦行政程序法。有的主要规定申请处分和不利处分等程序，如日本1993年的《行政程序法》；而美国联邦行政程序法典则主要规定了法规的制定和行政裁决两大程序。但笔者认为，美国联邦行政程序法所规定的内容较符合实际。因为行政程序法的实质是从程序上规范行政权的行使。而行政权的行使无非表现为行政立法（法规的制定）和行政执法（裁决）两大块，所以，抓住了行政立法和行政执法两大程序，也就解决了行政程序法的主要方面。因此，行政立法与行政执法程序应成为行政程序法典化的两大基本主题。
注释：
〔1〕如Walter,"Procedural Reforming Admimistration"Ameri-can Bar ASSociation Journal 465 (1940).
〔2〕参阅：Arthure T,Vanderbilt:Leginslative Bank ground of the Federal Administrative Procedure Act in F.J.
〔3〕见41 American Bar ASSociation Reports 355,368—369(1916).
〔4〕见Ernst Freund:Administative Powers Over Persons and Property:the University of Chicago PreSS (1928).
〔5〕见1929年美国第七十届国会第二会期：参议院提案第5154号。
〔6〕见1933年美国第七十三届国会第一会期：参议院提案第1835号。
〔7〕见1936年美国第七十四届国会第二会期：参议院提案第3787号，第12297号。
〔8〕见1939年美国第七十六届国会第一会期众议院提案第6324号。
〔9〕见FeRRel Heady:Administrative Procedure Legislationin the states:Univerty of Michigan (1952) P4.
〔10〕〔12〕见R.J.Swenson:Federal Administrative Law.NewYork (1952) P121—122.
〔11〕见Reginald Parker; Adninistratire Law,Indiana Polis (1952) P63.
〔13〕见The A.P.A.S 1.
〔14〕见The A.P.A.S4,5,10.
〔15〕见The A.P.A.S4(a)、(b)、S5(a)、(b).
〔16〕见R.J.Swenson:Notice and Hearing as Due ProceSS oflaw,P63.
〔17〕见The Walter—Logan BiLL OF 1940:Definition.
〔18〕见The A.P.A.S3、4(a).(b)、S5(a).(b),S10(e).
〔19〕见The A.P.A.S7.
〔20〕见The A.P.A.S3 Exception (2).
〔21〕见The A.P.A.S5(D).
〔22〕见The A.P.A.S6(a).
〔23〕见The A.P.A.S8(a).
〔24〕见The A.P.A.S10.
〔25〕见The A.P.A.S5(e).
〔26〕见The A.P.A.S7(c).