经济转型期失业率提高的原因及解决措施，本文主要内容关键词为：转型期论文,失业率论文,措施论文,原因论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济体制转轨：城镇失业率上升的制度性诱因
自1992年党的十四大确立以社会主义市场经济体制为经济改革的目标模式以来，带有集权色彩的计划经济体制逐步解体，而市场经济体制则沿着渐进式的轨道逐渐确立。毫无疑问，经济体制转轨最关键，最艰难的一环是国有企业改革。依照“产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”的原则及“四自”标准，国企改革的实质目标，是使原本附属于政府并承担经济、政治双重任务的国有企业，转化为基本按照市场规律运作并以经济效益最优为目标的经济个体。计划体制下的国有企业由于具有降低劳动力成本刚性，从而在很大程度上难以实现成本最小化。这是因为：传统体制下的国有企业承担了政治经济双重职能，受到高就业指标的约束，其劳动力要素的边际生产力远远低于所支付的劳动力成本。另外，由于就业人数是传统体制下衡量企业规模、确定企业级别的主要指标，因此，企业领导者为了提升个人与企业行政级别，也具有“就业指标饥渴”，从而进一步增加了企业不必要的劳动力负担。改革以来，企业为了减少劳动力数量，使劳动力要素的边际生产力与工资相符，实现劳动力成本最优，先后采取了“劳动合同制”、“优化组合”等措施。近年来，随着体制转轨的深化，国企终于走到了基本按市场经济原则配置劳动力要素的那一步：“减员增效、下岗分流”。其结果是将那些边际生产力远低于劳动价格（甚至为零）的“隐性失业者”“滤出”企业，进入社会重新配置过程，由此产生了“隐性失业显性化”。由于我国经济体制转轨采用渐进方式，因此，以国企、大集体企业为代表的公有经济部门采取了两种“滤出”过剩劳动力的方式：一为“下岗”，即劳动者实质上不再为企业工作，但形式上与原企业保留劳动关系，仍享受原企业的劳保等保障及福利待遇，并由原企业按最低生活保障标准发放下岗工资。二是注册失业：即劳动者失去工作后直接到政府有关部门登记注册，接受政府的失业救济金，与原企业彻底脱离劳动关系。
按照经济学定义，只要符合以下条件，即可视为失业：（1 ）处于劳动年龄内（我国一般为16岁至55岁）；（2）具有劳动能力；（3）在一定考察期内无工作（与生产资料处于分离状态）（4 ）愿意工作并正积极找工作。按这一定义，我国当前城镇失业应包括上述两种形式：下岗与注册失业。应当指出的是，下岗未就业者完全符合上述4 个条件，可以纳入“广义”失业者的范围。与正式登记在册的失业者相比，下岗人员的生活保障费用由原企业而非社会负担，并且在理论上有再返回原企业的可能性，但这并不有悖于失业者定义的4个条件， 可以视为具有“中国特色”的失业者。
按照以上的统计口径，我国1997年城镇显性失业者约为2000万多。其中包括1200万下岗未就业人员及815 万登记注册失业者（注：林用三：《我国就业工作的情况》，《教育职工》1998—1。）这2000 多万失业者中的1600万人以上来自公有经济部门（注：劳动部统计：1997年登记失业者815万中的50%以上来自公有经济部门。）。更为严重的是，据专家估计， 按15 %—20 %的冗员率计算， 我国国有企业共有冗员2500万～3000万，扣除已经下岗的1200万，尚有1100～1800万左右的冗员。可以预见，随着体制转轨工作的深化，“抓大放小”“兼并破产”政策的继续实施，这1100—1800万隐性失业者也很有可能在近几年内成为显性失业者。这样，“九五”期间，由于经济体制转轨而诱发的、来自公有经济部门的失业者将达3000万以上，占城镇人口总数的9%左右，超过城镇非农人口的17%。应当指出的是，尽管产业结构调整、经济增速回落也是促成失业率上升的因素之一，但在计划体制下，以上因素只会增加冗员人数，而不至于导致大量的显性失业者。因此，经济体制转轨构成了城镇显性失业率激增的主要制度性诱因（注：在此，笔者无意把失业率的上升归咎于改革，事实上，计划经济体制下国企的平均主义分配、残缺的激励约束机制及由此形成的大量劳动生产率低下的冗员才是城镇显性失业上升的内因，经济体制转轨只是外在诱因。而由此产生的大量显性化的原隐性失业者才是本文关注的对象。）。为了区别于因非制度因素所引发的失业，我们不妨把由体制转轨诱发的失业称为“体制转轨型失业”。与农村的剩余劳动力相比，城镇失业者具有失业前后对比强烈，集中程度高，政治诉求力强的特点。因此这部分失业者对社会稳定的潜在威胁更大，更具有研究价值。另外，体制转轨型失业者大多在历史上为我国的经济积累作出过贡献，其对失业的心理承受能力更为薄弱。所以，如何提高体制转轨型失业者的再就业比例，降低城镇失业率，将成为“九五”期间经济发展的一大主题与难题。
二、社会保障失衡：城镇失业率降低的制度性障碍
按联合国劳动局社会保障司的定义，社会保障即是社会采取一系列保护措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、伤残、死亡而造成收入损失的难关。政府与社会为了保持经济发展、社会稳定，对社会成员因年老，伤残，疾病而丧失就业机会或劳动能力及因自然灾害与意外事故而面临生活困难时，通过国民收入分配与再分配提供物质帮助与社会服务，以确保其生活的基本需要。社会保障主要包括社会保险与社会救济两大类。在计划经济时代，我国的社会保障制度与计划经济体制相适应，城镇劳动者绝大部分在公有经济部门工作，其遇疾病、年老、工伤等难关时所需的保障费用由所属单位全额支付。社会保障体系姓“企”不姓“社”。这是当时“低收入，高积累”政策的必然产物。既然政府支付较低的工资收入且具有集聚个人剩余劳动的权利，因此，也必然通过企业承担起包揽劳动者社会保障及福利待遇的责任。这种姓“企”的社会保障体制在历史上曾起过积极的作用，巩固了当时的经济政治体制。
但是，对于市场经济体制而言，社会保障体系只能姓“社”而不能姓“企”，这是由市场经济条件下政府、企业、个人之间的新型关系决定的。这样，随着经济体制转轨的深化，一种符合社会主义市场经济体制要求的，姓“社”不姓“企”的新型社会保障体系在我国开始创建。其原则上规定：当个人遇到疾病、年老、失业、伤残等难关时，由社会（政府、企业、个人）共同承担其基本保障费用。然而，由于我国采取渐进式的改革，目前这一新型社会保障体系远不完整与完善。事实上，从保障的力度及覆盖面而言，当前的新型社会保障体系还远不及已运行了几十年的、由劳保、公费医疗、下岗工资、退休工资、福利分房等组成的“企业保障体系”。
近年来，随着改革的深入，非公有经济部门取得了较大的发展，相当数量的劳动者由公有经济部门转移到非公经济部门就业。但是，就社会保障的力度与宽度而言，公有与非公有经济部门仍存在明显的不平衡。公有经济部门劳动者仍主要受与旧体制一永相承的“企业保障体系”保护，享受基本免费且全面的医疗、养老、失业等保障。而非公有经济部门的劳动者则失去了“企业保障体系”这顶保护伞。他们有的游离于新型的社会保障体系之外，有的尽管参加或部分参加了新型社会保障体系，但所受的保障程度较低，保障范围较窄，远不及公有经济部门。以上这种状况即为“社会保障失衡”。
造成“社会保障失衡”的原因主要有以下几点：第一，新型社会保障体系的建立处于探索阶段，保障体系设计、保障基金来源、管理机构设定等重大问题尚未圆满解决，因此，现存的新型社会保障体系还必然存在不少缺陷，尤其是保障的力度与宽度明显不足。对于没有“企业保障体系”这顶保护伞的非公经济部门劳动者而言，这一问题更显突出。第二，由于新型社会保障体系尚未走上全面法制化的轨道，因此，其强制性与规范性不够，相当数量的非公经济部门企业出于利益驱动，虚报用工人数及工资支出，少缴、逃缴各项保险金，或以商业保险替代社会保险，从而使非公经济部门劳动者所受的社会保障程度大为降低。第三，公有经济部门“企业保障体系”的延续也在一定程度上阻碍了新型社会保障体系的建立。
如前所述，由于体制转轨型失业者多数来自于公有经济部门，且大多年龄偏大，文化程度不高，因此再就业企业所能提供的社会保障力度与宽度就成为其选择再就业去向的主要决定因素。而“社会保障失衡”的存在却恰恰在公有与非公经济部门之间建立了一道制度性壁垒，从而导致了体制转轨型失业者的“再就业公有制偏好”（注：顾晰：《中国下岗工人再就业：治疗必须用偏方》，《经济学消息报》1998年5 月15日。）（不愿去非公有经济部门就业），阻碍了城镇失业者再就业率的提高。以下，我们从医疗、养老、失业等几方而来具体分析社会保障失衡是如何导致“再就业公有制偏好”的。
首先，公有与非公经济部门在医疗保障上的失衡是导致“再就业公有制偏好”的主因。一方面，当前新型医疗保障体系正处于初创期，其覆盖面较窄，大多数非公经济部门未进入其中，不负担员工的医疗费用。例如：迄今全国参加大病医疗统筹的仅为475万人， 不到城镇人口总数的1.4%。另一方面，就保障力度而言， 新型医疗保障体制与“劳保”“公费医疗”相比，还存在较大差距。公有经济部门给予员工劳保待遇，只要职工发生医疗费用支出，无论总额大小，员工只需支付10%—15%，余下的85%—90%由企业承担。而当前在部分城镇试点的新型医疗保障，仅承担部分住院及急诊费用。更为严重的是，由于新型社会保障体系正处于建设初期，约束力不强，企业出于利益驱动，并不主动积极地参加新型医疗保障体系，甚至虚报少报工资总额以少交医疗保险金。由于新型医疗保障体系中个人医疗帐户的资金来源与缴纳的医疗保险金挂钩，因而，某些非公经济部门企业的上述行为直接削弱了非公经济部门企业对其员工的医疗保障力度。有些非公企业以商业保险替代社会统筹保险，同样降低了保障力度。总之，在医疗保障的力度与宽度上，非公经济部门尚远不及公有经济部门。
体制转轨型失业者的年龄通常较大，对医疗保障具有相当程度的敏感性。因而有相当数量的转轨型失业者宁愿损失工资收入；甚至就业机会，也不愿去非公经济部门就业而宁愿在失业状态中观望，等待去公有经济部门就业的机会，这导致了“再就业非公有制厌恶”或“再就业公有制偏好”。
其次，养老保险方面，尽管新型养老保险体系已有一定的覆盖面，但参加者大多属公有经济部门，对非公经济部门的覆盖率较低。1997年，全国参加养老保险统筹的在职职工共生8670万人，其中国企覆盖率仅96%，城镇集体企业为53%，而非公经济部门不到31.8%。另外，由于上述非公经济部门少缴或逃缴保险费及养老保险基金来源匮乏等问题（注：今年因养老基金不足，我国某些实施新型养老保险制的地区（如大连）已出现养老金支付困难现象。），也使得劳动者在非公经济部门所获的实际保障力度远小于公有经济部门，导致转轨型失业者不愿去非公经济部门就业。
再次，在失业保险方面，公有与非公经济部门也存在失衡，这是“再就业公有制偏好”产生的又一因素。由于体制转轨的渐进性，尽管国企等公有经济部门（甚至包括政府机关）采取了减员措施，但政府对公有经济部门企业减员制订了不少制约措施，以防止失业率高企，由此避免社会矛盾的激化。比如：国企裁员必须经职代会、工会等机构通过，必须先建立再就业服务中心等，再加上地方政府面临再就业指标的压力，国企的经营者激励约束机制不健全等因素，使得公有经济部门减员的阻力远大于非公经济部门。一般情况下，只要国有企业效益尚可，未处于明亏状态，就不会轻易裁员。这就使公有经济部门劳动者的失业风险远小于非公经济部门。而体制转轨型失业者由于年龄偏大，文化程度偏低，因而多为风险规避型，以求稳为上，对非公经济部门望而却步。
“再就业公有制偏好”带来的消极影响是不言而喻的。它阻碍了转轨型失业者再就业率的提高以及城镇劳动力的优化配置与合理流动，最终制约了城镇失业率的降低。
首先，“再就业公有制偏好”严重阻碍了转轨型失业者到非公经济部门再就业。以国有企业为主的公有经济部门总体效益的滑坡，使其无力在短期内通过内部调整而将上述近2000万转轨型失业者完全消化在公有经济部门内部。而非公有经济部门近年来的迅猛发展却产生了相当大的劳动力需求。由于非公经济部门尚处于发展初期，仍保持着递增的边际增长率，因此其劳动力需求也呈现上升趋势。另一方面，体制轻轨型失业者多数具有一定的工作经验及技术积累，无需企业再投入较大的培训成本即可投入工作且工资要求相对不高，因此比较适合非公经济部门的劳动力需求结构。从理论上看，非公经济部门完全应该成为吸纳转轨型失业者的主要部门。但实际上，转轨型失业者到非公企业的再就业率较低，某些地区还不足20%，这正是“再就业公有制偏好”作用的结果。当转轨型失业者面临非公经济部门提供的就业机会时，“再就业公有制偏好”使其担心去非公企业就业后会失去原公有经济部门提供的完整社会保障而进入残缺不全、力度不足的非公经济部门保障体制之内。因此，尽管非公经济部门提供相对偏高的工资，但转轨型失业者仍会认为提高的工资额尚不足以弥补受保障力度大幅降低所带来的损失，从而以各种理由拒绝与原企业解除“下岗”关系或改变注册失业者的身份而再就业，最终造成这部份劳动力无法得到有效配置。
其次，“再就业公有制偏好”诱发“隐性就业”问题，使显性失业率高企不下。这里的“隐性就业”是指某些劳动者被政府视为失业者，领取失业救济或下岗工资并受再就业工程扶助，但实际上处于就业状态并获取相应收入。这一现象在体制转轨型失业者中尤为突出。这是因为：这些人一方面保留下岗或失业身份，可以获取公有经济部门提供的完整社会保障及下岗工资或失业救济金；另一方面又到非公经济部门就业，获取一定收入，从而达到既不失去“企业保障体系”保护，又获得可观收入的“两全其美”之目的。这对个人来说无疑是很有利的，但就宏观而言，“隐性就业”严重影响了城镇失业率统计的有效性，使显性失业率高企，因此产生以下消极影响：（1）阻碍劳动力合理流动。 失业率的高估会使政府对国企采取更为严格的裁员限制，使国企剩余劳动力的流出更为困难。（2）损害再就业工程的效率。 再就业工程不得不浪费资源为已有工作的“隐性失业者”寻找、提供其不需要的岗位，造成效率损失。（3）加剧了失业救济金下岗工资的支付负担， 一定程度上浪费了极为有限的失业救济基金与国企下岗工资基金。
总之，公有与非公经济部门之间的社会保障失衡导致了“再就业公有制偏好”，从而阻碍了转轨型失业者流向非公经济部门就业并诱发“隐性就业”现象，最终阻碍了城镇失业率的下降。
三、“撤”“建”结合：消除“社会保障失衡”的对策
笔者认为，要消除再就业公有制偏好，提高城镇再就业率，应该遵循以下思路：依靠法制，转换政策，“撤轨”结合“建轨”，实现统一平衡的社会保障。“建轨”即将新型社会保障体制的建立由政策驱动为主变为立法强制为主，确保新型社会保障体系不但覆盖所有部门，而且具备强有力的保障力度。所谓“撤轨”，即尽快、彻底地瓦解“企业保障体系”，有步骤地取消公有经济部门的劳保、公费医疗、下岗补助、退休金等保护措施。并且将“撤”，“建”相结合，以“撤”促“建”，以“建”促“撤”，两手抓，两手硬，尽快并两轨为一轨，从而消除“社会保障失衡”，实现统一、平衡的社会保障系统。
（一）合理设计、加紧立法，以法律的强制力确保新型社会保障体系的覆盖面及保障力度。
如何借鉴国外经济，结合本国国情，设计出科学合理的新型社会保障体制，这是一项没有先例可循的艰巨工作。大而言之，新型社会保障体系的设计也应符合“效率优先，兼顾公平”的原则，一方面使多工作，多收入者享受高水平的社会保障待遇，另一方面又保证每个公民都能享有最基本的保障以渡过疾病、老龄、伤残等难关。具体而言，可以以选择供给基准制为主，受益基准制为辅的混合式社会保障制度。（注：叶泉：《试论社会保障的强制性特点及我国社会保障制度的建立》，《兰州学刊》1997年第5期。）
在合理设计的前提下，还必须将新型社会保障体制的建立纳入法制化的轨道。针对当前相当数量的非公企业出于经济利益驱动而游离开新型社会保障体系之外的问题，我们应充分运用国家法律的权威性及强制性来保证新型社会保障体系的覆盖面与保障力度。社会保障事关全体国民的利益，是国家整体利益的体现。如果按“自愿”的原则，放任企业自行决定是否及如何承担社会保障的责任，就会对社会稳定与经济发展造成严重损害。为此，必须依靠国家法权的力量强制实施。目前，新型社会保障体系建立中的最大问题是在推广过程中主要依靠行政手段而非法律手段，对非公经济部门制约力度不足。非公企业偷、逃缴社会保险费的情况颇为普遍。为此，必须尽快通过正当立法程序，出台《社会保障法》及相关如《社会医疗保险法》、《社会养老保险法》及《失业保险法》等，使社会保障制度化、法律化，并严格贯彻执行，对违法企业依法严惩。只有这样，才能真正缩小公有与非公经济部门的社会保障差距，实现统一、均衡的社会保障。
另外，尽快建立起统一、完善的，法制化的，覆盖全社会各经济部门的新型社会保障体系，这也有利于促进仍在公有经济部门运作的“企业保障体系”的解体。当新型社会保障体系充分确立，各项保障基金有效、良性地运作之后，“企业保障体系”的解体就不会遇到太大的阻力。
（二）有计划、有步骤地撤消公有经济部门的劳保、公费医疗、下岗工资、退休工资，福利分房等待遇，促进“企业保障体系”的解体，以“撤”促“建”。
旧体制下姓“企”的社会保障制度的保留，会有相当程度上阻碍新型保障体系的建立。加速“撤”轨，可以一方面减轻国有企业负担，使其将原本用于劳保、公费医疗、下岗工资、福利分房，退休工资支出的一部分转移出来用于支付社会保障的医疗保险、失业保险，养老保险的费用，从而缓解各项保障基金来源不足的问题；另一方面，也有助于劳动者在失去了“企业保障体系”的保护后，对新型社会保障体制形成迫切的需要，对企业形成约束力，迫使其积极配合新型社会保障体制的形成。
（三）规范市场化的商业保险体系，使其成为社会保障体系的必要补充，提供全面，完整的保障体系。
新社会保障体系的功能在于提供公平、统一的基本保障而非完全保障。原“企业保障体系”瓦解后，其原有功能应由新型社会保障体系与规范的商业保险体系共同完成。商业保险遵循市场化的原则，以买卖双方的“自愿”为前提，有别于社会保障体系的强制性，并且其多样性也有助于弥补新型社会保障体系的单一性，与社会保障体系一起为个人提供完整、宽幅的保障。我国的商业保险尽管起步晚，但发展十分迅猛，已成立了多家有实力的大中型保险机构。但是，我国当前商业保险的经营、竞争还存在不少问题，必须加以规范，调控，才能使其与社会保障体系相协调，而不是相制约，相抵触。由新型社会保障体系与商业保险共同组成的保障网，可以替代原“企业保障体系”的功能，促进“企业保障体系”的瓦解，消除公有与非公经济部门的社会保障失衡。
（四）随原“企业保障体系”的逐渐解除，在效益的基础上，有步骤地提高公有经济部门的工资水平。
长期以来，公有经济部门的“低工资、高福利、低风险”与非公经济部门的“高工资、低福利、高风险”形成了鲜明的对比。一旦公有与非公经济部门在“福利”与“风险”方面的差距随社会保障体制的并轨与改革的深入而淡化，这两个部门在工资上的显著差异就失去了原有的基础。新型社会保障体系的“供款基准制”结合“受益基准制”的混合模式决定了个人享受社会保险的水平与其工资收入挂钩，因此，要实现公有非公经济部门社会保障的统一、均衡，必须缩小两个部门之间的工资差距，否则，很难保证不出现“再就业非公有制偏好”。
总之，我们必须认识到，社会保障失衡所带来的影响已超出了社会保障领域本身，对当前的就业状况产生了不可忽视的负面作用。加紧构筑覆盖全社会各经济部门的新型社会保障体系，消除“社会保障失衡”，打破“再就业公有制偏好”，不但能使转轨型失业者的再就业率大幅上升，还能使“隐性就业”失去其利益基础，化“隐性”为“显性”，降低城镇失业率，从而避免发生大的社会动荡，保证渐进式改革以尽可能低的改革成本顺利完成。
（Q）
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