现代国家建构与中国乡村治理结构变迁，本文主要内容关键词为：中国论文,治理结构论文,乡村论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代化是当今社会一大趋势和显著现象。作为现代化的产物和驱动力，国家的转型既是社会现代化的条件，也是其结果。在此过程中，一方面，个人从传统家族、宗族的束缚中挣脱出来，成为社会结构的基本组成单元；另一方面，现代国家从传统的封建、宗教制度一跃为社会公共权力的中心，成为公民经济与政治权力界定、确认与保护的主体。
与现代化相伴随的国家转型体现在现代国家的建构。与传统国家自然生长的特点不同，现代化进程一经启动，现代国家的发展轨迹就体现出建构主义的特色，它是一场“有规划的社会变迁”，具有较强的理性主义色彩。
现代国家建构的成效，在相当程度上左右和决定着现代化的发展。现代国家建构是国家一体化过程，在此过程中地方社会日益被结构化于国家的权力磁场，社会也逐渐为国家所统驭和规制。与传统国家的自然生长史不同，由于现代国家建构具有较强的人为主观色彩，在不同的目标导向指引下，国家权力运作机制、控制社会的方式及其与地方社会的关系模式、互动结构不同，地方治理结构也呈现出多元化的格局和模式。
农业文明的起点在乡村。清人陆世仪说过：“治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比、十家为联始”(《保甲书·广存》)。从现代国家建构的视野出发，探讨乡村治理结构的变迁，不仅有利于描绘出现代国家建构进程中不同历史时期乡村治理结构的大致轮廓，同时，根据结构——功能主义观点，不同乡村治理结构决定着乡村治理的不同绩效，从乡村治理结构变迁这一扇窗口可以反观现代国家建构的历史及其成效，在考察比较不同时期乡村治理结构特征和绩效的基础上，有可能发现现代国家建构视野下乡村治理结构的理想模式，从而为我国政治社会发展及其现代化做出理论上的支持和贡献。
一、现代国家的内涵
在人类政治文明发展史上，存在着传统国家与现代国家的界分。现代国家作为人类社会现代化的产物和动力，是相对于前现代国家即传统国家而言的一种国家形态。一般而言，现代国家有三个基本特征：一是有明确疆界，对外独立、对内统一的民族国家；二是支配国家的统治权建立在人民主权基础上，并有至高无上的法律作为保障，能形成广泛国家认同的民主国家；三是有支撑现代国家持续运转的现代工业社会基础。
首先，现代国家具有“他者”与“我者”之分，是一个对内国家达到对社会的高度整合、对外独立、宣示拥有合法主权的民族国家。现代民族国家开始于西欧，后来扩展至北美和欧洲其它地区，然后又蔓延到亚洲和拉美地区。西欧经过中世纪的漫长发展，到16世纪出现了绝对主义国家，宣布了与金字塔式的四分五裂的君主制及其领地制、封臣制这一整套中世纪社会结构的决裂。“欧洲在1300年时，是由上千个独立政治单位组成的大拼盘”，然而，经过绝对主义时期军事战争的频繁爆发，西欧逐渐演进至近代民族国家形态。“国际武装冲突的永恒性是绝对主义时期国际气候的一个标志。在西方绝对主义居首要地位的几个世纪中，和平简直如同气象学上的偶然现象。”据人们统计，在整个16世纪，欧洲只有25年未发生过大规模军事行动；而17世纪，只有7年没有发生国家间的大战。传统国家本质上是裂变性的，国家对社会的行政整合能力非常有限，“传统国家有边陲而无国界”，民族—国家的产生，“一方面标明分散的世界联为一个整体，从而有了统治边界明晰化的国家主权及其作为主权代表的中央权威；另一方面标明分散的社会联为一个整体，国家统治日益深入地渗透到主权国家领域内，每个人都为国家机器所控驭。”
其次，现代国家被赋予主权在民的理念，是一个建立在公民广泛认同、具有合法性基础的民主国家。在西欧，民族国家与民主国家建构是一个一体化的同步过程，随着民族国家的逐步形成，市民社会与公共领域也得以缓慢生长和发育。“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”民族国家建构是一个国家试图拓展、强化其对地方社群控制、支配的过程，以便利于国家对地方资源的调配与控制，在吉登斯那里，民族国家不仅表现在对“配置性资源”的支配，同时也体现在其对“权威性资源”即对人类自身活动的“制度性调配”，并且这一过程在相当程度上是通过内部绥靖过程得以实现的。在此过程中，随着国家权力对其属民日常生活的渗透和侵入，一种公民身份概念也发展起来。“国家主权的膨胀意味着属民在某种意义上——从模糊到越来越明确——知道他们在政治共同体中的成员身份，知道这种成员身份所赋予的权利和义务。”杜赞奇曾指出，成功的现代国家政权建设包括两个方面的内容：一是国家权力对社会和经济生活各个方面的控制渐渐加强；同时，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在扩大。
再次，工业主义的发展为现代国家的建构奠定了经济社会基础。在前现代社会，由于缺乏时间与空间分离的物质和技术手段，对于大多数人来说，在大多数情况下，社会生活的空间维度是受“在场”的支配，即地域性活动的支配。现代工业主义的降临，它在冲破国家一体化的障碍和樊篱的同时，提供了把国家和社会日益联为一体的物质和技术条件。由于交通、通讯、运输、信息手段的发展，造成社会生活的“脱域化”，即使在不同地域的人们，也能共享同一种观念、文化与经济生活，国家也日益被建构成一种“想象的共同体”。
可见，贯穿现代国家建构进程的有两大主题：一是国家主权问题；另一个是合法性问题，从根本上说它是民族—国家与民主—国家这样一种双重建构过程。主权主要是为了解决国家一体化及其在国际秩序中的合法地位问题，它使得前现代时期政治版图相互重叠、犬牙交错的、不同的司法诉讼程序在地理上相互缠绕、分层，充斥着各种不同的誓忠、不对称的主权、不规则的飞地日益整合成一个个民族国家，构成泾渭分明的、具有同一性的政治单位——即国际性国家体系。正如吉登斯所言：“只有现代民族—国家的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族—国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。”此外，当权力逐步集中到国家手中、国家日益凌驾于社会之上的时候，一种公民权利观念也发展起来。国家权力被认为是公民权利的让渡，国家的合法性基础在于对公民经济和政治权利的界定和保护。
二、现代国家建构与乡村治理结构变迁
(一)传统国家的“官督绅办、乡绅治乡”
在传统社会，存在两种秩序或力量：一种是“官制”秩序或国家的力量，另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下地形成等级分明的梯形结构；后者以家族为中心聚族而居形成大大小小的自然村落，每个家族(宗族)和村落是一个个天然的“自治体”。
历史上，由于统治者权力、责任与治理能力有限，“皇权止达于县政”，县以下设立相应的组织和管理机构，承担户籍、税费、治安及教化的责任。如北魏的三长制、北齐的党、闾、邻里，北周的党、闾、里，隋初的族、闾、保，宋代的牌、甲、保，以及明清两代的乡、都、图(或乡、都、里，或乡、都、村等)。传统国家在本质上奉行的是一种“无为政治”，连接两种秩序和力量的是乡绅阶层。实际上，“在所有的家族和宗教及会馆等组织活动中，其中坚人物都是乡绅”。在这些活动中，乡绅不仅维系了自己的名望、树立自身的权威，而且达到了领导和控制乡村社会事务的目的，并构成了与官府良性沟通以及参与国家事务的基础。传统国家不仅通过士绅来控制和管理社会，而且还通过科举取仕途径把乡绅吸附进国家政权体系内，由此形成两者相互合作与依赖的共生关系。
因此，传统社会的乡村治理实行的是一种“官督绅办、乡绅治乡”的模式。“官府与乡绅在长期的交往之中已达成一种默契，即乡绅有配合官府治理乡村的义务和责任”。在这种治理结构下，人们大多处于“日出而作，日落而息，耕田而食，凿井而饮，帝力于我有何哉”的封闭隔绝状态，整个社会处于一种平面停滞状态之下，国家也不能有效地动员、整合乡村社会的资源。而且，随着社会经济形势的变化，乡绅阶层亦发生了分化，一些乡绅从传统的“社会精英”蜕变为土豪劣绅、横行乡里，“乡绅治乡”演变为“劣绅治乡”，引发农民的极大不满，这种治理结构和方式日益丧失其合理性。
(二)清末民初的经纪模式
19世纪末20世纪初，在内外因素的双重困扰下，国家致力于政权现代化建设。为了增强对乡村社会的资源汲取能力，“所有的中央和地区政权，都企图将国家权力伸入到社会基层”。
国家企图把权力延伸进乡村社会以增强其对乡村社会动员和资源汲取能力是这一历史时期的主线，“征收赋税成为国家政权统治乡村社会中的主要体现”。那时，国家主要依赖一种“乡村经纪体制”来征收赋税并实现乡村社会的统治。
这种“经纪模式”一经形成，现代化进程便步入一种发展的吊诡当中，即国家一方面不得不依靠这些“乡村经纪人”实现对乡村社会的统治以及资源汲取，另一方面国家又失去了对这些“国家经纪人”的控制能力，“乡村经纪人”的存在进一步阻碍国家权力向乡村社会的延伸。诚如杜赞奇所言：“国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”，形成所谓的“国家政权内卷化”现象。
乡村治理经纪模式不仅难以革除“国家纪经人”的巧取豪夺、中饱私囊的流弊，阻隔了国家对乡村社会的资源汲取和动员能力，而且加重了农民的负担，使乡村社会陷入国家和乡村经纪人的双重盘剥，加剧了近代中国乡村社会的破产和衰败。
(三)人民公社时期的全能主义模式
中国早期政治现代化是在西方殖民主义的挑战下开启的，无论是郑官应、王韬提出的“君民共主”制度，还是康有为、梁启超试行“君主立宪”制度或孙中山主张建立“民主共和”制度，都是为了建立一个统一的民族国家，以达到国家长治久安、“内可以无乱，外可以无侮”的目标。
后来的实践证明，只有中国共产党才能领导人民完成建立一个现代民族国家的历史任务，经过28年艰苦卓绝的革命战争，党通过成功领导新民主主义革命，终结了长期以来四分五裂的政治局面，建立了统一的民族国家，为中国政治现代化扫清了最大障碍。之后，为巩固新生人民政权，打破帝国主义的封锁包围，完成把传统农业国转变为现代工业国新的历史任务，党首先从变革农村土地生产关系入手，然后对乡村社会权力进行改革与重组，最终通过人民公社体制成功将国家政权完整“嵌入”到乡村社会。
人民公社体制是“集党、政、经、军、民、学于一体”的组织管理体制，实行“组织军事化、生活集体化、行动战斗化”，其总的特征是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”，并实行党的“一元化”领导。在人民公社这种全能主义的政治体制下，“政治机构的权力可以随时地无限地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想，全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”
人民公社这种全能主义乡村治理结构彻底摧毁了传统乡村社会旧的经纪体制，国家的方针、政策、意识形态以及国家对乡村社会的资源汲取和赋税征收均通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会。这无疑是一种极为有效的资源汲取方式，然而，人民公社这种组织体制的治理成本也是极其高昂的，在公社体制下，农民无任何自由可言，只能通过“磨洋工”、“出工不出力”等“退出”方式来予以抗争，这种“弱者的权力”的行使也损害国家在乡村社会的统治基础。这种治理模式进一步导致城市与农村二元社会结构的形成，不利于城市与乡村经济社会的协调发展以及国家对乡村社会的有效治理。维维尼·舒(Vivienne Shue)认为，人民公社时期中国乡村社会是一种“蜂窝结构”，国家权力虽然纵向伸入了基层，但横向权力扩展不足，且没有制度化；农村社会和管理呈现为一种“蜂窝结构”，这种类似细胞状的、紧密内聚的相对孤立的社区单位还形成了一种地方主义的副文化，阻碍和削弱了国家对农村社会和基层的控制能力。
(四)后人民公社时期的“乡政村治”
20世纪70年代末80年代初，我国农村开始实行家庭联产承包责任制改革。这场改革最直接的后果之一就是促成高度集权的人民公社体系的崩溃和解体，并由此引起乡村治理结构的再组织和重建。
改革主要围绕两大内容展开，一是取消人民公社体制代之以建立乡镇政府；二是在农村废除生产队体制建立村民委员会，也就是实行“乡政村治”，主要特点有三：一是“政社分开”，重建乡镇政府，即农民为生产经营主体，乡镇政权不再直接从事生产管理，而是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作；二是“乡村分治”，在乡镇以下建立村民委员会，作为基层群众性自治组织。乡村由原来的垂直领导关系变为指导关系；三是“党政分工、政企分开”，着眼于理顺基层党政、政企等组织各自的权力边界和职责义务。
“乡政村治”模式是人民公社瓦解之后国家政权在乡村社会的重建，它在填补后人民公社时期乡村治理的权力真空、保障人民经济政治民主权利、理顺基层组织体系的权责边界等方面，体现出国家与乡村社会关系的重构与转型，并对我国基层民主政治发展以及国家与社会现代化转型产生了深远影响。然而，在国家宏观体制背景以及县(市)乡权力结构没有根本改变的前提下，村民委员会在实践中往往变为乡镇的“一条腿”，承担了大量的政府任务，即“上面千条线，下面一根针”现象。另外，1983年以后，农村撤社建乡时乡镇政府普遍建立了一级财政，一级财政的建立强化了乡镇理性经济人的角色和意识，尤其是1994年“分税制”改革后，使乡镇完成了“国家代理人”向“国家型经纪”的转变，少数甚至蜕变为脱离国家和人民利益具有自我利益倾向的主体。少数乡镇政府这种自我权力扩张和利益膨胀倾向，不仅加重了农民负担，而且阻隔了国家政策在基层的贯彻执行。在中央三令五申要求“堵住三乱”、减轻农民负担的形势下，一些乡镇又采取变通执行上级政策、消极对待改革、减少公共产品供给等手段予以应对，由此进一步形成对上级的“倒逼”机制。农村新一轮治理危机的出现，促使中央下更大决心解决“三农”问题，农村税费改革以及乡镇综合配套改革正是在此背景下应运而生。
三、余论
进入新世纪以来，中国发生了历史性巨变，一是农业财政的终结，我国由此步入“后农业税时代”；二是为巩固农村税费改革成果，促进城乡经济、政治、社会一体化协调发展，国家适时启动了新农村建设，不仅意味着城市向农村单纯汲取资源时代的结束，又标志工业反哺农业、城市支持农村时代的滥觞，农村政治社会发生一系列深刻的变化，乡村治理结构进一步朝向民主合作型模式演进。
现代国家的建构体现为国家一体化和民主化过程。西方现代民族国家是国家一体化和民主化同步建构过程。在欧洲社会，现代国家建构表现为“国家政权建设”，它主要是指政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固；同时，在现代民族—国家的框架内，公民的权利和义务也在逐步扩大。与西方现代国家的建构路径不同，我国在从传统农业国向现代工业国的转型与变迁中，国家的一体化与民主化不是同步的。在一个有着悠久农业文明传统的东方古国，探索乡村治理结构的起源与变迁，是解析农业文明及其社会构造的一把钥匙，也是解析从传统国家向现代国家转型这一历史变迁的重要路径。从传统的“官督绅办、乡绅治乡”治理结构到现代化早期的“经纪模式”、人民公社时期的全能主义模式，国家对乡村社会的控制逐步加强，在这一阶段，国家的一体化及其对乡村社会的整合是主要内容，只有到了实行“乡政村治”治理结构后，政、企、社组织边界才开始得以分化与重组，国家对乡村社会的内部整合与民主化建设才开始同步发展。
虽然“乡政村治”模式在实践中存在种种不尽如人意之处，但是不可否认，村民自治一二十年来取得的成就斐然。尤其是进入“后农业税时代”。尽管挑战和困难依旧重重，但是基层民主建设与国家的现代化转型也赢来难得的历史机遇和条件。一些地方开始探索新型乡镇治理模式，不仅将竞争机制引入乡镇领导人的选举中，也将竞争机制引入公共产品的生产与供给领域，其根本目标是探索和建构与社会主义市场经济相适应的新型乡村公共服务体系与乡村治理体系。从农村税费改革到社会主义新农村建设，长期压在农民头上不公平的农业税制负担不仅成为历史，而且通过调整和规范国家与农民关系，为在全社会逐步形成公正、公平的现代税制以及现代公民国家的最终形成奠定了坚实的基础。随着从城乡分割逐步走向城乡一体，国家与乡村关系发生了积极的调适与嬗变，与以往强调控制乡村以从乡村汲取资源和税赋不同，新一轮国家一体化及其对乡村社会的整合不仅把乡村首次整合进国家发展战略格局当中来，而且强调工业反哺农业、城市支持农村，随着乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制、党内民主建设等税费改革的后续改革的推进，国家一体化及其民主化建设将达到一个新的历史高度，所有这一切无疑昭示着乡村治理结构的革命性变革。
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