英国中小学资金管理原则与策略探究，本文主要内容关键词为：英国论文,中小学论文,资金管理论文,原则论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、英国中小学资金管理的历史回顾
1870年颁布的《初等教育法》和1902年颁布的《巴尔福法》（Balfour Act ）分别建立了英国公共初等教育和中等教育体系，而且后者还结束了英国教育的长期混乱状态，促进了英国中等教育的发展，形成了以地方教育当局为主体，议会、教育委员会和地方教育当局相结合的教育行政领导体制[1](p.17)。 地方教育当局在教育部长的监控与指导下全面负责公共教育。1944年，英国议会通过的《巴特勒法》（Butler Act）规定，地方教育当局在教育部长的控制和指导下，全面负责公共初等、中等学校教育。大到学校管理者的任命和教学人员的聘任与解雇、学校的校舍修缮与维护以及学校财政预算的决定等，小到为学生提供免费的医疗、午餐以及为少数成绩优良者提供学费资助等[1](p.19)。而中小学的管理者在地方教育当局的监管下，在上述方面的权力是极其有限的。据有关资料显示，到20世纪80年代末，地方教育当局控制了学校绝大部分资金，而学校只能操纵不超过5 ％的资金预算用于购买书本与设备[2]。这样，大多数的中小学管理者无须为资金管理担心。
《1988年教育法》彻底打破了这种局面，之后以全新的地方学校管理（Local Management of School）取代了地方教育当局的作用。 此次改革迫使地方教育当局将财政和管理方面的权力与责任下放到学校层面。到2000年，大多数的学校管理机构和校长控制了学校82％的资金预算，到2002～2003年该数值将陆续增加到90％[3]。资金管理权的下放使直接负责青少年教育的中小学管理者能将资金配置到最合适的地方以满足改善学校教育标准与质量的需要。权力与责任总是相伴而生。中小学资金管理权限增强的同时，它们也承受着前所未有的责任：首先，政府已经对学校实施高标准的教育的能力提出了很高的期望；其次，许多学校不仅控制了资金、设备与雇员，而且接替了传统上由地方教育当局承担的服务；最后，随着学生家长选择权的扩大以及市场机制（根据学生数量拨款以强化学校间的竞争）的引进，使得学校在管理上必须满足家长、各利益团体及社区代表对提高学校教育标准与质量的要求。
总之，加强中小学资金管理既是学校管理者有效使用资金的内在需要，也是外在压力下产生的一种必然反映。它是英国中小学教育管理体制改革所衍生的对学校的必然要求。
二、英国中小学资金管理遵循的基本原则——最优价值原则
最优价值（Best Value）原则是确保地方政府各项服务的高效益的一种方式，它的正式提出是在1999年的地方政府法（Local Government Act），是地方当局必须遵循的基本原则。最优价值原则并非是对英国中小学的法定要求，学校管理者并没有被强制要求将其贯彻到资金管理上。然而，政府要求学校管理机构确定资金支出的目标，希望学校能提供高质量的学校教育和明智的使用公共资金。例如，1998年颁布的《学校标准与框架法》（School Standards and Framework Act）要求中小学向地方教育当局提交年度资金预算时，应当简短的陈述“它们将用于确保开支反映最优价值原则的步骤”[4]。
最优价值原则的核心要求就是经济有效的分配与使用资金，提高资金使用的效率，充分发挥资金的效益与成效，其神韵也就是为英国人所熟知的“3E”模式，即经济、效率与效益（见图1[5]）。“3E”模式既是学校资金管理所遵循的一般原则，也是外部审计机构（如英国审计署）评价学校资金使用的指标。“3E”模式不是孤立的，经济、效率与效益三者是一个有机的整体，它们共同构成成本效益。整个成本效益的落脚点在成效，只有学校的活动取得了成效，令消费者（国家、家长、学生等）满意了，才能说学校资金管理是成功的。而要达到好的成效又必须保证学校投入与产出的经济、效率与效益。
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图1 成本效益分析
当然，有很多英国学者认为，最优价值原则不应该仅仅是“钱”或“资源”的问题，还必须体现出公平，不能只关注学校怎样挖掘资金的潜在价值，还必须保证每个学生同等地享受学校的资源。所以，有人将“3E”模式扩充为“4E”，即经济、效率、效益与平等[5]。无论怎样， 在学校资金管理上遵循最优价值原则是无可厚非的，融该原则于学校资金预算与管理之中是英国大多数中小学保持强劲发展势头的重要砝码。
三、英国中小学资金管理的内部决策
为了贯彻最优价值原则，体现“3E”模式，中小学资金管理的关键是将“学校的优先发展事项与可利用的资源有机结合”（见图2[6]），确保开支与学校发展目标相匹配，在当前和将来可能的资金水平上保持学校计划的可持续发展。具体的说，也是从大的方面讲，英国中小学资金管理策略主要体现在两个层面：1）学校层面，即学校内部的资金预算、分配、管理与评价；2）校外层面， 即学校外部的支持、监督与评估。
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图2 学校资金管理的内部决策模式
如图2所示， 英国中小学内部资金管理的主要策略就是围绕学校发展的优先事项来筹集、分配资金，建立资金与发展目标之间的有机联系，加强对资金的日常管理以及对资金的使用情况进行评价等。毫无疑问，准确地把握学校发展的优先事项是中小学资金管理的首要问题。
英国中小学的管理者通常以两种方式来确定学校的优先事项。首先是明确自身的处境与发展要求，其次是明确国家与地方大局性的发展目标。在英国，一些学校外部的教育机构（如教育与技能部，教育标准局、地方教育当局等）每年都发布大量关于中小学教育成绩的资料。这样，学校管理者可以根据这些资料将自己与其他相似学校做出类比，了解自身所处的地位及所存在的不足与缺陷[7]。 这些不足与缺陷将是当年发展计划的重点。家长选择权的扩大，使学校在制订发展计划时必须正视家长和学生的要求，在确立发展的优先事项时必须咨询与听取他们的意见。学校无法脱离国家教育系统而独立生存，英国中小学在行政上接受教育与技能部和地方教育当局（尽管其权力已大为削弱，但它仍然作为一级教育行政管理部门而存在）的双重领导，因此学校在发展问题上必须考虑中央和地方教育发展的全国性和地方性目标。
众所周知，足够的资金是保证学校各项计划顺利实施的必要条件。英国公共教育长期以来一直由中央与地方政府共同承担经费，因此公立中小学很少需要自主寻求经费来源。然而，即使拥有充沛的资金，如果不能使之与发展计划相结合，同样不可能取得理想的效率与效益。如果说确定优先发展事项是中小学资金管理的首要问题，那么建立资金与优先事项之间的联系则是问题的中心。长期以来，英国中小学的资金管理权由地方教育当局掌握，学校的精力主要集中在课程的开发、设置以及教学上。因此，许多学校管理者不善于建立这种联系，到2000年，只有不足50％的中小学校长认为，他们学校建立了这种联系[8]。然而由于学校具有广阔的信息渠道，某些学校的有效实践往往能迅速地在全国各地传播，因此资金管理上的这种缺憾在近几年得到了较大程度的改善。
到目前为止我们所进行的讨论都是在学校财政年度到来之前进行的。要想从有限资金中获取最大的收益，仅此是不足的，还必须有好的日常资金管理和监督以及学校内部的审计与评价。英国审计署的资料表明，英国大多数的中小学能较为理想地进行资金管理，如采购、收入与银行存贷等[8]。这些学校的管理者一般将管理的重点放在财政控制上。财政控制覆盖了从小额资金的使用到大型采购，从薪水册、约定劳务到收入集中。加强资金管理一般能带来两方面的好处：1 ）使学校资金免于流失或被剽窃、挪用；2）使学校教职人员与管理者明白资金的去向， 增强资金管理的透明度。
由上可知，英国中小学资金的内部管理策略是环环相扣，牵一发而动全身的，形成了流畅而有效的资金管理流程。而其中确定学校发展优先事项以及建立资金与优先事项间的联系是整个模式的核心，正确把握了这两点，学校的资金管理也就事半功倍了。任何管理活动都离不开人的作用，学校资金管理同样需要强有力的领导者。英国地方教育当局放权之前，中小学资金管理与学校教学管理是彼此分离的，许多校长在赴任前几乎毫无资金管理方面的经验。为此，英国政府实施了全国领导职业资格（National Professional Qualification of Headship）培训，许多地方教育当局也组织了校长的在职训练，使这种状况得到了实质性的改观。
四、英国中小学资金管理的外部支持与监督
资金管理要达到最优价值原则这一理想目标有内部策略还略显单薄，其优劣程度还受到学校外部的各种信息、监督、挑战与支持等多方面的影响（见图3[6]）。在英国，这些外部影响主要来自地方教育当局。
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图3 学校资金管理的外部支持模式
英国中小学可以通过多个途径获得信息，如教育标准局、审计署以及地方教育当局，但后者是其信息的主流渠道，而且将近3/4的学校对地方教育当局提供的信息质量与及时性表示满意。每年的2月底至3月底这段时间，学校将被告知它们当年可以获得的资金预算。为了便于学校确定优先发展事项，许多地方教育当局经常提前数月告知学校可能的预算数额，根据这些数据中小学管理者可以较早地规划学校的发展计划[9]。地方教育当局还是众多学校获取其他学校情报的重要来源，它们通过“灯塔学校计划”（Beacon School Plan）（注：灯塔学校计划是指通过宣传优秀中小学校实践来提高全国学校教育的整体质量标准的一项计划，该计划于1998年开始实施。）在辖区甚至全国范围内广泛宣传示范学校的优秀实践，其他学校管理者可以依据这些资料，重新审视自己的资金预算与管理方式，做出相应的改进。
2000年，英国政府在其咨询报告《地方教育当局在学校教育中的作用》中指出，“它们的作用不是管理学校，除非这些学校陷入严重的不利局面”[10]，地方教育当局有责任监督财政上陷入困境的学校以及为它们提供迅速走出困境的恢复性建议。前瞻性的预算监督能使学校力争平衡预算或弥补亏空或将过多的节余配置到恰当的项目上。内部审计构成了地方教育当局监督与质疑作用的重要部分。他们被要求维持“一个能够有效和充分对自己财政记录和系统做内部审计的制度”[11]。内部审计将结果报告给地方教育当局与学校管理者，帮助他们正确履行好学校资金管理的责任。
英国地方教育当局对学校资金管理的支持作用还体现在其他许多方面，如质疑学校的资金支出方式，提供资金管理多方面的帮助等。这些支持作用已经而且仍将继续促进学校教育标准与质量的改进，促进学校资金的有效管理，提高资金使用的效率与效益。但这一切都只能以不干涉学校的自主管理为前提，因此它们之间通常维持一种若即若离的关系，在两者之间保持必要的张力。
五、结语
英国中小学资金管理是在地方教育当局下放管理权力和市场手段引入基础教育领域的背景之下凸显出来的，在这样一个大的背景下研究英国中小学校资金管理对我们有着不言自明的意义。目前，我国的中小学的资金预算与管理权由地方教育部门把持，但下放教育权力，增强中小学校的管理自主权是一个普遍的国际趋势。因此，强化资金的自主意识对每个中小学校的管理者都是不可或缺的要求。同时，增加教育投入虽然是刻不容缓的事情，但在增加投入之外充分发挥学校既有资金的效益同样重要。